El impuesto específico minero de Chile se impuso con modelo de garrote y zanahoria

Revista Nº 168 Nov.-Dic. 2011

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Aunque Chile se ha caracterizado por una tradición de estabilidad en las normas tributarias, en el 2005 promulgó una ley que modificó la figura de invariabilidad tributaria y creó el impuesto específico sobre la renta operacional de la actividad minera, conocido en el medio fiscal del país como royalty, recuerda Guillermo Infante, experto chileno en Derecho Tributario.

Durante el encuentro de la Asociación Fiscal Internacional (IFA) realizado este año en Bogotá, Infante habló con la Revista Impuestos sobre los aspectos más destacados del régimen impositivo que afectan la explotación del cobre, principal actividad económica de ese país.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Existe un régimen tributario excepcional para la explotación minera en Chile?

Guillermo Infante: No, pero el diseño general del régimen tributario está pensado para incentivar la inversión y la reinversión de utilidades. No es una condición solamente para la minería. Chile siempre ha sido un país minero. Entonces, ese sistema, por su diseño, beneficia a la minería, así como beneficiaría a cualquier otra actividad extractiva o tan intensiva en activos fijos como la minería. Por ejemplo, existe un esquema de deducción de las depreciaciones de activos fijos (al momento de liquidar impuestos) que favorece tanto a la minería como lo haría con una industria de elaboración de equipos electrónicos. Sin embargo, como la minería es tan intensiva en activos fijos y al principio de un proyecto se invierte tanto en este rubro, ese sistema de depreciación tiene un efecto que se magnifica en este sector.

R. I.: ¿Pero se otorgan algunos beneficios fiscales específicos?

G. I.: El único beneficio particular que existe es una figura de estabilidad tributaria diseñada para la minería. Es un derecho consagrado en la ley y hay un procedimiento para conseguirlo; se debe presentar información respecto del proyecto minero y, como contrapartida de este derecho, el inversionista tiene que entregar información periódica a la entidad gubernamental respectiva y los estados financieros auditados.

R. I.: ¿El beneficio es una disposición reciente?

G. I.: Tiene seis años. Nació en el 2005, al mismo tiempo que la norma sobre royalty minero.

R. I.: ¿En qué circunstancia surgió esa figura de estabilidad tributaria?

G. I.: Chile ya tenía la invariabilidad tributaria en su ley, en un sistema de estabilidad de normas tributarias. Pero quería crear un impuesto específico sobre la renta operacional de la actividad minera, el cual ha sido conocido en la jerga impositiva local como royalty. Para poderlo imponer a la gente que tenía invariabilidad, se recurrió a una especie de modelo de garrote y zanahoria. Se le dijo que si renunciaba a la invariabilidad, se le ofrecía una nueva invariabilidad específica para la minería por un plazo más largo que el tiempo restante del beneficio vigente y durante ese período ampliado, además, se le aplicaría el royalty con una tasa más baja que la aplicable a todas las personas que no estaban en esa situación. Y el garrote era: si le quedaban (al contribuyente) ocho o nueve años de invariabilidad, porque esta era originalmente de 15 años, al final de ese período se iba a ingresar al régimen de royalty con las tasas normales y no con las que el gobierno le ofrecía para que empezara a pagarlo desde el momento de su creación. Ahí nace ese nuevo artículo, que, además, vino a solucionar un tema de discriminación, porque las invariabilidades eran solamente para extranjeros y este artículo nuevo también es para los inversionistas chilenos.

R. I.: ¿Por qué Chile decidió establecer el ‘royalty’?

G. I.: Por una mezcla de factores. El primero fue un argumento muy poco racional: en otros países existía y el fisco siempre quiere recaudar más. Este nunca lo había pensado, porque tenía la idea de que había que incentivar la minería, e imponer un impuesto específico era aumentar el costo tributario de la actividad. El segundo factor fue que los proyectos mineros en Chile estaban pagando pocos impuestos a la renta, lo cual también tiene una combinación de razones. Una de estas es porque los grandes proyectos mineros chilenos, salvo algunas excepciones, son de la década de los noventa. Durante los primeros años, estos proyectos, por las depreciaciones, los cargos de financiamiento y los gastos de desarrollo, tienen pérdida. Entonces, no pagan impuestos. Y hasta que no se agote esa pérdida, no lo hacen. A lo largo de los primeros 8 o10 años de un proyecto minero, lo normal es que registren pérdida. Y después empieza a generar utilidades.

R. I.: ¿Qué se derivó de esa circunstancia?

G. I.: Existía la sensación de que los proyectos mineros y la minería estaban pagando pocos impuestos, y la defensa de los inversionistas mineros decía que sí pagarían más tributos, pero después de cuatro años, cuando se llegara a la línea de flotación, y ahí el Estado iba a empezar a recibir bastantes impuestos. Adicionalmente, se tenía la percepción, no me atrevo a decir que fuera real, pero puede que se presentara algo de eso, de que las empresas mineras no estaban cobrando precios de mercado en la venta de minerales fuera de Chile. Una acusación que nunca fue probada y que es bastante discutible, porque los minerales tienen un valor de mercado y las empresas mineras chilenas, en general, estaban en los rangos razonables.

R. I.: ¿Y esta circunstancia fue decisiva para adoptar medidas?

G. I.: Sí, pues había la sensación, en el ambiente político, de que estaban jugando con esos precios, por lo cual se generaban pérdidas. Entonces, toda esta mezcla de elementos políticos, con los hechos de que existía en otros países y de que el gobierno quería recaudar más, llevaron a que se creara el royalty. Hubo un elemento adicional: la argumentación según la cual el dueño de los yacimientos era el Estado que le otorga una concesión al explotador para que extrajera los minerales. En consecuencia, el Estado debía recibir una retribución mayor que el impuesto a la renta.

R. I.: ¿Así se incubó el clima favorable al ‘royalty’?

G. I.: Sí. Toda esta mezcla de elementos, algunos justos, otros políticos, otros que eran más bien sensaciones de la opinión pública, además de que se veía que existía espacio en la rentabilidad de las empresas mineras para imponerles el royalty, hicieron que este se estableciera. El primer royalty que se implantó en Chile funcionaba bien, pero tenía una progresión con base en los valores promedio del cobre. Resultaba complicado, porque tenía tramos en que era proporcional y en otros progresivo.

R. I.: ¿Qué pasó después de esa primera experiencia con el ‘royalty’?

G. I.: Existía la crítica, que se soluciona con la nueva redacción de la norma sobre este impuesto específico, de que tomaba en cuenta solamente una parte de la renta minera, que es el precio de venta, y no consideraba la otra parte, que es cuánto cuesta producir. Entre un yacimiento y otro, el costo medio de producción de una libra de cobre puede ser totalmente distinto. En la nueva redacción de la norma sobre royalty, que se aprobó el año pasado, la progresión de las tasas ya no es por el precio del cobre, sino por la rentabilidad del yacimiento. Entonces, se contempla esta mezcla de los dos aspectos: a cuánto se vende y cuánto costó comprar una libra de cobre.

R. I.: ¿La norma sobre ‘royalty’ tendrá nuevos ajustes?

G. I.: Espero que se mantenga, porque el mayor incentivo que un país puede darle al sector minero es la estabilidad de las normas. En un proyecto minero no se llega a la línea de flotación si no han pasado muchos años de explotación. Es indispensable operar todos esos años con normas claras que se puedan mantener en el muy largo plazo. El hecho de haber creado el royalty en el 2005 y que lo hubiesen cambiado en el 2010, por muy buena que haya sido la modificación, representa un tiempo de vigencia de la norma de solo cinco años. Este lapso puede parecer mucho, pero para la minería no es nada, no es un plazo relevante. Mi esperanza es que no lo cambien.

R. I.: ¿Cómo opera el IVA en el sector minero?

G. I.: Uno de los problemas es que en el estatuto tributario chileno no existe un tratamiento para el IVA en la fase de exploración minera. Entonces, este tributo queda permanentemente ahí, activado, como un impuesto que se podrá recuperar algún día, cuando se encuentre un yacimiento minero y empiece a construirse la planta de explotación. Ese IVA (por ejemplo, por servicios contratados) queda ahí acumulado en la compañía y se supone que al llegar a la etapa de factibilidad financiera, es decir, cuando ya se tiene hecho no solamente el análisis de factibilidad minera, según el cual el yacimiento da para explotarlo, sino que además se han establecido los costos, los gastos y se ha determinado cuánto se va a producir, se puede ir al Ministerio de Economía con el proyecto e informar que se va a exportar.

R. I.: ¿Qué sigue en ese trámite?

G. I.: Se solicita la devolución del IVA que se tenga acumulado. Pero para lograrlo, se tiene que haber llegado a la fase de factibilidad financiera del proyecto. Es decir, se tiene que haber encontrado el yacimiento, se debe tener claro que se puede construir la planta, que vale la pena explotarlo y se debe cumplir una serie de elementos adicionales. En el entretanto, ese IVA se pagó y no se puede ocupar para nada. Y ese es uno de los problemas que se quieren solucionar. El Ministerio de Minería, a principios del 2011, hizo un anuncio, en el que no se comprometía mucho, pero dijo que estaba estudiando muy seriamente la posibilidad de modificar esta situación para que se pudiera recuperar el IVA en que se hubiese incurrido en la fase de exploración minera.

R. I.: ¿Qué tratamiento tributario tienen las inversiones sociales de las empresas mineras?

G. I.: Va a depender de la clase inversión y del momento del proyecto minero. Por ejemplo, en cuanto a la construcción de carreteras, obviamente no son privadas, ni lo serán, son públicas. Muchas veces, están construidas sobre bienes nacionales de uso público, que son los terrenos baldíos. En ese caso, la autoridad fiscal chilena ha dicho que en tanto haya una relación entre la existencia de la carretera y una disminución de los costos de transporte y de eficiencia de la empresa minera, ese es un gasto aceptado (como deducible en materia del impuesto a la renta). El principio de esto es que algo que parece inversión social, por ejemplo, un camino que va a transitar toda la gente que está cerca del yacimiento minero y no solamente el personal de este, en la medida en que el motivo final de la empresa minera sea una razón egoísta, es decir, para que mejore su eficiencia, puede tratarse tributariamente como si fuera un gasto.