¿Cómo lograr los consensos para conjurar eventual crisis pensional?

Revista Nº 195 Mayo - Jun. 2016

En un entorno de conceptos discrepantes, la tesis de aumentar los requisitos de jubilación se confronta con la propuesta de fortalecer el régimen público de pensiones.

Javier N. Rojas 

Especial para la revista Actualidad Laboral 

Aunque se ha dicho que Colombia está muy lejos de vivir una crisis del sistema de pensiones, parece conveniente que los colombianos comiencen a debatir, lo más pronto posible, cuáles son las modificaciones que requiere su modelo actual, creado por la Ley 100 de 1993, con el fin de lograr que, en lo posible, la totalidad de su población quede cubierta por aquel.

Mauricio Olivera, presidente de Colpensiones, administradora del régimen pensional de prima media, manifiesta que el sistema colombiano de pensiones, “infortunadamente, tiene una muy baja cobertura: de los 21 millones de personas que trabajan en este país, solo siete millones cotizan, es decir, el 33% de aquellas; el 66% no cotiza y ese es el tema más grave de todos.

En segundo lugar, explica, se presentan ciertas formas de desigualdad entre el régimen de prima media y el de ahorro individual. Por ejemplo, de dos personas pensionadas, una en el fondo de ahorro privado y otra en el fondo de Colpensiones, a pesar de haber cotizado con base en el mismo ingreso, tienen una pensión diferente en cada uno de estos fondos. Además, “el régimen de prima media que administra Colpensiones da más subsidios a las personas que más capacidad de ahorro tienen” y recalca que ambos aspectos se deben revisar.

Y, en tercer lugar, se enfrenta el desafío de lograr que el sistema de pensiones sea sostenible económicamente. “En todos los sistemas pensionales del mundo es necesario buscar la sostenibilidad financiera y es un tema que también” se debe revisar. “Ese es el diagnóstico que el Gobierno ya ha socializado, se comparte, inclusive, con los fondos privados”. Con respecto a las eventuales acciones correctivas del modelo colombiano de pensiones, el Gobierno ha recibido recomendaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), señala Olivera.

Precisa que “son recomendaciones; no es necesario cumplir con ninguna de estas para formar parte de la OCDE, por ejemplo”. Y considera “importante ver, en 23 países del mundo, cuáles son las mejores prácticas pensionales. Pero también es claro, eso lo ha dicho el mismo Presidente de la República, que una reforma pensional se construye y se hace de cara al país, hablando con todos los actores”. Olivera dice que con base en este diagnóstico, “el alto gobierno está revisando las recomendaciones y está abriendo las puertas para seguir en la discusión”.

Olivera sostiene que una reforma pensional debería contemplar las soluciones a los inconvenientes señalados en el diagnóstico: “es necesario aumentar la cobertura”, pero hacerlo no exige una reforma pensional. “El mismo presidente Santos lanzó el año pasado un nuevo programa que se llama beneficios económicos periódicos (BEP) a través del cual se busca darles una alternativa a todas aquellas personas que, por sus bajos ingresos o por la inestabilidad en su trabajo, no pueden cotizar mes a mes para completar las 1.300 semanas” de cotización con el fin de obtener una pensión.

“El programa ya está funcionando; tiene como objetivo siete millones de personas. El plan de desarrollo del presidente Santos (2014-2018) tiene como meta 1.230.000 personas vinculadas. Ya estamos por encima de las 250 mil personas” incorporadas. “Este ha sido un programa exitoso que va a alcanzar las metas; las del año pasado se cumplieron por encima del 100%. El gran propósito del presidente Santos es que todos los colombianos tengamos un ingreso digno en nuestra vejez a través del programa Colombia Mayor, de beneficios económicos periódicos o de una pensión”.

“El régimen de prima media tiene dificultades en términos financieros”, pero “en Colombia nunca se ha dejado de pagar una pensión. Las financiamos todos los colombianos con impuestos o las financian los contribuyentes con sus cotizaciones a pensiones. El régimen de prima media es una transferencia intergeneracional; lo que cotizan los trabajadores se usa para pagar los pensionados ahora”, acota Olivera. “Aquí no ha habido, ni hemos estado cerca de una crisis pensional, en ningún momento, ni mucho menos financiera. En ese sentido, los recursos existen, pero el tema de sostenibilidad es necesario revisarlo”.

“Todas las personas que están cotizando, pero que desafortunadamente no van a lograr obtener una pensión, tienen ya una alternativa que es BEP”, adonde “pueden pasar esos recursos”, luego de lo cual “el Gobierno les da un subsidio del 20% adicional y ahí van a tener un ingreso digno durante su vejez; puede que no sea tan alto como la pensión, pero es un ingreso digno de acuerdo con su esfuerzo y al subsidio” que se concede, expresa Olivera.

Este es un instrumento orientado a “aumentar la cobertura” y “para evitar que las personas queden sin un ingreso” en la vejez o que, ante la imposibilidad de obtener la pensión, soliciten “la devolución de su plata (ya ahorrada en el sistema pensional) y se vuelva de bolsillo; se gasta en tres o cuatro años y las personas viven quince o veinte años” una vez retiradas del mercado laboral.

En relación con el estado financiero actual del régimen de prima media, Olivera explica que “Colpensiones pagó 23 billones de pesos, en el 2015” de mesadas a sus pensionados y existe un faltante que “se financia con impuestos”. Frente a ese valor, “recaudamos 6.5 billones de pesos, 6.5 billones vinieron de los fondos privados por personas que se trasladaron a Colpensiones” y el resto (diez billones de pesos) provino del presupuesto general de la Nación”. Precisa que la decisión en torno a la posibilidad futura de sufragar ese faltante financiero mediante los impuestos o el aumento de las cotizaciones pensionales está, exclusivamente, en manos del Gobierno.

Olivera precisa que Colpensiones no tiene competencia en la eventual reforma del modelo pensional del país. Sin embargo, “en todas las naciones del mundo hay un régimen de prima media, de una u otra manera. Chile, el único país donde no existió, en el 2008, con la primera reforma pensional de la presidenta Bachelet, creó un régimen de prima media. Lo importante, más allá de la propuesta específica de ajustes, es que debe existir un sistema pensional, en Colombia, que garantice alta cobertura, no genere desigualdades y que sea sostenible financieramente. La reforma, como dijo el presidente Juan Manuel Santos, se construye de cara al país y se construirá con todas las propuestas que lleguen”, con el fin de buscar que “los colombianos tengan el mejor sistema posible”.

Olivera recuerda que “Colpensiones (al entrar en operación) recibió cerca de dos millones de cotizantes activos” y en la actualidad tiene 2.300.000 cotizantes activos, luego de tres años de haber iniciado actividades y “a medida que la entidad ha sido más sólida y más fuerte siguen sumándose los cotizantes y los traslados desde los fondos privados de pensiones”.

Santiago Montenegro, presidente de la Asociación colombiana de administradoras de fondos de pensiones y de cesantía (Asofondos), quien participó en el foro sobre la propuesta pensional sugerida a Colombia por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), organizado en Bogotá por la Universidad del Rosario, en el 2015, afirma que “en Colombia hay, básicamente, tres problemas con su sistema pensional conformado por dos regímenes, uno de reparto o prima media y otro de ahorro individual, y los dos han convivido desde la vigencia de la Ley 100 de 1993. Hay problemas que son comunes a los dos regímenes y algunos que afectan más a uno que a otro”.

Desafío de la cobertura

La limitada cobertura es quizás el principal escollo, el cual no se origina en el sistema pensional, aunque “lo afecta” y “es un reflejo del mercado laboral. En Colombia tenemos un mercado laboral que es un desastre”. Se calcula que hay “23 millones de trabajadores activos, gente que está trabajando o buscando un empleo; de estos, 21 millones están haciendo alguna actividad laboral y hay unos dos millones de desempleados”. Agrega que “de los 21 millones, un poco más de siete millones de trabajadores están contribuyendo a la seguridad social en pensiones y en salud”.

“Esto quiere decir que unos 14 millones de personas o sea algo así como un 66% está en la informalidad. Esa es la mejor definición de informalidad que hay, es la que utiliza el BID y la OCDE. Esa informalidad es más alta en las mujeres que en los hombres”, porque “el desempleo es más alto” en la población de mujeres.

“Ese es el principal problema del sistema pensional y de seguridad social, porque afecta al sector de la salud también; está en un problema de sostenibilidad inmenso, porque aquí queremos armar un estado de bienestar social, pero sostenido por muy pocos trabajadores que están contribuyendo realmente, pero todos queremos tener unos beneficios universales en salud y en pensiones. Eso es básicamente lo que está detrás del problema de la cobertura y que afecta a los dos regímenes”, al de prima media y al de ahorro individual.

La dificultad de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones “afecta, sobre todo, al régimen de prima media o sea al régimen público, porque el régimen de ahorro individual tiene ahorros y, mal que bien, esas futuras pensiones están fondeadas; ya casi hay 160 billones de pesos de ahorros reales”, afirma Montenegro.

Entre tanto, ha ido en aumento la dificultad del régimen de prima media para autofinanciarse. “Se suponía que ya deberíamos estar” en una fase descendente del faltante de dineros. “Cuando se creó el régimen de ahorro individual, necesariamente, se iba a armar un déficit” en este régimen. Pero, “se suponía que desde hace unos seis o siete años ese déficit debería estar cayendo”. Sin embargo, “ha ido creciendo”.

Montenegro sostiene que todos los ministros de Hacienda tienen la expectativa de que decrezca e, incluso, “cuando yo estaba en el gobierno, todos decíamos, el próximo año va a ser el pico del déficit y de ahí va a empezar a caer. Y eso lo seguimos diciendo y lo siguen diciendo, año tras año” las autoridades. No obstante, “ese hueco está en 35 billones de pesos”, valor que representa 25% del presupuesto del Gobierno, de acuerdo con Mariano Bosch, experto en seguridad social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La situación descrita “me lleva al problema de equidad. Buena parte de esos 35 billones de pesos, que salen de presupuesto nacional y que están siendo pagados por todos nosotros, se va a pagar subsidios. Según el BID, el 80% de esos 35 billones son subsidios regresivos, se van a subsidiar a los que tienen más plata. Y esto es realmente absurdo. En un estudio calculamos el impacto de esos subsidios en el coeficiente de Gini (mide la inequidad en la distribución de ingresos en un país)” y se concluyó que se deteriora en dos puntos por causa del régimen público de pensiones.

“Usualmente, en cualquier país, el gasto público es progresivo, o sea, beneficia a los que menos tienen. En Colombia, el régimen de pensiones público beneficia a los que más tienen. Esto es un absurdo. Y como dijeron el BID y Rafael Pardo, cuando era ministro de Trabajo, en las pensiones más altas de 25 salarios mínimos se da un subsidio de unos mil millones de pesos, a las personas que las logran”, manifiesta Montenegro.

En aras de buscar solución a estos tres problemas de cobertura, sostenibilidad y equidad, Montenegro propone realizar “unas reformas paramétricas, especialmente en el régimen público”. Los subsidios se originan en que “el salario base de liquidación de la pensión se calcula solo sobre los últimos diez años” de vida laboral y son las personas con ingresos altos, quienes “pueden subir el salario (promedio)” en ese periodo, mientras aquel individuo que “cotiza entre uno y dos salarios mínimos, toda su vida, se va aquedar ahí”.

Argumenta que en los sistemas de seguridad social más avanzados del mundo como los de Suecia y Noruega han creado un esquema muy parecido al régimen de ahorro individual que se fundamenta en “cuentas individuales nocionales sin estar fondeadas”, pero “el salario base de liquidación de la pensión es el salario de toda la vida, no de los últimos diez años. Y sobre eso le castigan un 25%. Entonces, su tasa de reemplazo va a ser un 75% del promedio de lo que cotizó durante toda la vida”. Si la persona cotiza una suma mayor, “tiene un poco más de pensión y en ese sentido es que se vuelve una cuenta individual”. Esa pensión “se ajusta con una tasa de interés que también es nocional, el ajuste año tras año del salario promedio de la economía”.

Aunque se trata de un sistema de reparto, “financiado con las cotizaciones de los jóvenes, se vuelve muy parecido, casi idéntico, a un régimen de ahorro individual. Cuando se hace eso, se eliminan los subsidios, torna equitativo el régimen y lo vuelve sostenible”. Una iniciativa así la “tenemos que hacer en Colombia”. No obstante, al momento de implantar ajustes de esta índole, “hay que respetar los derechos adquiridos y eso solo se puede hacer con una transición para una nueva generación”. Asimismo, Montenegro cree necesario aumentar la edad de hombres y mujeres para alcanzar el derecho a la jubilación.

“Afortunadamente, en Colombia, no estamos en una situación tan grave, pero tenemos que comenzar a tomar una serie de medidas para que el problema no nos estalle en unos años y cuando tengamos que hacer todo en medio de una crisis, a las carreras y, por supuesto, mal hecho”, puntualiza el presidente de Asofondos.

Con otra visión, Aurelio Suárez, ingeniero industrial y analista económico, explica que “un sistema de seguridad social es una caja donde hay unos insumos (que entran) y unos productos (que salen)” de aquella. Los insumos son “ahorro en forma de dinero y tiempo”, mientras “por el otro lado tiene que salir un producto que debería ser la mayor cobertura” de la población trabajadora con una pensión y una retribución digna a “una vida de trabajo” de las personas.

Advierte que en Colombia “hay una contradicción entre lo que prescribe el artículo 48 de la Constitución y los desarrollos constitucionales posteriores de la Corte Constitucional en términos de la seguridad social como un derecho fundamental” y la solidaridad como una base del Estado social de derecho; esta no se puede considerar un llamado al altruismo, sino que “es uno de los elementos fundamentales del Estado social de derecho del cual no están exentas ninguna de las actividades generales de la sociedad, ni las políticas públicas”. En contraste, existe otra postura según la cual “el sistema de pensiones, en el país, tiene que volverse un elemento vital del mercado de capitales”.

Además, en el sistema de pensiones “hay una serie de inequidades que enturbian la relación insumo producto que planteo. O sea, dificultan que haya una seguridad social digna, con una cobertura universal y con una tasa de reemplazo (valor de la pensión como proporción del salario del trabajador durante un periodo determinado) lo más alta posible”.

El primer factor de inequidad es el mercado laboral. “El sistema pensional es el reflejo de este. Los problemas hay que corregirlos donde se causan y no donde se manifiestan. Entonces, si las dificultades se causan en el mercado laboral, el país tiene que empezar a resolver” los inconvenientes que se presentan en aquel.

Escenario irreal

Suárez recuerda que en la exposición de motivos de la Ley 100 de 1993 se mencionó que el sistema de pensiones colombiano, donde se combinan el régimen de prima media y el de ahorro individual, partiría de la base “de que el 60% del empleo iba a ser formal y el 40% informal. Y ahora resulta que estamos en que el 70% es informal y el 30% formal. Ahí se causa el problema. Por eso, las reformas paramétricas son adaptadas a ese mercado laboral” con el fin de reducir los beneficios para los futuros pensionados.

“Y hay cosas que son más graves todavía. Por ejemplo, la reforma paramétrica de aumentar la edad de pensión de las mujeres. Se nos olvida un hecho de bulto, las diferencias en el mercado laboral. Dónde comienzan estas; las mujeres ganan, en promedio, 20% menos que los hombres. O sea, como no les podemos subir el sueldo a las mujeres”, se les establece mayor tiempo de cotización a sistema pensional.

Suárez subraya que “el énfasis para corregir se pone en el régimen de prima media y no se habla nada del régimen de ahorro individual. Todo el dolor de cabeza de la OCDE y del BID es el régimen de prima media, o sea que en el de ahorro individual” consideran que todo marcha bien. “Hay un sesgo evidente contra el régimen de prima media”, critica el analista. En tal entorno, el desafío de lograr una pensión “es un problema de las clases medias y de las clases asalariadas. El 85% de los colombianos gana menos de dos salarios mínimos”.

“Hay otra inequidad. Colombia es de los pocos países donde los bancos, los fondos de pensiones, los fondos de cesantías y los emisores de deuda pública son los mismos. Cuatro grupos financieros manejan el 75% de los activos financieros y el ahorro del país. Ni en Chile, que es la madre del modelo colombiano de pensiones, los bancos son dueños de los fondos de pensiones”.

“Y eso no es transparente, porque debería haber independencia entre quienes manejan las finanzas y quienes manejan los ahorros de la sociedad. Es más, entiendo que Porvenir del Grupo Aval maneja casi el 55% de las pensiones. Se exige transparencia por parte de la sociedad y este debate tiene que pasar” por analizar ese manejo concentrado de los recursos por parte del sistema financiero, enfatiza Suárez.

Por otra parte, “en el régimen de prima media hay 6.5 millones de cotizantes, estoy hablando de los que están registrados, no de los activos, y 12.5 millones en el régimen de ahorro individual”. Pero de “esos 19 millones de cotizantes, los netos son nueve millones y de estos el 40% no están al día”. Con el propósito de aliviar el efecto negativo que genera esta situación a las finanzas del régimen de prima media se propone aumentar las edades de jubilación de los trabajadores colombianos.

Suárez rechaza la tendencia a reformar el modelo pensional con base en el aumento del tiempo de cotización de los trabajadores y en disminuir el monto de la pensión. Igualmente, sugiere “retomar la solidaridad. Desde que Otto von Bismark se inventó el sistema (de seguridad social), la solidaridad es el elemento fundamental. Si eso se quebrantó hay que volverlo a tomar. Y la tercera propuesta es separar los bancos de los fondos de pensiones, darle transparencia al sistema; se trata, de alguna manera, de poner los intereses generales por encima de los particulares”. Insiste en que sus iniciativas de solución al problema pensional del país son de naturaleza estructural y dejan de lado el afán por modificar simplemente los parámetros establecidos por el modelo para acceder a una pensión de jubilación.

Entre tanto, Iván Daniel Jaramillo, investigador del Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario, anota que está de acuerdo, en general, con el diagnóstico que se ha hecho en torno a las dificultades del sistema de pensiones del país. “Si tenemos una cobertura del 30% (de aquel sistema) sobre el grupo total de personas que están ocupadas, estoy de acuerdo en que son 21 millones de personas, pues estamos en un problema; siete sobre veintiuno es un rango bastante bajo. Pero ahí es donde empezamos a diferir” con otros expertos.

Cree que el aumento de cobertura no puede lograrse, como en cierta forma lo propone la OCDE, mediante la ampliación de los programas de asistencia con cargo al presupuesto público. Cualquier iniciativa correctiva del modelo pensional “debe pasar” por “la formalización laboral y la destrucción de la precarización laboral”.

Jaramillo agrega: “si estamos en un 66% de población que trabaja sin afiliación al sistema de seguridad social y tenemos, además, según un estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que fue publicado en mayo del 2015, que entre 50 y 75% de los trabajadores están vinculados de forma precaria, es decir, no tienen una vocación de permanencia en el empleo, entonces, esas personas no van a llegar a completar 1.300 semanas de cotización pensional, porque se necesitan 26 años de cotización, efectivamente”.

Pero, advierte, la formalización del trabajo no se puede alcanzar mediante el trámite de “una reforma para bajar estándares laborales y que, por esa vía, todo el mundo entre a ser formal. Eso es hacer trampa”. Por el contrario, se requiere “mantener los estándares; aumentar inspección, vigilancia y control para que la gente que trabaja contribuya. Este es un sistema, particularmente el régimen de prima media, solidario. No podemos estar, como hoy en día, con dos cotizantes por un pensionado, necesitamos diez. Si la gente no cotiza, pues no hay recursos” y el país se va a enfrentar a una escasez de recursos del presupuesto de la Nación para cubrir las obligaciones pensionales.

Por otra parte, sigue Jaramillo, “la desnacionalización de las fuentes de derecho es un tema evidente. No estamos discutiendo una iniciativa parlamentaria colombiana”, sino “una recomendación de la OCDE” y sus alcances. Pero tal propuesta “no tiene un origen nacional, sino transnacional”, cuando las fórmulas de solución al problema pensional deberían surgir en el seno de la “representación popular, por excelencia, que es nuestro parlamento. Eso genera algunas disfuncionalidades”.

De otro lado, “nosotros estamos estrenando reforma pensional, en realidad. Las reformas de la Ley 100 de 1993 y de la Ley 797 del 2003” apenas entraron en vigencia plenamente en el 2015, “porque durante estos veinte años” se estuvo en periodo de transición. “La terminación de esta, según datos del Departamento Nacional de Planeación, significa ahorrarnos veinte puntos del producto interno bruto (PIB) desde ahora al 2050”, pues resulta cierta la afirmación de Mariano Bosch, experto en seguridad social del BID, según la cual el modelo pensional colombiano constituye “un sistema con unos beneficios muy altos frente al esfuerzo contributivo que hacen los afiliados. Pero eso cada vez es menos cierto, porque hoy en día ya no se da una tasa de reemplazo del 75%”.

Jaramillo explica que la tasa de reemplazo se determina con base “en una fórmula inversamente proporcional al monto de lo ahorrado en los últimos diez años” de la vida laboral, de modo que en la medida en que alguien haya percibido un mayor salario, obtendrá menos pensión. “Luego no es tan claro que sea tan beneficioso como se había planteado inicialmente”. Y, por otra parte, solo desde el 2015 “estamos aplicando, en forma plena, las reformas que habíamos realizado desde hace veinte y diez años”. A partir del año pasado “el 100% de las personas, al menos formalmente, se tienen que pensionar cuando cumplan 1.300 semanas y 62 años, los hombres, y 57 años, las mujeres, que aumentamos en el 2014”.

En Colombia “creemos que todo se resuelve con leyes y que una reforma legal va a resolver el problema fiscal de las pensiones. Este se va a resolver cuando haya una política seria de formalización”. Otro aspecto preocupante de las recomendaciones de la OCDE, advierte Jaramillo, es la propuesta de legalizar, en Colombia, que se puedan pagar pensiones de montos inferiores al salario mínimo, porque significaría el aumento de la cobertura del sistema pensional a través de programas asistenciales, posibilidad que descalifica, pues la estrategia óptima consiste en promover que las personas tengan trabajo y coticen a la seguridad social, con el propósito de que puedan construir su pensión y tener el derecho a la misma, sin recibir asistencia alguna del Estado.

Jaramillo argumenta que “es un error poner a competir el régimen de prima media con el régimen de ahorro individual”, circunstancia que ha conducido a desfinanciar al primero. “Si jugamos a que con las contribuciones de todos vamos a financiar la pensión de la persona que está en situación de la causación del derecho, si además de tener una informalidad del 66%, una precariedad del trabajo de 50 a 75%, se pone a competir al régimen de ahorro individual con el de prima media, pues este se va a desfinanciar, evidentemente, porque cada vez va a haber menos afiliados cotizando para financiar las pensiones de los que están en la situación de causación del derecho”.

“Hay que fortalecer la prima media, no eliminarla”. El costo fiscal “es tan alto para la prima media, porque la gente no cotiza. La prima media no está pensada para que el Estado aporte” y se ha visto “desfinanciada por dos razones básicas: por irresponsabilidad del Estado desde 1967. Cuando se creó teníamos que subir los aportes a través de decisiones gubernamentales que fueron abiertamente irrespetadas por el mismo” que las diseñó, o sea el Congreso de la República. “Entonces, cuando llegamos a 1993 teníamos” un gran déficit.

Ese año, mediante la Ley 100, se pusieron “a competir los dos regímenes y, ahora, nos dolemos, porque el sistema está desfinanciado. Claro que lo está, porque la gente no tiene trabajo formal, entonces, no contribuye y no financia las pensiones de los que están en la edad determinada para acceder al derecho”. En consecuencia, se requiere revitalizar el régimen de prima media. “Hay que pasar a un sistema de pilares en el que la prima media reciba a todos los afiliados hasta un monto determinado para que el ahorro individual sea un ahorro complementario”, asevera Jaramillo.

Antes de adelantar una reforma al sistema de pensiones colombiano, parece que el país demanda algunas medidas de urgencia encaminadas a estimular la generación de nuevos empleos formales y a promover la vinculación de los trabajadores informales al sistema general de pensiones, decisiones que podrían contribuir a alejarse del riesgo de caer en una crisis pensional, mientras se logra el consenso nacional para tomar determinaciones de fondo en la materia.