¿Bogotá avanza hacia la optimización tributaria?

Revista Nº 152 Mar.-Abr. 2009

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

El mismo afán que condujo al país hace algunos años a poner en marcha el modelo Muisca, en procura de un sistema tributario nacional más eficiente, se convirtió, al parecer, en un punto de referencia para Bogotá. Así lo evidencian los pasos que se dieron al final del año pasado con la aprobación por parte del Concejo del Acuerdo 352 del 2008, “por medio del cual se adoptan medidas de optimización tributaria en los impuestos de vehículos automotores, delineación urbana, predial unificado y plusvalía”.

La Directora de Impuestos de Bogotá, Gloria Nancy Jara, asegura que existe un compromiso de la administración distrital en el sentido de que los tributos deben asegurar el cumplimiento del principio de equidad, ser de procesos simples y garantizar la seguridad jurídica.

El capítulo 3º del Acuerdo 352 define unas tablas de “ajuste por equidad tributaria que garantiza la progresividad del impuesto predial y fortalece la herramienta de actualización catastral”. La norma crea descuentos en el valor del impuesto predial para los inmuebles objeto del proceso masivo de actualización catastral, descuentos que son, en realidad, un porcentaje máximo de incremento.

Los beneficios para los predios residenciales parten de aquellos con avalúo en el 2008 superior a 30.000.001 pesos, que tendrán un aumento tope del 11% en el impuesto predial del 2009, y terminan con los de avalúo superior a 4.173.000.001 pesos, que podrán tener un aumento del 65%. Los no residenciales comienzan con los inmuebles de avalúo por arriba de 5.000.001 pesos, que tendrán aumento máximo en el impuesto del 17%, y los de más de 1.037.000.001 pesos, cuyo tributo podrá aumentar el 70%.

Jara explica que en el paquete de optimización tributaria se incluyó el impuesto predial, porque se quiere que la gente distinga entre el proceso de actualización del avalúo catastral del predio y el acto impositivo que afecta al mismo. Se pretende que el ejercicio de actualización sea real y que tenga consistencia, se trata de que los predios reflejen su valor real, sin que esa situación tenga repercusiones desmedidas en el impuesto predial. Por eso, se determinó ajustarlos con base en unas tablas definidas a partir del concepto de equidad tributaria.

Jara explica que, para el secretario de hacienda, Juan Ricardo Ortega, el hecho de no haber actualizado los predios durante varios años constituye un costo que no tiene por qué trasladarse al ciudadano, pues no es el responsable de que la administración no haya cumplido con ese proceso conforme a la ley.

Sostiene que con el acuerdo, el distrito le otorgó prioridad a la capacidad de pago del ciudadano frente a la necesidad de la ciudad de aumentar sus ingresos. Al término del 2008, se reportó la actualización catastral de unos 800.000 predios y el propósito de las autoridades capitalinas es que no se vuelvan a presentar grandes rezagos en esa actividad.

Con respecto al descuento del impuesto predial, la consultora en derecho tributario y urbanístico Magda Montaña cree que es una medida inteligente, “pero utilizada para cubrir una ineficiencia, que no es culpa de esta administración, sino de otras”. Piensa que ese beneficio no es la solución real a los problemas de la ciudad y que, además, pone en evidencia que tenemos “una gran deficiencia en el Departamento Administrativo de Catastro Distrital”.

Decisiones antitécnicas

En el país, comenta, “los catastros son maleables políticamente”, por el temor que tienen estas entidades y las administraciones municipales de enfrentar el inconformismo generalizado de los ciudadanos, cuando se dan a conocer los aumentos sustanciales en los nuevos avalúos de los predios. En tal circunstancia, las entidades catastrales y las autoridades municipales optan por establecer avalúos bajos, que no consultan los precios reales del mercado inmobiliario.

Con la tabla de descuentos prediales del Acuerdo 352, Bogotá cambió ese hábito generalizado en el país, expresa Montaña. La administración distrital decidió presentar los valores reales de los predios y mediante mecanismo de descuentos neutralizar cualquier acción encaminada a permear políticamente la medida, con el ánimo de agitar la polémica ciudadana, “porque a la gente lo que le duele es el pago de un impuesto alto”.

La disminución de ingresos de la ciudad que se derivará de los descuentos, afirma Montaña, se puede considerar un costo para la administración tributaria y para la misma comunidad capitalina por cinco años de desactualización catastral. Se tomó una decisión “inteligente en términos técnicos: la ciudad gana en información, pero está perdiendo por la ineficiencia catastral”.

En términos legales, precisa Montaña, ese esquema de descuentos porcentuales en el impuesto predial constituye un beneficio. Explica que, según el Decreto-Ley 1333 de 1986, las exenciones y los tratamientos preferenciales del distrito capital deben ser incorporados en el plan de desarrollo y se les establece un término máximo de vigencia de 10 años. De otro lado, la Ley 819 del 2003 dispone que todo beneficio debe contar con una fuente alternativa de ingresos para sustituir los que se dejan de percibir al otorgarlo. Según la experta, en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo, se argumenta que el descuento es una minoración del tributo (rebaja) que no obliga a su sujeción estricta a las normas mencionadas.

Álvaro Camacho, especialista en derecho tributario, acepta que uno de los aspectos favorables del acuerdo para los contribuyentes corresponde al sistema de descuentos en materia de impuesto predial. Precisa que más que un descuento es un límite de crecimiento del impuesto, por lo cual se puede considerar un beneficio.

No obstante, ¿los alivios serán tan beneficiosos como se espera? La tabla de los descuentos toma como referencia el avalúo catastral de la vigencia anterior. Por ejemplo, si se tiene un inmueble catastralmente avaluado en 81.000.000 de pesos, en el 2008, el impuesto predial crecerá máximo el 18%, para el 2009, sin importar cuánto se haya incrementado el avalúo catastral este año.

En los primeros niveles de la tabla, se aprecia un beneficio importante, comenta Camacho. Pero a medida que aumenta el avalúo catastral, el porcentaje máximo de incremento del impuesto comienza a ser sensiblemente elevado. En el caso de un inmueble avaluado catastralmente en 300.000.000 de pesos, el impuesto crece máximo el 29%, que es una proporción alta, si se compara con la meta de inflación proyectada por el Banco de la República para el 2009, que oscila entre el 4,5% y el 5,5%, y con el ajuste del salario legal mínimo para este año, que fue del 7,67%, el mismo porcentaje de la inflación del 2008.

Se le debe reconocer al distrito que trató de crear mecanismos para aliviar el impacto de la actualización catastral, pero cuando se hacen cálculos del incremento del impuesto predial para los inmuebles del ciudadano promedio, según las tablas, salta a la vista que no son incrementos moderados, aunque las autoridades consideren que aquellas son progresivas.

Responsabilidad compartida

Lucy Cruz de Quiñones, experta en derecho tributario, considera que el impuesto predial tiene un problema muy grave: “la gestión dual, y hay dos aspectos importantes ahí. Uno típicamente catastral, que corresponde al valor de la base gravable del impuesto predial, que lo gestiona el Departamento de Catastro y tiene relación con el valor de la propiedad territorial”. El segundo aspecto es típicamente tributario. “Dado que la base gravable está descrita sobre el valor de actualización, el de formación o el de conservación catastral, entonces si aumenta el valor de la base gravable, el tributo aumenta. Pero como los ingresos de las personas no suben en la misma medida en que se incrementan los valores de la propiedad inmobiliaria, siempre hemos pensado en un tope máximo, porque el contribuyente sí tiene ingresos limitados”.

Esa circunstancia inspiró la reforma legal durante la administración del ex alcalde Jaime Castro. El Decreto-Ley 1421 de 1993 “crea un tope que me pareció sabio: no puede pagarse más del doble del impuesto predial del año inmediatamente anterior, pase lo que pase en la base. Entonces, el contribuyente tenía una garantía de respeto a su capacidad contributiva. Y a pesar de que los precios del mercado o la inflación llevaran a que su propiedad valiera el doble, por razones especulativas o de valorización, él, como no lo estaba vendiendo, no se beneficiaba de esa utilidad, y tenía una garantía, que era no pagar más del doble del impuesto del año anterior”, anota Cruz.

Las tablas de descuento en el impuesto predial no están teniendo en cuenta la capacidad de ingreso del contribuyente, sino solo el valor del predio. “Hay que ver cómo se va a comportar la ciudadanía respecto de esa alza en el impuesto predial. Al final es un aumento superior al de sus ingresos. Es un tema delicado. No es que sea antitécnico. Veo que si el valor de la tierra creció, pues la propiedad vale un poco más, pero la capacidad contributiva sí se afecta”, puntualiza Cruz.

Con respecto al impuesto de delineación urbana, Jara sostiene que se buscaron tres fines esenciales: definir unas reglas claras, simplificar el proceso de recaudo y mitigar el riesgo de sanción a los contribuyentes. Explica que cuando un constructor decidía adelantar una obra en un determinado predio, según la normativa anterior, debía presentar un presupuesto estimado al momento de tramitar la licencia de construcción y, con base en este, pagar un impuesto de delineación urbana correspondiente al 2,6% de ese presupuesto.

Sin embargo, a lo largo del tiempo de ejecución del proyecto, usualmente cambiaban las condiciones económicas a partir de las cuales se había calculado el presupuesto. En consecuencia, al terminar la obra, varios meses más tarde, las autoridades pertinentes evidenciaban que el presupuesto original era inferior a los costos reales presentados por el constructor, como resultado de los cambios de precios de los materiales de construcción, situación que para efectos tributarios se entendía como una diferencia que daba lugar a la sanción del contribuyente.

El Acuerdo 352 establece dos momentos relacionados con el impuesto de delineación: cuando se inicia la obra y cuando finaliza. Al comienzo de aquella, se paga un anticipo del impuesto, equivalente al 2,6% del presupuesto estimado y, al final, se liquida de manera definitiva sobre los costos reales, situación que elimina el riesgo de sanción. Con la nueva norma, se traslada el hecho de la declaración del impuesto al momento de la culminación de la obra, cuando se conocen con certeza los costos reales. Si al final existe diferencia, es decir, si se excedió el presupuesto original, la tarifa del impuesto será del 3% del valor real de la obra, comenta Jara.

Referencias de mercado

De otro lado, la Secretaría de Planeación de Bogotá contará con unas tablas de costos mínimos de construcción por tipo de obra (mejoras, adiciones u obras nuevas), actualizados regularmente. Los constructores sabrán que existe ese instrumento, de modo que no se podrán presentar costos inferiores a los que figuran en esos listados al momento de realizar la declaración del impuesto de delineación urbana.

Las precisiones dispuestas por el Acuerdo 352 en lo pertinente al impuesto de delineación favorecen la aplicación del principio de equidad, destaca la funcionaria, pues en el contexto tributario anterior la Administración de Impuestos de Bogotá no podía devolver al contribuyente el valor pagado del tributo, en caso de que tomara la decisión de no construir.

Montaña recuerda que la norma inspiradora del impuesto de delineación urbana es la Ley 97 de 1913. Afirma que este tributo ha sido una fuente permanente de duda entre los ciudadanos, porque es difícil identificar lo que pretende gravar: el hecho mismo de edificar o el permiso de las autoridades locales para adelantar obras civiles en un inmueble. “El hecho económico que ha estado gravando el impuesto de delineación urbana no es claro, en parte porque la norma que lo creó no se ha modernizado”, expresa.

Adicionalmente, de acuerdo con las disposiciones vigentes, los trámites son engorrosos para los contribuyentes cuando se solicitan modificaciones del presupuesto inicial presentado a las autoridades, porque este queda como una declaración en firme antes del plazo máximo de tres años que se ha fijado para la solicitud de modificaciones, situación que también ha dado lugar a las dudas en los procedimientos.

Montaña comenta que los propietarios de las construcciones ilegales han sido premiados fiscalmente por Bogotá desde el momento en que edificaron sus inmuebles sin solicitar la licencia, porque el hecho generador del tributo es la solicitud de la misma. En consecuencia, han quedado fuera del alcance de los instrumentos de fiscalización. Al no tramitar la licencia no se da lugar al hecho generador. Por lo tanto, no existen argumentos legales para declararlos omisos de esa responsabilidad impositiva.

El Acuerdo 352 estipula que el hecho generador es la construcción de un inmueble, siempre que se solicite la respectiva licencia. Montaña asegura que según lo dispuesto en esta norma, permanece el vacío legal que libra de los procesos de fiscalización, por omitir el pago del impuesto de delineación urbana a quienes construyen sin licencia de las autoridades.

De otro lado, no quedó claro si el valor del terreno donde se va a levantar una edificación forma parte de los costos directos o de los indirectos, al momento de determinar el costo definitivo del proyecto para efectos de presentar y pagar la declaración del impuesto de delineación. Vale precisar que, tradicionalmente, el terreno se ha considerado un costo indirecto, que en principio no debería incluirse en los costos directos de una construcción.

Montaña anota que no era necesario que el acuerdo incluyera la figura de retención en la fuente como mecanismo de recaudo del anticipo del impuesto de delineación, pues cree que tal combinación de conceptos puede conducir a la confusión. Además, extiende demasiado el ámbito de responsabilidad del contribuyente del tributo. Si alguien no paga un anticipo, eventualmente podría ser considerado un agente retenedor con obligaciones pendientes ante las autoridades tributarias del distrito, que lo podrían llevar, incluso, a ser encausado penalmente.

Asunto de semántica

“Esta iniciativa de la administración tenía como objetivo fundamental racionalizar el tema impositivo, reestructurar impuestos o crear nuevos”, asegura Alfonso Torrado, concejal ponente del proyecto que dio origen al Acuerdo 352. Explica que los criterios básicos que lo impulsaron a aceptar la propuesta distrital fueron: “el principio de equidad tributaria, que consiste en equilibrar la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. El principio de progresividad hace referencia al reparto de la carga tributaria entre los diferentes obligados a su pago, según la capacidad contributiva de la que disponen y el principio de eficiencia”.

En algunos aspectos, se debe reconocer que el acuerdo, sostiene Álvaro Camacho, refleja consideración por el contribuyente, porque simplifica y mejora, pero, en su estructura esencial, es una reforma tributaria. Por ejemplo, en el caso del impuesto de delineación urbana, se aumentó la base gravable y la tarifa, precisa Camacho.

En cuanto al impuesto en sí, destaca el propósito de fijar reglas claras para la determinación del tributo. Pero no se muestra conforme con el hecho de que la base gravable se haya incrementado, porque antes se calculaba con base en el presupuesto de la obra civil, mientras que, en adelante, se tomará como referencia el valor total ejecutado de la obra.

Además, “creía que la tarifa iba a disminuir”, tal como se había planteado, hace algunos años, en un antiguo proyecto de reforma tributaria del distrito, cuando se propuso incrementar la base gravable del tributo y disminuir la tarifa. En definitiva, el Acuerdo 352 incrementa la base gravable del impuesto de delineación urbana, al igual que la tarifa.

Por su lado, Cruz señala que, en los dos últimos años, se han presentado muchos litigios por esa diferencia de valor que suele surgir entre el presupuesto inicial y el ejecutado, en lo concerniente al impuesto de delineación urbana. Con el Acuerdo 352, “se optimizan los recursos del distrito y se evita el desgaste de los contribuyentes que no sabían a ciencia cierta qué era lo que pagaban”.

Bajo la reglamentación anterior, asevera Jara, el contribuyente de la participación en plusvalía podía verse beneficiado con un mayor valor del inmueble, producto de una decisión de la administración distrital que reconocía una vocación más rentable al mismo. Cuando la persona decidía obtener provecho de esa condición mediante la ejecución de una obra civil, se le entregaba una preliquidación de plusvalía, con base en la cual se establecían unos límites a la obra y se declaraba el pago respectivo ante la administración de impuestos. Sin embargo, al final del proceso administrativo ante las autoridades distritales, era recurrente que se presentaran diferencias entre la preliquidación y la liquidación definitiva, dando lugar a un conflicto entre aquellas y el contribuyente. Con el Acuerdo 352 se eliminó ese precálculo. En adelante, se va a realizar un cálculo definitivo para el contribuyente sobre el cual no habrá discusión.

Cuestión de oportunidad

Bajo la normativa anterior, el precálculo lo realizaba la oficina de Planeación Distrital. Hacía un avalúo aproximado de qué implicaba la plusvalía, si se permitía una mayor edificabilidad o un uso más rentable para determinado predio. Después del precálculo, el contribuyente pasaba a la oficina de liquidación de impuestos y pagaba el tributo. Luego de tres o cuatro meses, el Departamento de Catastro hacía un avalúo más detallado y, por medio de una resolución, expedía la liquidación oficial, explica Jara.

En ese momento, el contribuyente tenía que pagar el valor de la diferencia, si aparecía a su cargo un mayor valor por participación en plusvalía con respecto al de la preliquidación. Esa diferencia, generalmente, surgía por los distintos criterios entre Catastro y Planeación. Eventualmente, un constructor se enteraba después del proceso de preliquidación de que el predio tenía un mayor potencial de edificabilidad, beneficio que podía perder. “Lo que se pretende ahora es sincerar esa información y contar desde el primer momento con una liquidación oficial”, asevera la directora de impuestos.

De otro lado, en lo pertinente a la plusvalía, se incluye un nuevo hecho generador del impuesto. A pesar de que ya lo contemplaba la ley, no se estaba aplicando. Se trata, según Jara, de que un determinado predio se pueda afectar con esta participación cuando se va a vender. Antes del Acuerdo 352, solamente se pagaba plusvalía si se decidía aprovechar la valorización adicional del predio con la ejecución de obras civiles y se solicitaba la licencia de construcción.

Después de que se reglamentó la plusvalía, afirma la directiva del distrito, hace cerca de cuatro años, los constructores argumentaron que no era tan factible negociar la plusvalía con el vendedor de un predio. Además, al momento del trámite de la licencia de construcción, muchas personas no sabían en qué consistía esa participación.

En consecuencia, el vendedor del predio no aceptaba descontar del precio de venta el valor correspondiente a plusvalía. No había claridad en la materia, acota Jara, de modo que el constructor terminaba por pagarle al propietario del predio la plusvalía y después, al trámite de la licencia, tenía que pagar a la administración de impuestos la participación en plusvalía respectiva.

El problema había sido, hasta ahora, la liquidación de la base del impuesto de plusvalía, acota Montaña. En adelante, si el distrito no supera los problemas administrativos relacionados con el procedimiento para liquidar la base y no liquida el impuesto al contribuyente con agilidad, no se habrá solucionado el inconveniente con este tributo.

En cuanto a la plusvalía, se creó la obra pública como un nuevo hecho generador para Bogotá, comenta Camacho. En consecuencia, una gran obra de infraestructura, como el sistema de transporte masivo, calificaría como hecho generador de plusvalía. Se puede esperar que, en el futuro, las autoridades decidan financiar parte del metro con esta llamada figura tributaria.

Recalca que la participación en plusvalía, que técnicamente considera una contribución, requiere la revisión profunda de su arquitectura legal. “Es un tributo muy complejo, una especie de híbrido”, porque mezcla legislación urbanística y normativa tributaria. En este punto, Camacho reitera que el Acuerdo 352 es una reforma tributaria, porque incluye como nuevo hecho generador de aquella a determinadas obras públicas, situación que tendrá repercusiones fiscales para los propietarios de inmuebles en Bogotá.

Momento inoportuno

La inconveniencia de la incorporación de ese nuevo hecho generador, acota Camacho, es que hay una contribución de valorización en curso, que fue aprobada por el Concejo de la ciudad durante la administración del alcalde Garzón. Se trata del Acuerdo 180 del 2005, que autoriza el cobro de valorización por etapas en los años 2007, 2009, 2012 y 2015. En ese contexto, advierte, surge la posibilidad de cobrar plusvalía por determinadas obras públicas. De otro lado, precisa Camacho, el hecho de tener que acreditarle al notario el pago de la plusvalía cuando se vende un inmueble hace más engorrosa la transacción de esa clase de bienes.

Según Jara, entre los propósitos prioritarios de la Secretaría de Hacienda figura el de reducir el número de tributos de Bogotá. “Aunque 12 impuestos no representen una gran proporción de ingresos en términos del producto interno bruto capitalino, constituyen una gran carga tributaria”.

Otra prioridad es la simplificación de los procedimientos para declarar y pagar los tributos. “Estamos trabajando una estrategia muy fuerte en términos de declaración electrónica. Para el año 2009, se simplificaron las variables de los formularios”. Adicionalmente, se va a facilitar el uso de los medios electrónicos. “Aspiramos, este primer semestre, a que los grandes contribuyentes del impuesto de industria, comercio y avisos (ICA) presenten la declaración electrónica”, proceso para el que se establecerán códigos de seguridad y la firma digital e incentivos para promover el empleo de esta herramienta tecnológica, asegura Jara.

De otro lado, la Secretaría de Hacienda está promoviendo que el Gobierno Nacional rediseñe el estatuto tributario territorial, con la finalidad de establecer reglas claras de tributación municipales. Este avance es necesario para los contribuyentes que realizan actividades industriales y comerciales en diferentes ciudades y son contribuyentes del ICA. “El ICA hay que modificarlo por ley, no por acuerdo del concejo, porque la ley sí fija unos parámetros difíciles desde 1983 y el desarrollo ha sido más jurisprudencial que legal. A ese tributo hay que hacerle reformas de naturaleza legal”, señala Cruz. Por ejemplo, aclara, en relación con los pequeños comerciantes, se requiere “ponerlo a tono con las últimas tendencias de la tributación local para ese tipo de establecimientos. Hacer alguna distinción entre los negocios de impacto estrictamente local y los de impacto nacional o internacional, que deberían pagar algún tipo de tributación diferenciada”.

El reciente Acuerdo 352 de optimización tributaria para Bogotá ha despertado de nuevo el interés por revisar el conjunto de normas de naturaleza tributaria con que cuentan los municipios del país. Los expertos señalan que de su modernización, mediante la promulgación de un estatuto tributario para los entes territoriales, depende cada vez más su futuro desarrollo económico social.

Juego fiscal limpio

En cuanto a la modificación prevista en el Acuerdo 352 del 2008, aprobado por el Concejo de Bogotá, pertinente al impuesto de vehículos, Gloria Nancy Jara, Directora de Impuestos de Bogotá, comenta: “lo equitativo es que el contribuyente lo pague donde está domiciliado. Pero tal como lo disponían las normas en Bogotá y en algunos municipios cercanos, el propietario del vehículo podía matricularlo donde aquellas le favorecieran más, pues fueron surgiendo una serie de medidas en los pueblos vecinos que estimulaban el traslado de la matrícula de los vehículos registrados en Bogotá, medidas basadas en la exención del tributo de automotores por determinado tiempo”.

Jara asegura que en Bogotá transitan cerca de un millón de vehículos y alrededor del 30% no paga el impuesto de vehículos en la capital del país, sino en otras ciudades. En tales circunstancias, terminan por perder las distintas administraciones tributarias municipales, mientras el único que gana en tales circunstancias es el contribuyente.

Bogotá y Cundinamarca acordaron eliminar esos incentivos, decisión que la capital del país cristalizó en el Acuerdo 352. Además, mediante una ley, se va a buscar que el impuesto de vehículos se cause donde está domiciliado el contribuyente, propuesta que hará parte de un gran proyecto de reforma a los impuestos de las entidades territoriales, liderado por Juan Ricardo Ortega, Secretario de Hacienda.

La idea es que la competencia entre las distintas administraciones de impuestos de las entidades territoriales se base en ofrecer mejores servicios a los contribuyentes. “En este momento, Bogotá ni Cundinamarca cuentan con incentivos tributarios en lo pertinente a los vehículos, salvo los descuentos por pronto pago”, asevera Jara.

El departamento no va a volver a otorgar incentivos de esa naturaleza. Bogotá suspendió el beneficio mediante el Acuerdo 352 y el de Cundinamarca terminó su vigencia el 31 de diciembre del 2008. “Por lo tanto, en este momento, estamos en igualdad de condiciones”. Cundinamarca no requiere aprobar una ordenanza en ese sentido, bastó con que expidiera una resolución que fijó la determinación del gobierno departamental de no continuar con ese beneficio.

Por su parte, la experta en derecho tributario Lucy Cruz de Quiñones recalca que Bogotá debe aprender a competir con facilidades administrativas para los trámites relativos a los automotores. Los esfuerzos no se deben concentrar solo en la tarifa, sino también en la atención al contribuyente, aspectos en los que falta mejorar.