¿Cómo está Colombia ante las tendencias internacionales del impuesto de renta?

Revista Nº 163 Ene.-Feb. 2011

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

La intensificación del intercambio mundial de bienes, de servicios, de capitales y de personas que se ha visto desde finales de la década de los noventa y durante lo corrido de tercer milenio ha estado ejerciendo una fuerte influencia en las decisiones tributarias de todas las naciones del planeta. Con el paso de los días, se afianza la tesis de que ese fenómeno de interdependencia económica internacional no tiene marcha atrás y que será, además, un factor permanente de incidencia en las decisiones concernientes a los sistemas y a las políticas tributarias de los países.

Con el propósito de explorar las principales tendencias mundiales que la globalización ha desencadenado en materia del impuesto de renta, la Universidad Externado de Colombia y la firma consultora Deloitte convocaron, a finales del 2010, a un encuentro académico con expertos nacionales e internacionales de impuestos, donde se expusieron algunos de los principales efectos sobre aquel tributo, derivados del acelerado proceso de internacionalización económica.

Juan Zornoza, catedrático de derecho tributario en la Universidad Carlos III de Madrid (España), considera complejo identificar tendencias internacionales en materia del impuesto de renta, pues ni siquiera en Europa existe uniformidad plena de criterios al respecto. Sin embargo, cree factible buscar coincidencias a pesar de que la política fiscal de cada país europeo se adapta de acuerdo con la propia realidad eco­nómica y de sus finanzas públicas.

Zornoza señala que en la era de la globalización se ha desatado una competencia entre los países por atraer capitales e inversión directa, mediante la reducción de las tasas del impuesto de renta, táctica a la que no solamente han recurrido los llamados países con economías de acelerado crecimiento, denominados emergentes, sino las naciones más desarrolladas. Explica que esa actitud de contienda impositiva se ha propagado en el mundo, con el ánimo de aminorar, en alguna medida, la deslocalización de las empresas, estimulada por las bajas tasas de tributación en renta de ciertas jurisdicciones.

El experto español identifica tres tendencias mundiales relativas a este tipo de impuesto. La primera se inspira en los postulados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que propenden por un modelo impositivo fundado en el equilibrio entre las figuras de tributación directa (a la renta) e indirecta (al consumo). Reconoce que esta línea de acción contrasta con la realidad de España, donde el 90% de los ingresos generados por el impuesto de renta procede de la remuneración de los trabajadores dependientes. Sostiene que se debería promover un ajuste del modelo de tributación ibérico orientado a compensar esa circunstancia con mayores ingresos gubernamentales provenientes de los impuestos indirectos, con el propósito de aligerar el desestimulo al trabajo en la economía.

La otra tendencia internacional apunta a las reformas radicales que predican la aplicación de una tarifa plana del impuesto de renta (flat tax) para las personas naturales, conforme a la cual se pretendió establecer un límite al exceso impositivo sobre los ingresos de aquellas. La tercera tendencia corresponde a las denominadas reformas tributarias verdes, a las cuales el catedrático considera fáciles de promover entre los contribuyentes, pero engorrosas de ejecutar. Como ningún ciudadano se manifiesta en contra de la preservación ecológica, estas iniciativas suelen enfocarse al consumidor. Afirma que todavía no hay una experiencia mundial impositiva profundamente favorable al medio ambiente. Algunas propuestas de alcance limitado comprenden beneficios en el impuesto de renta a las personas naturales que realizan procesos de reciclaje de materiales.

Zornoza asegura que en Europa existen incentivos fiscales orientados a promover el buen comportamiento ambiental de las empresas, condición que corresponde verificar a las autoridades ambientales, dado que las administraciones tributarias no tienen los conocimientos técnicos para adelantar esa tarea. Los beneficios pretenden estimular principalmente las inversiones en procesos limpios para la industria química y otras actividades con altos índices de polución.

Afirma, sin embargo, que aquellos estímulos no consiguen un efecto general en el universo empresarial, porque se ha renunciado a fijar un impuesto de renta especial a las compañías con gran impacto ambiental, razón por la cual la carga tributaria descansa esencialmente sobre los consumidores. Señala, por ejemplo, que no tiene justificación brindar el mismo tratamiento fiscal a una empresa que cultiva productos agrícolas que a otra dedicada a una actividad basada en procesos físicos o químicos.

Zornoza anota que acorde con la tesis de la OCDE, orientada a buscar un nuevo equilibrio en los modelos tributarios de los países, se debe propender por reducir los impuestos sobre el trabajo y se advierte que la seguridad social representa una carga fiscal significativa. En tal circunstancia, se llegó a animar a las naciones a generar mayor trabajo independiente como opción para que los empleadores incurrieran en menores tributos al empleo, pero sobrevino la crisis financiera internacional y los países debieron girar hacia la fórmula de incrementar los impuestos indirectos, es decir a gravar el consumo.

Desandar el camino

El catedrático Zornoza expresa que la OCDE también ha recomendado a los países que revisen los esquemas de beneficios fiscales a las empresas. Al respecto, el especialista español comenta que no cree factible que algún país pueda realizar ese ejercicio sin reservas, pues los beneficios tributarios suelen surgir en un ámbito político. Insiste en que se requiere revisar los sistemas de imposición en procura de recuperar la neutralidad de los mismos, pues se han promulgado estímulos a ciertos sectores económicos en desmedro de otros.

Asegura, además, que los modelos tributarios actuales suelen privilegiar el endeudamiento de las compañías de manera que resulta evidente su marcada inclinación a la obtención de préstamos de terceros, con el ánimo de lograr deducciones tributarias, circunstancia que crea una grieta de fuga permanente de ingresos para los fiscos, ante la cual recomienda el establecimiento de controles “para que no se abuse del crédito” por parte de las empresas.

El especialista comenta que la OCDE ha expresado la necesidad de incentivar la cooperación internacional para contener los efectos negativos de la competencia fiscal entre los Estados, contienda que la misma organización ha llegado a designar como “diabólica”, cuando en realidad, precisa Zornoza, se trata de un hecho que ha alcanzado calidad de “pernicioso”, pero que califica como natural entre las economías de libre mercado. En aras de corregir ese fenómeno, simplemente basta con establecer reglas para que los países compitan de modo leal por el capital y la inversión mundiales.

Zornosa resalta la inclinación actual de las estructuras tributarias europeas a contar con un impuesto que grave la renta de las personas naturales y otro que se aplique a la renta de las personas jurídicas. Comenta que no es habitual que exista un modelo de imposición sobre la renta, común a ambos tipos de sujetos, porque con su tratamiento es distinto. Así mismo, habla de la conveniencia de tener sistemas tributarios que establezcan pautas de acción particulares en lo concerniente al impuesto de renta para residentes y no residentes en una determinada nación, lo cual será esencial para conformar un subsistema de fiscalidad internacional que permitirá dar claridad a la tributación sobre las rentas obtenidas en su territorio por personas naturales y entidades que no son residentes.

Para Zornoza, lo más llamativo en el ámbito de la fiscalidad de la renta de las personas físicas o naturales es que frente al enfoque tradicional de la renta global o extensiva, que se funda en un impuesto sintético que grava la totalidad de las rentas de los contribuyentes, generalmente mediante tarifas progresivas, ha surgido un modelo alternativo: el impuesto dual. Esta figura permite gravar, por un lado, las rentas de capital o del ahorro, y, por otro, las rentas de trabajo. Asegura que en realidad no representa un instrumento novedoso y que en los países europeos el impuesto sobre la renta que más ingresos genera es el que recae sobre los ingresos de los trabajadores.

En España, “si el 90% del impuesto a la renta de las personas físicas procede de los rendimientos del trabajo, entonces tenemos un impuesto sobre los rendimientos del trabajo. Además, las rentas del capital tienen, en todos los sistemas europeos, un tratamiento radicalmente distinto y con niveles de imposición mucho más bajos que los de las rentas del trabajo”, asevera el especialista.

Comenta que los países nórdicos (Dinamarca, Suecia, Noruega, Finlandia y Holanda) empezaron a establecer impuestos en los que tenían un esquema dual, es decir, una separación en el tratamiento de las rentas de capital y de las rentas de trabajo, tendencia que se extendió al resto del Viejo Continente como consecuencia de la libre circulación de capitales.

Una de las justificaciones de la implantación del modelo dual fue el reconocimiento de una realidad en ese continente: los tipos nominales muy elevados en el impuesto sobre la renta no eran coherentes con la baja tributación efectiva de las rentas de capital, debido a los beneficios fiscales que se habían establecido para incentivar el ahorro. De manera que se encontró que no tenía sentido mantener un sistema nominal progresivo para gravar las rentas del capital, si la experiencia demostraba que el sistema tributario se erosionaba luego al conceder beneficios fiscales. Se argumentó, además, que el sistema dual simplificaba la estructura de los impuestos y facilitaba el manejo de los casos de doble imposición.

Las características principales del impuesto dual se basan en la división de la renta sujeta a gravamen en dos grandes categorías: del trabajo y del capital y del ahorro. En los rendimientos de estos últimos, se incluyen los dividendos, los intereses, las ganancias patrimoniales, los procedentes de contratos de arrendamiento y, en general, cualquier otro ingreso de la utilización del capital. Los del trabajo comprenden salarios, prestaciones en especie, las pensiones y, eventualmente, rendimientos de actividades independientes. “En sociedades de base personalista y empresarios individuales, se extrema la dicotomía entre trabajo y capital, dividiendo el rendimiento de las actividades económicas para que una parte se grave como renta del ahorro y otra como rendimiento del trabajo”, precisa Zornoza.

Ambiente impositivo empresarial

En cuanto a la imposición sobre los beneficios empresariales, Zornoza afirma que, en Europa, las tendencias giran en torno al debate de cuatro temas: el primero se centra en qué hacer para determinar el beneficio de las empresas: se utiliza la normativa de la contabilidad mercantil o se hace de manera autónoma. El segundo problema está ligado al anterior, pues cuando se ha determinado el beneficio empresarial, surge la duda de cómo actuar frente a la erosión de las bases gravables, que se ha generado en muchos países como consecuencia de las políticas de incremento de los beneficios fiscales para incentivar todas las actividades empresariales.

El tercero se enfoca en cómo hacerle frente a la competencia fiscal en Europa, que se adelanta, fundamentalmente, mediante la reducción de los tipos del gravamen de renta o a partir del establecimiento de regímenes preferenciales. Y el cuarto problema se relaciona con los alcances de la internacionalización de la economía en los sistemas de tributación ligados al beneficio empresarial y qué medidas hay que adoptar para responder adecuadamente a los retos que esa internacionalización supone.

Zornoza advierte que el clima del debate en Europa en esos cuatro aspectos se ha visto agitado, además, por la expansión de la aplicación de las normas internacionales de contabilidad (NIC). Eso ha dado lugar a una trasposición de normas que cuando se aplican en determinadas circunstancias configuran una “suerte de NIC nacionales”. Por eso, asegura que se debe ser prudente con la incorporación de aquellas.

Señala, por ejemplo, que la relativa seguridad que ofrecía la interpretación uniforme de las autoridades nacionales, “se va a ver complicada como consecuencia de la aplicación de las NIC, porque estas tienen un sistema propio de interpretación elaborado por la International Accounting Standards Committee y eso va a generar inquietudes que no son fáciles de resolver en el contexto jurídico y tributario de cada país”.

Entre tanto, el director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), Juan Ricardo Ortega, afirma que la discusión en Colombia, en el caso del impuesto de renta de las personas naturales, se centra en cómo generar incentivos para lograr, en principio, que la administración tributaria pueda distinguir entre una persona y su quehacer, “en una sociedad donde la gran mayoría de los ciudadanos trabajan de manera informal”.

“Tenemos 250.000 contribuyentes de renta como asalariados, que es una cifra ínfima en una sociedad de ocho millones de personas en el mercado laboral”, que deberían ser parte, en este momento, de la población eco­nómicamente activa. “Aquí la discusión no es entre trabajo y capital, la discusión es acerca de la cantidad de personas que son trabajo y capital a la vez, en condiciones de enorme indefensión”, respecto de las cuales el Estado tiene expectativas de que empiecen a cumplir una serie de normas y de funciones que “sus capacidades institucionales y económicas no les permiten”.

Esa circunstancia no permite que muchas de las personas con mejores capacidades puedan constituir una empresa en condiciones de contribuir al desarrollo de la sociedad. En aras de cambiar esa tendencia, cree que el país debería ser capaz de modificar el régimen simplificado, que transmite a los ciudadanos un mensaje equivocado, según la cual no se justifica crecer empresarialmente. Plantea la posibilidad de crear un sistema de apoyo contable mediante el cual se le pudiera brindar asistencia, en ese campo, a los ciudadanos con negocios informales.

El propósito fundamental de esta propuesta sería que aquellas personas recibieran orientación de profesionales contables sobre la manera de administrar los ingresos de su actividad económica a fin de acumular, en una empresa formalmente constituida, una parte de la renta obtenida y solo se gravara la proporción que no se capitalizara y que se dispusiera para gastos, con el propósito de promover el crecimiento sólido de aquella. Precisa que el tratamiento impositivo de la renta para estas iniciativas debería tener “una serie de beneficios muy grandes”.

En cuanto al contexto internacional, Ortega anota que los países desarrollados pueden darse el lujo de competir, en alguna medida, con las tarifas de sus impuestos de renta, porque adelantaron unos procesos masivos de redistribución del ingreso después de 1948 y durante la década de los setenta. Además, la puesta en marcha de planes de educación con amplia cobertura entre la población, con la apertura de universidades públicas gratuitas, se convirtieron en una estrategia indiscutible de promoción de ciudadanía y de formación de individuos con altos niveles de competencia y de conocimientos que les permitieron generar sus propios ingresos, sin necesidad de vincularse laboralmente a una compañía.

Sendero propio

El director de la DIAN asevera que los países en tránsito de desarrollo no han culminado esos procesos de generación de ciudadanía entre la mayoría de sus pobladores. Comenta que al tratar de seguir de cerca los pasos de la evolución tributaria europea, se corre el gran riesgo de caer en un sistema impositivo inclinado a la recaudación intensiva de las rentas de quienes “no son capaces de defenderse” y se termine por favorecer, eventualmente, por ejemplo, a las empresas multinacionales que amparadas en figuras jurídicas, “venden sus propios productos a paraísos fiscales, limitando, de manera muy importante, su tributación en estas latitudes”.

El reto de la sociedad consiste en “garantizar una justa repartición de esas rentas”, sin desincentivar la inversión. Ortega asegura que el país no cuenta todavía con un aparato productivo en condiciones de atender todos los frentes del universo económico. Pero sí puede garantizar una acción lo suficientemente sólida para que se sostengan esos niveles de tributación. Particularmente, hay que controlar los precios de los recursos naturales y procurar que no se lleve “la totalidad de esos beneficios temporales a otras jurisdicciones donde la tributación es mucho más generosa”.

Según el directivo de la DIAN, la competencia entre las sociedades del mundo va a tener mucho más sentido cuando aquella se fundamente en la capacidad de las personas para hacer aportes productivos a la empresa que las emplea y, consecuentemente, impulsen el desarrollo del país. La oferta de recursos naturales y de una mano de obra barata, no constituyen fuentes ideales para sostener los ingresos fiscales de una nación.

La posibilidad de crear mejores condiciones de vida va a depender de la capacidad del país para monitorizar los ingresos de aquellos sectores con mayor capacidad de crear riqueza y de que se generen los instrumentos de redistribución del ingreso, en función de la construcción de esa sociedad con mayor justicia social.

Ortega asegura que la institución tributaria colombiana ha tomado una posición muy pragmática en los últimos años, según la cual el enfoque del manejo tributario ha sido el recaudo, mientras la discusión pública en materia de política tributaria se ha quedado en el terreno de los números. Pero se ha perdido capacidad para entender cómo garantizar que a pesar de la existencia de un conjunto de incentivos a ciertas actividades económicas, todas tributen lo justo.

Asegura que, en los próximos años, se le dará prioridad a dotar a la autoridad tributaria de los soportes materiales, el conocimiento y las herramientas que favorezcan una auditoría más rigurosa de los contribuyentes, sin dejar de respetar el debido proceso, “para garantizar que se compadezcan con la realidad de este país”. Se avanzará en procura de “hacer de la información exógena un verdadero baluarte y ver que todo aquello que la información exógena revele sea fiscalizado, no con el ánimo de lograr una simple corrección, sino de buscar que sea la conciencia de la ciudadanía lo que motive a la contribución juiciosa y voluntaria”.

En materia de promoción del conocimiento, Ortega cree que el reto más grande de la administración tributaria “es volcarse en el tema de precios de transferencia y entender que los sectores más poderosos, de mayor riqueza y de menor generación de empleo son aquellos exportadores de bienes básicos y hacer de la fiscalización el baluarte que debe ser, cuando se han relajado los rigores en lo que es el manejo de la presentación de declaraciones tributarias”.

Por su lado, Pedro Sarmiento, especialista en derecho tributario, aboga porque Colombia se decida por una tendencia impositiva favorable a disminuir la tasa efectiva de tributación, con el propósito de lograr que el país sea más competitivo internacionalmente, desde el punto de vista impositivo, pues considera que existen cargas tributarias extras para el inversionista, como los aportes parafiscales, la retención en la fuente, el impuesto de industria y comercio y el gravamen a los movimientos financieros, que elevan la tributación de un contribuyente y distorsionan la dinámica del libre mercado. “Se tiene que bajar esa tasa efectiva, porque si no se está asfixiando a la gente”, puntualiza.

De otro lado, Julio Roberto Piza, experto en derecho tributario, asegura que las rentas de trabajo en el mundo industrializado tienen una sobrecarga impositiva, porque son ingresos controlables, mientras que resulta evidente la tendencia a aminorar la tributación del capital como medida para atraer la inversión.

Actualización a la medida

Aunque Piza cree que el modelo tributario colombiano debe modernizarse y alcanzar las condiciones que le permitan realizar un tratamiento específico a personas naturales y jurídicas, a residentes y no residentes, y diferenciar entre rentas de capital y rentas de trabajo, eso se tiene que lograr “de una manera distinta a lo que puede ser en un país desarrollado”.

Frente a la posibilidad de que el país siga esa tendencia a tratar, de manera independiente, las rentas de capital y las de trabajo, Piza aclara: “El problema es que Colombia tiene una característica muy distinta a Europa”, pues cuenta con una estructura socioeconómica particular: la mitad de la gente es pobre y existe una economía informal muy fuerte.

Asegura que ante el alto nivel de informalidad económica (se calcula que el 60% de las personas naturales en el país tienen su propio negocio), el reto es “cómo gravar a ese montón de individuos que tienen actividades muy precarias, que no tienen una sociedad formada y que, al mismo tiempo, deben pagar seguridad social”. En esas condiciones, no sería fácil lograr que pagaran los impuestos.

Piza expresa que, en Colombia, el 90% del impuesto de renta lo pagan las sociedades y el 10% las personas naturales. Esta fuente genera el 44% de los ingresos fiscales de la nación. Por razones de equidad, debe pagar más tributos el capital que las rentas de trabajo, pero en la lógica del país se considera que incrementar los impuestos a aquel constituye un desestimulo a la inversión. Ahora parece que se verá un cambio en esa tendencia, pues, de acuerdo con las leyes, se eliminó la deducción del impuesto de renta por la inversión empresarial en activos fijos productivos (beneficio al capital) y como contraprestación se crearán estímulos a la generación de empleo (beneficio al trabajo).

Desde la perspectiva del consultor en asuntos de impuestos Andrés Parra, la competencia tributaria internacional basada en la reducción de tarifas del impuesto de renta representa una opción para Colombia, pero tendría que adelantarse a partir de un sistema tributario equitativo y que contara con unas herramientas fuertes de control a la evasión. Además, piensa que se debe mantener un punto de equilibrio, pues no se puede olvidar la importancia de que exista un nivel mínimo óptimo de tributación para las empresas.

Con relación al impuesto plano de renta, Parra asevera que no estamos preparados para una tarifa de ese tipo. “Nuestro sistema tributario todavía está muy plagado de beneficios y de situaciones muy diversas entre los diferentes contribuyentes. Uno puede llegar a ese nivel cuando haya una cultura tributaria, tanto en el contribuyente como en la misma administración tributaria, mucho más madura que permita manejar una tarifa única, muy baja y con pocas deducciones”.

Ortega opina que la discusión sobre una tarifa plana del impuesto de renta ha sido un tema agitado por las corrientes políticas en la región. “Nos ha permeado mucho ese debate en los últimos años en Colombia, pero no creo que esa iniciativa vaya a ser lo que prime en la política fiscal del país”.

En el caso de la eventual implantación de un modelo de impuesto de renta dual en el país, Parra cree que podría ser un inicio interesante orientado a ampliar la tributación de trabajadores independientes y de asalariados, con una tarifa fija más baja y deducciones muy limitadas, y tener otro esquema de impuesto de renta para las empresas. Pero su incorporación demanda “un proceso de maduración por parte del contribuyente y de la administración tributaria”.

Parece que el modelo tributario óptimo en el mundo, en materia del impuesto de renta, debe contar con la capacidad de brindar un tratamiento particular si el contribuyente es una persona natural o jurídica, si sus rentas son de capital o de trabajo y si es residente o no en un país. Pero la posibilidad de que Colombia alcance ese nivel de progreso impositivo depende de que logre incorporar a la economía formal y a la cultura tributaria al amplio número de individuos que operan actividades lícitas de manera subterránea y que llegue a tener una administración tributaria con alta tecnología y un talento humano con profundos conocimientos en la disciplina fiscal.