¿Está preparada la DIAN para los retos del pago electrónico de impuestos?

Revista Nº 147 Mayo.-Jun. 2008

Javier N. Rojas 

En el segundo semestre del 2008, los contribuyentes observarán un paso más en el avance tecnológico de los servicios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), cuando se ponga en marcha el sistema de pago de impuestos a través de canales electrónicos. Este sistema beneficiará inicialmente a aquellas personas naturales y jurídicas que tengan cuentas corrientes o de ahorros en las entidades financieras que obtengan autorización de la administración tributaria para realizar tales operaciones.

Fernando Álvarez, tributarista y experto en comercio electrónico, considera que, en Colombia, la legislación tributaria y aduanera se ha caracterizado por su flexibilidad para adaptarse a las tendencias internacionales. Señala que las normas sobre cumplimiento de los deberes tributarios formales a través de medios electrónicos han sido una constante desde hace más de 15 años, y que dichas normas se han ido implantando de manera fragmentada.

En ese camino paulatino de modernización, aparecieron, por ejemplo, los reportes de información a través de medios electrónicos, ciertos mecanismos de control electrónico, —recientemente— la factura electrónica y, ahora, el pago electrónico de impuestos.

Sin embargo, Álvarez precisa que Colombia no es un país con desarrollo de punta en términos de tecnología, lo cual implica que esta no llega a todo el mundo. No obstante, de tiempo atrás se admitió la posibilidad de que quien contara con medios tecnológicos adecuados pudiera transferir a la DIAN información de esa manera.

“Se simplificará el trámite de pago, dado que, en la actualidad, hay que preparar recibos en forma independiente para cada impuesto y mandar el mensajero al banco”, afirma el asesor en asuntos tributarios Raúl Carvajal; sin embargo, manifiesta dudas en cuanto a que este proceso llegue a ser eficiente. Argumenta además que, hoy en día, el contribuyente no puede transmitir por medios virtuales información de la declaración tributaria a la DIAN en horas hábiles, es decir, entre las 7 de la mañana y las 5 de la tarde, si la fecha no corresponde al vencimiento del plazo para presentarla, conforme al último dígito del Número de Identificación Tributaria (NIT).

En consecuencia, el contribuyente precavido que quiera transmitir por Internet la declaración tributaria antes de la fecha límite debe realizarlo en horas distintas a ese horario y, preferiblemente, en la noche. Afirma, además, que el sitio de la DIAN en Internet se congestiona y se “cae” la página en los días de vencimiento del plazo, situación que, eventualmente, obliga a los contribuyentes a desplazarse a las instalaciones de la DIAN, junto con el funcionario de la empresa y el revisor fiscal que tienen la clave de acceso a la firma electrónica, con el fin de ingresar directamente la información de las declaraciones al sistema de la entidad.

Aclara que en ciertas épocas del año coinciden las fechas de vencimiento para presentar las declaraciones del impuesto sobre las ventas, de retención en la fuente, de rentas y de medios magnéticos, conjunto de datos que se debe transmitir oportunamente al sistema de la DIAN. Esta circunstancia genera el cúmulo de operaciones electrónicas que conduce a frecuentes fallas en el sistema.

Carvajal comenta que a esos momentos de mayor congestión del sitio de Internet de la DIAN se va a sumar, en el futuro inmediato, la congestión correspondiente al enlace que harán los contribuyentes con la administración tributaria los contribuyentes —para diligenciar el recibo oficial de pago— y con las entidades autorizadas para recaudar (bancos), —a fin de registrar los pagos electrónicos de impuestos—. Esta situación, expresa el experto, tal vez se podría prevenir ampliando los plazos de vencimiento de todos los compromisos impositivos.

Escollos del ciberespacio

Cuando Internet permite un trabajo fluido, la operación de transmisión de la información de las declaraciones electrónicas puede tardar unos 40 minutos, pero si se presentan inconvenientes, puede demorar hasta cuatro horas.

Ivonne Garzón, usuaria de este servicio en una firma de asesoría tributaria, asegura que uno de los problemas más serios se presenta cuando se ha avanzado mucho en el proceso previo al envío de la información de las declaraciones y, repentinamente, falla la página de la DIAN, circunstancia en la que se pierde el trabajo adelantado hasta ese momento, ante lo cual se debe reiniciar todo el procedimiento, a veces con tres o más interrupciones adicionales.

Según Martha Gómez, contadora de una empresa de confecciones, la transmisión virtual de la información tributaria a la DIAN suele ser demorada, por la congestión del sitio en Internet. Considera que otro de los factores de demora es que, para adelantar cada trámite electrónico, se debe salir de la página y, una vez culminado, volver a ingresar.

Sin embargo, Gómez califica como bueno el servicio de la asistencia telefónica de la DIAN para superar los inconvenientes de las operaciones electrónicas con la entidad. Por otra parte, ella recuerda que era mucho más ágil y sencillo llenar la información de los recibos preimpresos de las declaraciones de impuestos y luego presentarlas con el respectivo pago en los bancos.

Gómez comenta que en la empresa donde trabaja tiene conexión a Internet únicamente el computador del representante legal y, por lo tanto, solo desde allí puede transmitir la información a la DIAN, situación que considera limitante para realizar esa tarea. Una vez que se ponga en marcha el pago electrónico de impuestos, el ejercicio mismo del pago lo tendrá que adelantar el representante legal de la empresa, porque solamente él conoce la clave de la cuenta bancaria para autorizar los traslados de fondos a nombre de la DIAN.

De otro lado, Carvajal comenta que, en la actualidad, el contribuyente puede acercarse al banco con el recibo oficial de pago de impuestos impreso y hacer la respectiva cancelación mediante la tarjeta de crédito, pero todavía no se sabe si esta alternativa va a operar para el caso de los pagos electrónicos.

Si se admite esta opción, surge la duda en torno a cómo se podrá dar marcha atrás en el sistema de la DIAN a aquellas transacciones en que se haya iniciado el pago electrónico de un impuesto mediante una tarjeta de crédito, se registre en el sistema de la DIAN, pero, al final, la entidad emisora de la tarjeta no autorice cargar el valor en cabeza del tarjetahabiente.

“Si va a operar igual que las compras por Internet, existe un lapso en el que la operación va a quedar en el limbo, en caso de que el pago no sea aprobado por la tarjeta de crédito y el contribuyente ya haya culminado la transacción”, comenta Carvajal. Explica que, de acuerdo con la norma vigente, se contará con dos días para validarla, pero tal situación, eventualmente, haría que el contribuyente quedara incurso en causal de mora o en presentación de la declaración sin pago.

Carvajal piensa que dadas las dificultades descritas, este año no se podrá implantar plenamente el pago electrónico de impuestos en el país. Advierte que si la DIAN quiere llegar a la meta de que todos los contribuyentes envíen virtualmente las declaraciones tributarias, debe ensanchar con prontitud la capacidad del sistema informático, entre otros factores, porque la extensión del servicio de pagos electrónicos a las operaciones aduaneras y cambiarias también contribuirá a aumentar el riesgo de falla. “Por lo que vemos hoy en día, la DIAN no da abasto”, afirma, aunque reconoce que el hábito del contribuyente colombiano de esperar a última hora para presentar las declaraciones tributarias favorece la congestión en los días en que se vence un plazo.

Jornadas virtuales

Con relación a los horarios bancarios previstos para realizar los pagos electrónicos de impuestos, Carvajal duda si aquellos denominados extendidos se van a considerar parte de la jornada del día siguiente para efectos de los plazos tributarios —como ocurre con las transacciones bancarias que realizan en esos periodos los clientes de una entidad financiera—, o si se asumirán como parte del mismo día.

Ruth Yamile Salcedo, de asesoría fiscal del BBVA, afirma que, de acuerdo con la Resolución de la DIAN 15734 del 20 de diciembre del 2007, la recepción y recaudo de los pagos electrónicos se efectuará dentro de los horarios ordinarios de atención al público establecidos por la Superintendencia Financiera, al igual que en los horarios extendidos, adicionales o especiales fijados por las entidades autorizadas para recaudar (EAR).

Freddy Pinzón, también del BBVA, comenta que en ese banco se analiza la posibilidad de atender virtualmente a los contribuyentes hasta las ocho de la noche, pues se necesita hacer el corte oportuno del servicio, con el fin de alistar el reporte electrónico de transacciones que deberán remitir diariamente a la DIAN.

Otro aspecto inquietante es que una gran cantidad de micro, pequeñas e, inclusive, medianas empresas no cuentan todavía con servicio de Internet privado, ni con la respectiva red interna que permite la comunicación entre todas las dependencias de la compañía. Además, suele ocurrir que se prefiera el uso de Internet como herramienta de promoción de las ventas y no para efectos contables y fiscales, anota Carvajal.

ATH es una de las redes de cajeros electrónicos y de atención virtual más importantes del país, que provee estos servicios al público a nombre de las entidades del Grupo Aval: Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco AV Villas y Banco Popular. La gerente de operaciones tecnológicas, Ángela Galeano, comenta que ATH ha realizado una importante inversión este año, con el ánimo de captar la mayor proporción posible de los 5.000 pagos electrónicos de impuestos que se prevén en la primera etapa de operación del servicio a través de toda la red bancaria del país.

Galeano explica que ATH no tendrá relación directa con el contribuyente que realice el pago de impuestos a través de la página de Internet de cada uno de los cuatro bancos, pero destaca los compromisos de ATH con estas entidades financieras en aras de brindar un buen servicio a los clientes.

Primero, ATH deberá permitir la consulta de la información de un recibo de pago que ya haya sido declarado en la página de Internet de la DIAN. Segundo, facilitará la verificación sobre cuántos formularios de impuestos están vigentes para pago, según NIT o código de formulario. Tercero, confirma con la DIAN los pagos realizados en línea, operación que ATH debe realizar en los 10 minutos siguientes a la transacción.

Si no es posible en ese tiempo, ATH tiene el compromiso de reintentar sucesivamente hasta lograrlo. “También estamos obligados a certificar los pagos realizados a través de toda nuestra red: Internet, cajeros electrónicos, agilizadores y corresponsales no bancarios”, afirma Galeano, quien precisa que la primera fase del servicio empezará a operar solamente con Internet.

Responsabilidad localizada

Galeano explica que ATH tampoco tendrá vínculo directo con la DIAN, dado que esa relación se regirá por un acuerdo entre este organismo y cada uno de los bancos del Grupo Aval. Prueba de esa circunstancia es que el archivo de confirmación “que se envía diariamente a la DIAN, antes de las 6 de la mañana, según la Resolución 15734, lo entregará cada banco, porque tiene unas especificaciones técnicas: debe ir firmado con un certificado digital que asigna la DIAN a cada entidad financiera. Por eso, nosotros, como ATH, no podemos transmitirlo”, comenta Galeano.

Expresa que, de acuerdo con la DIAN, cada EAR puede definir el horario en que va a prestar el servicio de pago electrónico de impuestos. Para las entidades del Grupo Aval, se ha programado trabajar de lunes a domingo desde la primera hora de cada día hasta las nueve de la noche del mismo, cuando se hará el corte, servicio que se reanudará tres horas más tarde. Ese horario se estableció por una razón legal y no técnica, acota Galeano, puesto que la DIAN le exige a cada EAR que le reporte el mismo día todos los pagos recibidos en esa fecha.

De otro lado, la especialista en derecho tributario Magda Montaña cree que cualquier plan dirigido a modernizar un sistema de recaudo debe tomar en cuenta que la responsabilidad del contribuyente ante la administración tributaria se fundamenta en dos procedimientos dependientes entre sí: la declaración tributaria y el pago de la obligación, por lo cual considera un desacierto avanzar solamente en uno de los dos aspectos.

En tal sentido, destaca la iniciativa de la DIAN orientada a implantar el modelo que le permita al contribuyente adelantar el pago de tributos a través de canales electrónicos, como complemento del servicio existente de transmisión por Internet de la declaración tributaria. Montaña asegura que, para la DIAN, ha sido más importante que para los entes territoriales (municipios) lograr el desarrollo de un sistema informático que permita realizar simultáneamente, por medio de canales electrónicos, los procedimientos de declaración y pago de impuestos.

El país, sostiene, no debe concentrarse solamente en la evolución del pago electrónico de impuestos en los bancos. No obstante, hay que reconocer que estos son los aliados estratégicos en el propósito de masificar los servicios de las administraciones municipales de impuestos, pues, en la medida en que se ofrezcan facilidades tecnológicas de pago a los contribuyentes, a estos les será más fácil cumplir con sus obligaciones, y las administraciones tributarias dispondrán mucho más rápido del dinero de los impuestos.

No obstante, advierte que los entes territoriales, incluso Bogotá, donde Montaña trabajó durante varios años en el área de impuestos, dependen demasiado del progreso tecnológico de los bancos para modernizar sus operaciones de recaudo, particularmente en lo referente al impuesto de industria y comercio. Por eso, considera que la DIAN está dando pasos importantes encaminados a tener plena autonomía en la evolución tecnológica del sistema recaudatorio.

Bogotá, explica Montaña, fue líder, en cierto momento, del proceso de declaración y pago electrónico de los impuestos predial y de vehículos, proceso que se adelanta a partir de las bases de datos que permiten preliquidar aquellas obligaciones de los contribuyentes.

“La administración distrital avanzó en una declaración muy simple, con todo preliquidado, que envía a la casa del contribuyente y él ingresa al sistema de pago electrónico por teléfono o por Internet y cancela. Con esta operación, el contribuyente valida el contenido de la información”, asevera la experta, quien explica, además, que en ese momento concurren los dos procedimientos exigibles a aquel, el de declaración y el de pago.

¿Dónde mejorar?

Montaña afirma que esa facilidad para el ciudadano es posible gracias a que la información para preparar la declaración y liquidar los impuestos no depende de las actividades económicas de los contribuyentes, sino de variables y cálculos que otras entidades suministran a las autoridades de impuestos de la capital del país. Sin embargo, piensa que la ciudad presenta rezago tecnológico para determinar las obligaciones, cuando ese proceso depende del desempeño económico del contribuyente, información que está en manos de este y no del ente tributario, como ocurre con el impuesto de industria y comercio.

“Pero, además, el Distrito tampoco ha avanzado tanto en predial y vehículos, porque apenas tiene registros de 41.000 pagos electrónicos, de dos millones de pagos totales que se realizan por concepto de esos dos tributos distritales”, sostiene Montaña, que considera tal circunstancia como una medida del gran esfuerzo que se debe hacer para masificar el empleo de los canales electrónicos para efectos impositivos.

Para ella, el avance de la DIAN consiste en el montaje de una plataforma tecnológica propia, a la que se podrán conectar virtualmente las entidades financieras autorizadas para recaudar electrónicamente, a nombre de la DIAN, los pagos tributarios de los contribuyentes con cargo a las cuentas corrientes o de ahorros que mantienen estos en los bancos.

“Reconozco que lo más complejo de una operación electrónica es el pago”, comenta el tributarista Álvarez, pues tal proceso demanda sofisticados sistemas de seguridad. El modelo de pago electrónico de impuestos previsto para Colombia, asegura, no será verdaderamente electrónico en estricto sentido tecnológico, pues para que eso fuera así, el contribuyente tendría que contar con la capacidad de transferir bits de información, equivalentes a un valor en dinero representativo, a nombre de la administración de impuestos, sin recurrir a intermediarios. Comenta que muy pocos países cuentan con tal grado de evolución.

En la actualidad, afirma Álvarez, cuando se realizan pagos electrónicos, a través de Internet o de una línea telefónica, lo que ocurre es un pago por equivalencia, consistente en que un usuario emplea una clave que le permite generar una orden para que el banco en donde tiene una cuenta con fondos suficientes a su nombre realice la transferencia de determinada cantidad de dinero a la cuenta de un tercero. Aquí el pago electrónico directo no tiene lugar.

En los últimos años, acota el especialista, los contribuyentes han podido recurrir a la declaración electrónica, que se diligencia con el apoyo de un programa informático diseñado por la DIAN, que cuenta con unos esquemas validadores, unas firmas digitales, unos protocolos de transmisión y otros de verificación, pero, una vez enviada la declaración por medio electrónico, el contribuyente tenía que salir caminando, con un recibo impreso en la mano, a hacer el pago en un banco.

“Ahí estamos desadaptados”, asegura Álvarez, pues algo que debía ser simultáneo para la lógica del derecho en el cumplimiento de los deberes tributarios como declarar y pagar, “increíblemente era electrónico a medias”. Plantear la oportunidad del pago virtual es hacer coherente que si se está declarando electrónicamente, el pago también tiene que ser de igual naturaleza, asevera el experto.

Bajo los parámetros tecnológicos ya descritos del verdadero pago electrónico, queda pendiente una fase importante de evolución en el país, “pero dadas las condiciones de los servicios electrónicos bancarios, sí es estar a la vanguardia”, pues ya hay una entidad estatal que acepta esa clase de pagos, relativamente sencillos para los usuarios. Al utilizar Internet, “se entra con las firmas digitales, se dispone del dinero del contribuyente y queda el pago físicamente transferido a favor de una cuenta de la administración de impuestos”, explica.

Nueva era de pagos

Álvarez compara ese desarrollo con el imaginario surgimiento de normas relativas al manejo de chequeras electrónicas que permitieran expedir órdenes irrevocables de pago. Con relación a los alcances legales de la evolución en lo pertinente al pago de impuestos, Álvarez piensa que podría ser un asunto de interés desde la óptica del derecho comercial, “en donde se discute la existencia de los títulos desmaterializados o de contenido electrónico”, situación en la que no se tiene el papel físico, sino un documento electrónico del cual se puede disponer como si fuera material.

Respecto a la razón por la cual no se pueden realizar pagos electrónicos si se utilizan Tidis, bonos o certificados u otros documentos similares para el pago de tributos, Álvarez argumenta que se trata de papeles que sirvan de medio de pago de impuestos y se requiere su aporte físico: “significa que es un medio de pago que no se puede desmaterializar y, al no poderlo hacer, es imposible emplearlo mediante canales electrónicos”.

Salcedo, del área de asesoría fiscal del BBVA, afirma que por parte de la EAR, “el contribuyente recibirá mediante confirmación en línea, el número de operación con la que fue registrado el pago del tributo, que podrá imprimir. Por parte de la DIAN, una vez realizada la operación con éxito, genera una declaración virtual con autoadhesivo y sello de la DIAN, documento soporte del cliente para una reclamación ante la DIAN y la entidad autorizada para recaudar”.

Salcedo precisa que, según la Resolución 15734, los inconvenientes que surjan por efecto de la transacción de pago deben resolverse entre el cliente y la EAR, aunque, en todo caso, esta debe garantizar y responder directamente a la DIAN por los recaudos.

Pinzón, del área de operaciones del BBVA, explica que este banco todavía no dispone de datos preliminares acerca del tipo de quejas que se presentarán cuando entre en servicio el pago electrónico de impuestos. Pero comenta que cuando el personal de cajeros recibe declaraciones tributarias y pago de impuestos en los formularios impresos, solo verifica que la información esté ubicada en las casillas correspondientes, puesto que la norma no los autoriza ni para ser asesores ni liquidadores de impuestos.

Pinzón aclara que las quejas de los contribuyentes que pagan con formulario en los bancos deben interponerse ante la DIAN, entidad que, en caso de necesidad, oficia una comunicación al banco para pedir información aclaratoria. Con el inicio de los pagos electrónicos, el contribuyente tendrá que entenderse desde el principio con la entidad recaudadora, a fin de solucionar las reclamaciones.

Álvarez asegura que en materia de solución de conflictos originados por transacciones electrónicas, es muy sofisticado el proceso de conformación de la prueba, que se convierte en una pieza de naturaleza tecnológica. En el pago electrónico de un impuesto se puede dar por cierto que el dinero salió de la cuenta bancaria del contribuyente y terminó en la cuenta de la administración tributaria.

Pero si la entidad de impuestos afirma que el contribuyente no le ha pagado las obligaciones tributarias, surge para este el reto de probar que sí lo hizo. Se podría recurrir a un comprobante físico, pero si este no existiera, según la ley de comercio electrónico, se cuenta con un mensaje electrónico de datos y, en la medida en que se pruebe lo fidedigno, la integridad, el momento de transmisión del mismo, “es como si se tuviera un papel físico y, entonces, se tiene la prueba perfecta”, puntualiza Álvarez.

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