¿Cómo hacer tránsito de economía informal a formal?

Revista Nº 191 Sep.-Oct. 2015

Javier N. Rojas 

Especial para la revista Actualidad Laboral 

En la Conferencia Internacional del Trabajo que tuvo lugar en Ginebra (Suiza), en junio del 2015, uno de los principales temas de discusión giró en torno a la economía informal y sus nocivos efectos sobre los derechos de los trabajadores, su protección social, el trabajo decente, las empresas sostenibles, los ingresos públicos y la competencia leal de los mercados nacionales e internacionales. Luego de intensos debates, esa instancia adoptó la Recomendación 204 sobre la transición de la economía informal a la economía formal, la cual ha comenzado a suscitar diversas opiniones en relación con las propuestas que podría aplicar Colombia para avanzar en la solución del problema.

En su declaración ante la Conferencia Internacional del Trabajo, el Ministro del Trabajo, Luis Eduardo Garzón, afirmó que “el empleo ha sido uno de los grandes logros del país en los últimos años. Por primera vez, en Colombia, se están creando más trabajos formales que informales; en los últimos cuatro años se han creado 2.710.000 nuevos empleos y de estos, 1.700.000 son formales. Seguimos trabajando para que en los próximos cuatro años logremos la creación de 2.000.000 de empleos y aspiramos a que 1.400.000 de estos sean empleos formales con plenas garantías laborales y de protección social”.

En relación con la trascendencia de la Recomendación 204 de la Conferencia Internacional del Trabajo, Carlos Ernesto Molina, ex magistrado de la sala laboral de la Corte Suprema de Justicia, asegura que “el sector informal es importante, no solo como fuente de empleo, sino también en la producción de bienes y servicios. En Colombia, una ciudad como Cúcuta tiene un 71% de trabajadores informales, en tanto que ciudades como Bogotá o Medellín tienen un 44%, aproximadamente”.

Explica que la informalidad “constituye, en muchas ocasiones, la única fuente de ingreso para los sectores más pobres y desprotegidos de la población. Pero, por definición, los trabajadores informales no se encuentran protegidos por la seguridad social (en Colombia el 25% de los ocupados se encuentra afiliado al régimen subsidiado de salud, en tanto que cerca del 22% no tienen ninguna cobertura del sistema de salud. Podría asumirse, entonces, que el 47% de los ocupados son trabajadores informales), ni tienen ingresos económicos dignos, ni están amparados por los derechos laborales mínimos. De ahí la importancia de hacer una transición del trabajo informal al formal, como lo propicia la Recomendación 204” de la Conferencia Internacional del Trabajo.

“El gobierno de Colombia, como país miembro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), tiene la obligación de someter al Congreso de la República esta nueva recomendación de la Conferencia Internacional del Trabajo, según se desprende del artículo 19-6 de la Constitución de la OIT. Para el efecto tiene un plazo de un año, contado a partir de la aprobación de ese instrumento por la conferencia, o sea que el término se vence el 12 de junio del 2016 (aunque en casos excepcionales la Constitución de la OIT permite que la sumisión ante el Congreso pueda hacerse dentro de un término adicional de seis meses, o sea que el plazo vencería en ese caso el 12 de diciembre de ese año)”, anota Molina.

Según el ex magistrado, “el Gobierno debe someterla al Congreso y este —aunque no está obligado a ello— debería aprobarla, porque constituye un valioso instrumento-marco para desarrollar políticas y acciones concretas para lograr uno de los objetivos trazados por el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (L. 1753/2015) y concretamente de su artículo 74, que da prioridad a la búsqueda del trabajo decente en Colombia. Y es que, en esencia, el trabajo informal no puede ser trabajo decente o digno”.

De otra parte, Stefano Farné, director del observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social de la Universidad Externado de Colombia, no cree que la Recomendación 204, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio del 2015, vaya a “cambiar las políticas” colombianas dirigidas a aminorar la economía informal, porque la “lucha contra la informalidad preocupa al Gobierno desde hace mucho tiempo”.

Farné considera válido el hecho de que esa instancia internacional señale que se trata de “un problema central y que hay que resolverlo”, pero “no es esta recomendación de la OIT la que va” a imprimir mayor interés sobre el tema en Colombia, puesto que “estamos ya bien avisados y conscientes de que es un problema”.

Iván Daniel Jaramillo, investigador del Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, afirma que la recomendación de la Conferencia Internacional del Trabajo constituye “un instrumento internacional importante, porque, como en todos los países latinoamericanos, la problemática central de la empleabilidad en Colombia está en el tema informalidad. A diferencia de los países europeos que tienen unas tasas de desempleo muy altas, los países latinoamericanos” enfrentan un gran obstáculo que “es la informalidad en el empleo”.

Destaca que en el instrumento se contemplen “las medidas que deben tomarse para dos cosas fundamentales: una, formalizar la informalidad y, dos, producto de esas medidas, no informalizar la formalidad”. Es decir, que si se adoptan medidas incorrectas se podría estimular la informalización de agentes económicos que ya estaban formalizados. “Si profundizo, por ejemplo, los mecanismos de inspección, vigilancia y control sobre lo ya formalizado, pues estoy incentivando a que ese tipo de estructuras se pasen al sector informalizado”, expresa Jaramillo.

Precisa Jaramillo que tales apreciaciones de la recomendación están bien planteadas con base en dos perspectivas: primera, la pertinente a la fuente de empleo, o sea, “la formalización de la economía como tal, y, dos, la formalización del trabajo” y recalca que “en Latinoamérica el problema central es la informalidad en el empleo. Según el programa de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para América Latina y la Región Caribe, tenemos 127 millones de trabajadores informales”.

Múltiples causas

Frente a la posibilidad de que los empresarios eludan obligaciones deliberadamente mediante la contratación de trabajadores informales, el ex magistrado Carlos Ernesto Molina acota: de acuerdo con los “datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), los “ocupados informales” en Colombia son el 49,4% (23 ciudades y áreas metropolitanas, según medición del último trimestre del 2014). Una gran proporción de esos informales se ubica en comercio, hoteles y restaurantes”.

A continuación, Molina argumenta que “si bien puede darse trabajo informal dentro del sector llamado formal, es injusto adjudicar la totalidad de la situación de informalidad a un designio deliberado de los empresarios privados para desconocer la normativa laboral. Debe recordarse que el concepto de “trabajo formal” no se reduce al concepto de “trabajo subordinado”, porque puede darse trabajo precario (pero subordinado) dentro de empresas formalizadas y además el trabajo independiente también podría ser un trabajo formal, en el sentido de cumplir con los derechos mínimos, particularmente de seguridad social. La gran mayoría de la empresa privada colombiana sustenta el trabajo formal-subordinado, con unas pocas excepciones”.

En relación con el diagnóstico del problema, Molina expresa que “el DANE viene midiendo desde hace algunos años el trabajo informal en Colombia, mediante la “Gran encuesta integrada de hogares”. Para medir el trabajo informal, el DANE utiliza los criterios de la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) de 1993, que adoptó la definición internacional de lo que debe entenderse por sector informal, así como los métodos para clasificar las personas ocupadas en ese sector, las metodologías de medición y las estadísticas (Resolución decimoquinta de la CIET)”.

“Pero el DANE también utiliza los criterios definidos posteriormente por el grupo de estadísticos del sector informal (denominado grupo de Delhi), que corrigieron y complementaron la Resolución decimoquinta de la CIET. La CIET del 2003 adoptó esta nueva metodología integrada, que a su vez ha sido aceptada por la OIT, la cual es la utilizada por el DANE. Puede decirse, entonces, que en Colombia la medición del trabajo informal se ciñe a las directrices internacionales”, asevera Molina.

Según Stefano Farné, director del observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social de la Universidad Externado de Colombia, “la definición que utiliza el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) es, fundamentalmente, el empleo en el sector informal. Pero la OIT dice que no solamente hay empleo en el sector informal, sino que hay empleo informal en el sector formal. Y eso no lo capta la definición del DANE. Pero ellos calculan una definición de informalidad con base en la afiliación a pensiones. Si, en principio, para tener una idea, se utiliza la definición del DANE de informalidad y la de afiliados a pensiones la diferencia debería, más o menos, coincidir con lo que la OIT llama el empleo informal en el sector formal”.

“El DANE, en este momento, mide la informalidad según la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo y de las sugerencias del grupo de Delhi. La OIT propuso que también se calculara teniendo en cuenta la decimoséptima Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo”, pero todavía no se aplica en Colombia. “Eso no quiere decir que estamos midiendo mal la informalidad”, sino que se mide “como se hacía antes de la decimoséptima Conferencia de Estadísticos y tenemos otros indicadores que nos ayudan a explorar, por ejemplo, el tema de la seguridad social”, comenta Farné.

Para Iván Daniel Jaramillo, investigador del observatorio laboral de la Universidad del Rosario, en Colombia, con el criterio de medición de que la informalidad corresponde, simplemente, “a las personas que no cuentan con seguridad social en pensiones, tenemos el 65% de la población ocupada informal. Estamos hablando de que solo siete millones de personas, de 21 millones de trabajadores, son formales. Luego el problema mayúsculo es lograr la corrección de la informalidad que es, a todas luces, trabajo sin que esté recubierto de las garantías mínimas, es trabajo inaceptable, porque no está acompañado por garantías, al menos, de los derechos fundamentales, catalogados como tales por la OIT y que son: libertad de asociación, prohibición de trabajo forzoso, prohibición del trabajo infantil e igualdad en el empleo”.

En la Recomendación 204 de la Conferencia Internacional del Trabajo se define que la expresión economía informal “hace referencia a todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que —en la legislación o en la práctica— están insuficientemente cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto”.

Respecto de este concepto, Jaramillo piensa que se deberían “reo­rientar los sistemas de medición de la informalidad, en Colombia, porque aquella atada solamente a seguridad social es una medición incompleta. Hay que complementarla, al menos, con la de vinculación laboral directa que es un criterio que sugiere la Ley 1610 del 2013, pero que no se toma en cuenta en las mediciones macroeconómicas de la informalidad en Colombia”. Asimismo, manifiesta que sería conveniente incluir otros aspectos como “relaciones encubiertas, relaciones tercerizadas y sistemas triangulares que encubren verdaderas relaciones laborales”.

En lo pertinente a los avances legales colombianos para combatir la economía informal, el ex magistrado Carlos Ernesto Molina sostiene que “en los últimos años se han adoptado muchas medidas de tipo normativo en esa dirección. Destacó las atinentes a las cooperativas de trabajo asociado, a las empresas de servicios temporales, las medidas en materia de seguridad y salud en el trabajo, así como la creación de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP). Debe adicionarse el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, que obliga a las entidades territoriales a adoptar estrategias para generar empleos de calidad en sus planes de desarrollo y, además, prevé medidas para que las empresas que utilicen terceros para la gestión de algunos de sus procesos, exijan que ellos cumplan con todas las normas laborales”.

Molina resalta que “el diálogo social puede arribar a soluciones para la transición del trabajo informal al trabajo formal. Por ejemplo, en la negociación colectiva, tanto a nivel de empresa como por sector, pueden acordarse medidas para eliminar el trabajo informal. En el nivel político (por ejemplo en la Comisión de Concertación de Políticas Laborales), pueden acordarse directrices para lograr este cometido”.

En lo concerniente a la economía informal urbana y rural, Molina considera que “la mayor parte del trabajo informal se localiza en las zonas rurales. Según cifras reveladas por el Ministerio del Trabajo, la informalidad laboral en el sector rural colombiano asciende al 88%. De acuerdo con el DANE, el trabajo informal en 23 ciudades fue del 49,4% (último trimestre del 2014). Estas cifras son incoherentes, pero es evidente que en el sector rural existe mayor informalidad laboral que en el urbano”.

Acción en las regiones

En torno a las acciones que pueden adelantar los municipios para luchar contra la economía informal, Molina manifiesta que “en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se establece que las entidades territoriales deberán trazar estrategias para la generación de empleo de calidad en sus respectivos planes de desarrollo. Ese puede ser un buen mecanismo para atacar el trabajo informal en las zonas rurales que, como anoté antes, representa el mayor índice de la informalidad en Colombia. Es un reto difícil, pues se trata de llevar formalidad laboral a sectores conformados por unidades familiares o pequeñas unidades productivas agrícolas, caracterizadas por ingresos muy precarios”.

Molina cree factible extender el campo de acción de la inspección de trabajo a la economía informal. En la actualidad, en Colombia, aquella “se enfoca prioritariamente al sector formal, que en su gran mayoría se encuentra ubicado en zonas urbanas. El cambio de enfoque hacia la economía informal implica disponer de una mayor cantidad de inspectores de trabajo y de recursos materiales, orientados a inspeccionar el sector informal de la economía, particularmente en las zonas rurales, donde, según cifras del propio Gobierno, se encuentra la mayor informalidad laboral”.

Molina dice que en teoría sí se garantiza la libertad de asociación y la libertad sindical, al igual que el derecho de negociación colectiva, a las personas que laboran en la economía informal. “Con respecto a la libertad de asociación, los trabajadores informales tienen derecho a sindicalizarse, porque según la Constitución (art. 39) y la ley laboral, los trabajadores y los empleadores tienen derecho a conformar sindicatos, excepto el personal que integra la fuerza pública. En cuanto a la negociación colectiva, los trabajadores informales también tendrían derecho a negociar sus condiciones de trabajo, pues según el artículo 55 constitucional se garantiza dicho derecho, salvo las excepciones contempladas por la ley”.

Finalmente, el ex magistrado Carlos Ernesto Molina anota que “la reciente Recomendación 204 de la OIT señala pautas muy concretas” para reducir el trabajo informal. “Corresponde al Gobierno, una vez aprobado por el Congreso ese instrumento, adecuar dichas pautas a las propias características del trabajo informal en Colombia. La mencionada recomendación suministra elementos muy valiosos para poner en práctica los objetivos trazados por el Plan Nacional de Desarrollo vigente en estas materias”.

En relación con las causas de la informalidad, Stefano Farné, del observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social de la Universidad Externado de Colombia, sostiene, en general, que “es un problema de productividad. Eso lo dice la OIT. La informalidad es una forma de producir cosas de modo muy elemental para un mercado muy marginal, con muy poco valor agregado, donde hay muy poco capital, tanto físico como humano. Y no hay distinción clara entre capital y trabajo y entre qué son activos de la empresa y qué son activos de las personas. Así mismo, tampoco hay relaciones claras entre las personas que trabajan en esta actividad”.

Por otro lado, “ser formal es muy costoso” debido a las “trabas que se aumentan con el tiempo y sobre todo tenemos un sistema tributario que castiga a los pequeños empresarios. Entonces, la formalidad, por muy buena que sea, tiene unos costos y cuando la actividad es tan poco productiva” resulta oneroso cubrirlos y dada la debilidad del Estado para ejercer controles, las empresas terminan por elegir cuáles de sus actividades son formales y cuáles no, señala Farné.

Y por último, asevera Farné, en Colombia se tiende a considerar el costo del trabajo como una de las principales cargas que pesan sobre las empresas; “puede que sea alto, pero es el lado más débil de la situación” y no se miran con igual atención otros aspectos como la carga tributaria y los engorrosos trámites ante las autoridades que se exigen a las compañías. No obstante, “me preocuparía más, en vez de los recargos al empleo formal, por el hecho de que a los trabajadores formales se les tiene que pagar un salario mínimo. No es que el salario mínimo sea malo de por sí”, sino que “está por encima de la productividad de los trabajadores”.

Un factor agravante “es que gracias a una sentencia de la Corte Constitucional el salario mínimo aumenta todos los años en términos reales. Es decir, el aumento del salario mínimo tiene efecto mucho más negativo que el aumento igual en la parafiscalidad”. Farné agrega que “cualquier indicador internacional muestra que Colombia tiene un salario mínimo muy elevado, comparativamente con los salarios promedio”.

“Ahí tenemos un problema que no vamos a lograr solucionar, a raíz de la sentencia de la Corte Constitucional”, porque establece el aumento del salario con base en la inflación (índice de precios al consumidor) y “un punto adicional de productividad. Esto es un factor que encarece la mano de obra y, a mi manera de ver, es muchísimo más relevante que las recargas de parafiscalidad. En general es costoso, por una serie de razones, pero en lo que se refiere a la mano de obra, el tema es más por el salario mínimo que por las recargas que tiene la nómina”, asegura Farné.

En contraste, el ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia, Carlos Ernesto Molina, opina que una política de salario mínimo puede contribuir mucho a combatir la economía informal y expresa que este “se instituye como un piso mínimo de remuneración —impuesto por el Estado, como parte de los elementos de orden público de las relaciones laborales—, que los empleadores deben pagar por el trabajo, y que se supone es una cifra para cubrir las necesidades básicas del trabajador y su familia. Es una manera de sustraer a la “libertad de contratación” una materia muy sensible”, relativa a “la dignidad del trabajador. Por eso, el salario mínimo —bien sea uniforme o por sector, como se establece en algunos países—, forma parte de los elementos que conforman el “estatuto del trabajo”, que es heterónomo y externo a lo que las partes pacten y por eso constituye parte del trabajo decente o digno y, por ende, de un trabajo formalizado”.

Con miras a buscar la formalización de las empresas informales, el investigador Stefano Farné cree que “la estrategia ideal sería aumentar la productividad de la gente. Esta aumenta siempre”. No existe “un tope a la productividad mientras que sí se tiene uno para la disminución de los costos del trabajo. Esa es una gran ventaja. Y es la productividad la que resuelve el problema, porque sabemos que el ingreso está ligado a aquella. Esta es la forma de salir del grueso de la informalidad. Eso quiere decir más educación para la gente, más vías, más inversión en tecnología, menos corrupción. Pero no se puede decir: hoy decreto un aumento de la productividad; es la solución de largo plazo”.

Farné afirma que la otra estrategia consiste en “hacer controles más efectivos y esto sí puede tener efectos en el corto plazo”. Él contrasta esta propuesta con la idea según la cual en un tiempo breve “podemos tener resultados” si se reducen todos los costos de una empresa de manera significativa, “pero es marginal lo que se va a obtener” frente al problema de la informalidad.

Costos de ser formal

Sin embargo, aclara Farné, se puede obtener un resultado positivo si se logra “bajar sustancialmente el costo de la formalización”. Por ejemplo, resulta factible “pensar en un paquete que reduzca los sobrecostos al trabajo, al mismo tiempo que haga que el salario mínimo no siga creciendo a este ritmo e introduzco el monotributo para empresas pequeñas y simplifico, de verdad, el sistema tributario. Si todo se hace al mismo tiempo es probable que, en el corto plazo, algún incentivo se obtenga”.

De otro lado, sigue Farné, en Colombia “ser informal es altamente subsidiado. En el régimen subsidiado de salud, por ejemplo, una persona no paga nada y tiene casi los mismos derechos que se tienen en el régimen contributivo y les cobija a todos los miembros de su familia. “En el régimen subsidiado todos los que están en la casa tienen derecho a salud”.

Anota que estos beneficios, en materia de salud, constituyen un argumento para que quienes los reciben no quieran convertirse en trabajadores formales. Adicionalmente, junto a los subsidios de salud existen otros que llevan a que a las personas, “sobre todo a las de bajos ingresos, les resulte mucho más conveniente quedarse en el sector informal. No es que no trabajen, pero les resulta mucho más conveniente no volverse formales, no aparecer como perceptoras de ingresos y seguir percibiendo todos estos subsidios”.

“Y aquí hay un montón de subsidios que provienen del sector público y del privado, pero que nadie sabe cuántos son. Sabemos que son muchos, pero no sabemos, exactamente, a cuántas personas llegan, cuál es el monto”. Pero sí son determinantes en la decisión de un individuo de no “participar como formal en el mercado de trabajo”, puntualiza Farné.

Según el investigador del observatorio laboral, Iván Daniel Jaramillo, entre las causas principales de informalidad laboral se encuentran “un deficiente mecanismo de inspección, vigilancia y control”, al igual que “una ineficiente estructura del sistema de relaciones laborales, porque está pensado para el trabajo en una empresa en el sector urbano de la economía. El mayor porcentaje de informalidad está en el sector rural”. Así se evidencia que “el diseño normativo tiene huérfano al sector rural y ese tema, de cara al posconflicto, sí que va a ser importante”.

Y otro problema, sigue Jaramillo, “es que las decisiones para la formalización, normalmente, no están acompañadas de las autoridades que pueden tomar determinaciones realmente vinculantes para corregir esas deficiencias. Esas políticas están formuladas por el Ministerio del Trabajo y no por el de Hacienda” que tiene el control sobre el presupuesto nacional. Además, “ese anhelo de lograr el pleno empleo y reducir la tasa de desempleo genera distorsiones en el diseño de una política laboral, porque terminan favoreciéndose políticas que estimulan la reducción del desempleo y no la generación de trabajo decente”, por lo cual considera un desatino “convertir el sistema de relaciones laborales en un indicador macroeconómico”

A Jaramillo le “preocupa la alta tasa de informalidad, porque significa trabajo que no está acompañado, como lo define la recomendación de la OIT, por el conjunto de garantías del sistema laboral y además es un incentivo perverso a las empresas para aumentar utilidades” a partir del incumplimiento de la normativa laboral, del desconocimiento de los derechos de los trabajadores y de la competencia desleal frente a las empresas formales.

En el plan de transición de empresas informales a formales, “hay que descartar, de plano, la estrategia de bajar estándares de protección laboral que es lo primero que se presenta, siempre, como una de las alternativas”, porque si se logra formalizar un mayor número de empresas por esa vía, “eso se llama, en teoría de las políticas laborales, formalización espuria, o sea, contaminada. Yo descartaría esa primera estrategia. Más bien incluiría políticas de prevención desde el punto de vista de inspección, vigilancia y control; políticas de acompañamiento institucional para la transición hacia la formalidad” y la revisión del sistema tributario para fortalecer los controles a la evasión y a la elusión fiscal de los contribuyentes.

En lo pertinente a la mayor eficacia del sistema de inspección, vigilancia y control, Jaramillo opina que “si estamos aumentando la planta de inspectores, deberíamos también capacitarlos y que sean capaces de tener herramientas de identificación de ese tipo de problemáticas, combinándolo con incentivos” a la formalización, los cuales deberían provenir del ámbito tributario, pues la prioridad sería no “comprometer los estándares de trabajo decente”.

Jaramillo sostiene que no es suficiente lo que se dispone en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 para combatir la informalidad laboral, especialmente si se toma en cuenta la orden de austeridad, “sin comprometer la burocracia estatal, sino con la promesa de programas sociales. El Plan Nacional de Desarrollo, en el artículo 74, tiene un compromiso retórico sobre el cumplimiento de los estándares del trabajo decente”.

Pero faltó, según Jaramillo, “incluir políticas de ampliación de cobertura del sistema de seguridad social”. Está fuera de este, al menos, según datos oficiales, el 70% de los trabajadores. Igualmente, no se incluyeron “mecanismos de reducción de los sistemas de tercerización y contratación ilegal. Hay que debilitar, progresivamente, todas las modalidades de tercerización ilegales y que van fragmentando la organización empresarial en perjuicio de los trabajadores. Eso sí debería tenerlo el Plan Nacional de Desarrollo”.

Quizá resulte imposible diseñar una fórmula ideal contra la economía informal, pero no parece inalcanzable que Colombia encuentre una estrategia óptima que contemple acciones en los aspectos impositivo, laboral y productivo que pudiera favorecer la incorporación a la economía formal del grueso de las empresas informales, hecho que le brindaría al país mejores condiciones de competitividad internacional y bienestar para los trabajadores y la sociedad.

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