Hace falta una ley marco en materia de valorización

Revista Nº 171 Mayo-Jun. 2012

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, Roberto Uribe Pinto reconocido experto en tributación de entidades territoriales señaló, las deficiencias que existen en los municipios del país en relación con el recaudo de la participación en plusvalía.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Hace cuánto tiempo ejerce como abogado?

Roberto Uribe Pinto: Llevo 60 años, desde 1951.

R. I.: ¿Cuándo comenzó a atraerle el tema de la tributación municipal?

R. U. P.: Hace 15 años. Ese interés me lo suscitó el abogado Rafael Soto Pinedo, que fue un gran especialista en valorización y escribió un libro al respecto. Como él tenía mucha práctica, pues había sido abogado del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) de Bogotá, me dio las primeras bases, los instrumentos para guiarme en el tema. Posteriormente, otro gran maestro que tuve fue Bernardo Ortiz Amaya, expresidente del Consejo de Estado y gran jurista, quien también me dio las luces en la práctica del Derecho Administrativo.

R. I.: ¿Qué tan avanzada está la legislación tributaria territorial?

R. U. P.: Habría que distinguir. En cuanto a la contribución de valorización, la legislación está muy atrasada, porque después de la declaración de inexequibilidad parcial del Estatuto Nacional de Valorización, por parte de la Corte Constitucional, no se ha presentado ningún proyecto viable, por parte del Gobierno, para revivirlo.

R. I.: Y ya van ocho años.

R. U. P.: Sí. Desde entonces, no se ha presentado un proyecto nacional en la materia. Considero que esa normativa se necesita, porque, por ejemplo, todas las obras públicas nacionales, relacionadas con vías, están sujetas solamente al sistema de los contratos. En esas condiciones, el Estado no puede hacer obras viales directamente. La valorización se aplica, en otras partes del mundo, a las vías intermedias y secundarias, pero el país no lo está haciendo. Estamos entregados únicamente a los contratos de concesión para desarrollar la infraestructura vial del país.

R. I.: ¿Por qué considera un Estatuto Nacional de Valorización como instrumento indispensable para el desarrollo vial del país?

R. U. P.: Porque es indudable que sí se valorizan los predios que reciben beneficios por las obras. Menciono el caso de los predios entre Bogotá y Girardot, cuyo valor aumentó considerablemente por efecto de las obras de la doble calzada. Y en cambio, esa valorización no se cobró por parte del Estado, cuando ha debido hacerlo. También en el caso de la vía entre Bogotá y Tunja (Boyacá). Y, en general, en desarrollo de todas las obras viales nacionales.

R. I.: ¿Cómo se llegó a declarar inexequible el estatuto de valorización?

R. U. P.: Por una demanda de mi colega Bernardo Carreño en contra del Decreto 1604 de 1966, se declaró inexequible parcialmente el artículo 2º de dicho decreto, que consagraba el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución, es decir, la parte esencial de la norma. Se decidió así con toda la razón, porque se facultaba al Ministerio de Obras, en ese tiempo, y a sus dependencias para distribuir la contribución por valorización y fijar todas las bases, contraviniendo la Constitución de 1991, que consagró, precisamente, que el Congreso era la entidad competente para hacerlo. Hoy, el Estado carece de los instrumentos para aplicar la valorización, aun en vías secundarias y nacionales. Entonces, todo lo debe hacer a través de concesiones, con las consecuencias favorables y desfavorables que tiene.

R. I.: ¿Qué clase de aspectos negativos identifica?

R. U. P.: Las consecuencias desfavorables las vemos, a veces, en las irregularidades de los contratos de concesión y de las inversiones.

R. I.: ¿Podría tomarse la esencia del Decreto 1604 de 1966 para promulgar un nuevo Estatuto de Valorización?

R. U. P.: Sí, pero actualizándolo. El Congreso tendría que reglamentar debidamente ese estatuto; fijar las bases gravables, como dice la Constitución, y las demás condiciones que exige esta para ese efecto. Y elaborar un modelo de estatuto nacional que sea operativo y moderno.

R. I.: ¿Por qué no se ha promovido uno nuevo?

R. U. P.: En la primera etapa del gobierno de Álvaro Uribe, se presentó un proyecto de ley que no prosperó. Tenía algunas observaciones y ese gobierno no insistió en impulsarlo. Hasta la fecha, la política en el frente vial ha sido la de orientarse solamente por las concesiones y el sistema de peajes.

R. I.: ¿Qué ocurre actualmente en los municipios en lo pertinente a valorización?

R. U. P.: Al carecer de un estatuto nacional, los concejos municipales quedan con mucha libertad para establecer las valorizaciones en su jurisdicción, sin que se les sienten las bases fundamentales al tributo. Por ejemplo, en el caso de Bogotá, tenemos que se ha cobrado valorización por la reparación de andenes, cuando la valorización debe aplicarse solamente a obras nuevas.

R. I.: ¿Por qué reprocha esa actitud de las autoridades?

R. U. P.: Realmente, es una reparación; el mantenimiento de las obras tiene otras fuentes de financiación diferentes a la valorización. Por ejemplo, el impuesto a la gasolina y también los presupuestos de cada municipio que se financian con los impuestos generales del mismo.

R. I.: ¿Qué otro aspecto critica en cuanto a valorización?

R. U. P.: Debería existir una norma superior que obligara a terminar y entregar las obras debidamente, cosa que no ocurre, porque en los estatutos municipales se contentan con decir que la valorización tiene plena validez y firmeza con la sola iniciación de la obra. Pero nada se dice sobre su terminación adecuada. Si el contribuyente ha pagado una obra, pues que se haga bien. Eso muestra la ausencia de unas bases generales para los municipios. Se debe establecer un estatuto nacional, una ley marco para que los municipios se adecúen a ese respecto.

R. I.: ¿Ha identificado otras deficiencias en ese campo?

R. U. P.: Hay casos en que los municipios, libremente, consideran que por la edificación de un centro cultural pueden cobrar valorización, como en el caso de Cali, y por la construcción de colegios públicos, cuando esas obras son parte de los servicios públicos de cultura y educación, son una obligación del Estado que no se cobra a los particulares. El distrito de Cali, hace unos tres años, lo estableció así. En un plano de obras públicas generales integró las escuelas y los centros culturales, situación que no podía hacer. Y por eso hace falta la ley marco que les limite a los municipios esas libertades.

R. I.: ¿Existen fórmulas alternativas a la expedición de un estatuto para superar deficiencias administrativas?

R. U. P.: Sí, todo es susceptible de enmienda. En el caso de Bogotá, hay muchos aspectos en valorización que deben enmendarse. Por ejemplo, la actualización más oportuna de los usos de los inmuebles para aplicar los tributos, tanto de valorización como de impuesto predial. Por ejemplo, todavía hay áreas protegidas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá que, muchas veces, son ignoradas por el IDU, porque este no tiene coordinación con las otras entidades del mismo distrito que establecen limitaciones en el uso de los inmuebles.

R. I.: ¿Eso se debe a la falta de sistematización de la información?

R. U. P.: Muchas veces, el IDU no localiza las áreas o los suelos de protección, porque existen errores en las direcciones o en la identificación de los predios. Y ello podría superarse totalmente con una importante reforma que necesita el país y es acoger la matrícula inmobiliaria del inmueble para identificarlo en todas las oficinas y dependencias oficiales y en las empresas de servicios públicos. Eso requiere una ley sencilla, que no tendría tanto problema en el proceso de aprobación. Esto vendría a solucionar el exceso de trámites que sufrimos los colombianos.

R. I.: ¿Qué otro aspecto le llama la atención en cuanto a la tributación municipal?

R. U. P.: Lo que se está sufriendo actualmente en el país, especialmente en los municipios aledaños a Bogotá, en relación con la participación en plusvalía, contemplada en la Ley 388 de 1997. Los municipios están improvisando en la aplicación de aquella con graves consecuencias. Por ejemplo, si alguien tiene un predio en el municipio de Chía (Cundinamarca) y se entera casualmente de que es sujeto de la contribución de plusvalía, entonces va a averiguar al municipio y encuentra que ya están vencidos los términos para reclamar, sin que se le hubiera notificado debidamente como contribuyente. La plusvalía es un tributo oculto que los municipios les cobran a los propietarios de los inmuebles, sin que estos sean debidamente advertidos y citados para conocer la contribución y ejercer su legítimo Derecho Constitucional a defenderse de tales determinaciones administrativas.

R. I.: ¿Cómo se podría superar ese obstáculo?

R. U. P.: Con la enmienda de la Ley 388 de 1997 que establece, en su artículo 81, la notificación al propietario de la participación en plusvalía por medio de un edicto que se pone en la secretaría de la alcaldía, documento que nadie lee, y mediante unas publicaciones en periódicos, a las cuales tampoco se les da suficiente lectura. ¿Quién se pone a leer los edictos de los periódicos? Pero no existe una notificación directa o aviso al propietario para que conozca el tributo y ejerza su legítimo derecho a ser oído. Esa situación permite que los alcaldes adopten esas acciones a escondidas de los propietarios, sin un aspecto formalista

R. I.: ¿Cree que la participación en plusvalía es un instrumento idóneo para que los municipios obtengan ingresos?

R. U. P.: Es una fuente de ingreso justa para el municipio, pero que debe cobrarse debidamente. En el caso de Funza (Cundinamarca), los propietarios de haciendas van a preguntar por su predio y descubren que deben inmensas cantidades de plusvalía, cuando ya está vencido el término para reclamar. Llevo un caso de 10.000 millones de pesos de plusvalía que le impusieron a un propietario, en el que no le dieron derecho a reclamar. En Tocancipá (Cundinamarca), por ejemplo, se cobra, al mismo tiempo, plusvalía y valorización, por las mismas obras; pero es ilegal, no puede cobrarse doblemente y ese municipio lo está haciendo. Los municipios se contentan con tener una especie de cartapacio para establecer la plusvalía y, entonces, lo que hacen es reproducir los artículos de la ley y con eso creen que se puede establecer la plusvalía. Pero no hay una preparación debida de los alcaldes, de las administraciones tributarias locales, para reglamentar el tributo e imponerlo correctamente.