¿Hacia dónde van los sistemas tributarios en Latinoamérica?

Revista Nº 117 Mayo-Jun. 2003

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

En América Latina continúan ganando protagonismo los impuestos indirectos impulsados por la globalización. Hoy el reto es avanzar en materia de progresividad y encontrar alternativas para refinar el impuesto a la renta. 

Las mejores posibilidades para el intercambio de bienes y servicios alrededor del mundo y la persistente difusión de la idea de globalización a través de los medios de comunicación son tal vez las dos situaciones que más han contribuido a estimular en la conciencia colectiva la sensación de que se marcha hacia la integración de todas las naciones del planeta.

Esa percepción parece haberse acentuado especialmente durante la década de los años noventa y no ha perdido vigor en lo corrido del nuevo milenio. Al fenómeno no han sido indiferentes los países latinoamericanos, en particular si se toma en cuenta el impacto real que ha tenido la globalización sobre sus modelos económicos, que anteriormente se fundamentaban en el logro de niveles cada vez más ambiciosos de industrialización.

El modelo económico globalizador ha llevado también a modificar los patrones de acción de los países en cuanto a las teorías relativas a los ingresos del Estado y ha promovido la inclinación al uso de instrumentos más eficaces de recaudo, sin tener en cuenta, muchas veces, si responden o no a los principios universales de equidad y progresividad.

En ese contexto se pueden identificar algunas tendencias comunes en cuanto a la orientación de las estructuras de impuestos en Latinoamérica. Pero antes conviene aclarar que, tal y como lo explica el experto en derecho tributario y escritor sobre estos temas Mauricio Plazas, “la globalización no es necesariamente incompatible con los sistemas tributarios; es posible que un país abra sus fronteras y, sin embargo, el sistema tributario sea justo”.

La primera manifestación de la globalización en Latinoamérica ha sido la tendencia a la conformación de bloques económicos y, en consecuencia, las estructuras, los objetivos y las características de los diversos sistemas tributarios de esos países se aproximan, “porque los fines de la integración imponen políticas de armonización de las normas a lo económico y eso se traduce en regímenes similares”, explica Plazas.

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Diversidad tributaria

Pero esa tendencia a la armonización todavía tiene un largo camino por recorrer dados los diversos niveles de desarrollo económico de los países, así como la heterogeneidad en la aplicación de los tributos. A pesar de que el impuesto al valor agregado (IVA) es una modalidad muy extendida del impuesto al consumo, según el catedrático de la Universidad de los Andes, Luis Miguel Gómez, las naciones latinoamericanas presentan aún distintos grados de presión tributaria sobre los sujetos pasivos. “Mientras que Panamá se puede asociar al concepto de paraíso fiscal, Brasil, Argentina, Chile, Colombia y México tienen sistemas de tributación desarrollados”, dice.

De acuerdo con este experto, en lo que sí se puede encontrar un factor común latinoamericano es en la cultura tributaria, a la que califica de proclive al incumplimiento y a la evasión, defectos estimulados por la misma legislación. En respuesta a esa actitud, las autoridades, según Gómez, “adoptan mecanismos para forzar a la poca base a que lleve al extremo su esfuerzo de pago. Se recurre entonces a impuestos como el de las transacciones financieras, cuya función debería ser, por ejemplo, la de regular los flujos de capital entre países y no la de mitigar la pereza tributaria”.

Una consecuencia de la corriente globalizadora y, en particular, de la reducción de los aranceles fue la disminución sensible de los ingresos corrientes de los países latinoamericanos. Se estima que en Latinoamérica los ingresos por impuestos al comercio exterior pasaron de representar alrededor del 30% de los ingresos totales, antes de la rebaja arancelaria, a ser un 7%, aproximadamente, después del proceso.

Esta situación cambió el panorama tributario, pues los países de menor desarrollo dependían en mayor grado de los ingresos aduaneros. Esa transición ha sido un duro golpe para Latinoamérica, aunque de menor impacto para las naciones con comercios más desarrollados como Chile, Argentina, Brasil y México, debido a sus niveles de consumo interno y a sus estructuras productivas apalancadas más en la industria que en el sector agrícola.

El resultado general ha sido la tendencia al aumento de la tributación interna. Específicamente, se observa la inclinación al incremento del IVA y, en menor proporción, al de renta. En el último caso, en Colombia, “la tributación la soportan más los asalariados por las menores posibilidades de evasión”, dice Julio Roberto Piza, ex director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Al parecer, esa situación es común en el resto de América Latina.

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Una mirada al interior

Hoy los Estados tienden a la menor dependencia de los ingresos por impuestos al comercio exterior y buscan fortalecer los recaudos originados en la propia actividad interna de sus economías. Para algunos expertos, como Plazas, esto ha promovido la evolución de los sistemas de tributación. “Los países que dependen del arancel se denominan de servidumbre, pues siempre están supeditados a los mercados externos”, dice.

En un mundo que avanza hacia la integración en tan diversos frentes, parece clara la preponderancia de los impuestos indirectos. Plazas explica que el impuesto a la renta que imperó a lo largo del siglo XX ha llegado a su cenit, a su cumbre y que, persistir en su aumento, conduce a un efecto pernicioso representado en la reducción de los recaudos y en el desestímulo de la inversión.

En tales circunstancias, según él, el nuevo milenio será el tiempo del apogeo del IVA, tributo que algunos consideran de gran potencial y que desplazará buena parte de la tributación directa por la indirecta. En la Comunidad Andina de Naciones (CAN) esta tesis parece tomar fuerza, pues en el seno de sus instituciones se avanza en la armonización de los esquemas del IVA que operan en ese grupo de países.

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El avance en ese aspecto representa un notable paso en materia de integración económica y de armonización de sistemas tributarios en la CAN, incluso un logro destacado frente al Mercado Común del Sur (Mercosur), que está lejos de la armonización, dice Plazas. En ese bloque económico Brasil no ha implantado el IVA, aunque existe en Argentina, Paraguay y Uruguay. Aquella nación, que es vital en el grupo, tiene un complejo sistema de impuestos indirectos difícil de armonizar con los países vecinos, si se toma en cuenta la importancia de la tributación indirecta, y es particular del IVA como instrumento aglutinante.

En contraste con la visión de la buena marcha en la CAN, el catedrático de la Universidad de los Andes Luis Miguel Gómez cree que el proceso de armonización tiene el defecto de haberse concebido como un convenio y no como un régimen entre países, por lo cual asegura que es imposible llegar a una verdadera armonización. Aclara que el Mercosur estaba trabajando en una buena dirección en ese campo hasta que entró en “estado cataléptico”. Insiste, además, en la dificultad para la integración que significa el factor cultural latinoamericano, que implica dirigir esfuerzos a despertar la conciencia de la disciplina social, de la cual considera un ejemplo a Chile.

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Costos sociales

Pero una mirada más cercana a la realidad social y económica de las naciones siembra dudas acerca de la celeridad conveniente de la integración y de los beneficios para las sociedades de cada país, sin desconocer que la globalización parece un proceso difícil de detener. Además, la tendencia ya descrita hacia los sistemas tributarios basados en los impuestos indirectos plantea interrogantes relativos al impacto en los países latinoamericanos que se caracterizan por los altos porcentajes de la población viviendo en la pobreza, sectores que se verían cada vez más afectados negativamente por un tipo de imposición como el IVA.

Surgen, pues, las discrepancias en torno a si los sistemas tributarios que siguen esa ruta se ajustan o no a los principios de equidad y progresividad que los deben inspirar. En el caso colombiano, según el director de la especialización en derecho tributario de la Univesidad de los Andes, Bernardo Carreño, el sistema tributario es inequitativo, porque es evidente que se cobra el IVA a quienes no tienen ingresos suficientes para pagarlo.

Pero la discusión en cuanto a la equidad y la progresividad del sistema tributario parece perdida por quienes aseguran que no cumple esos principios. Para el caso, se esgrime el argumento de que lo fundamental es que el sistema en su conjunto sea progresivo, es decir, que la carga tributaria como un todo propenda por la equidad y la progresividad. Y, analizado de esta manera, no se determina si un impuesto en particular es progresivo o no, sino que se mira el conjunto del que hace parte. En consecuencia, es casi imposible calificar un sistema tributario como regresivo, porque técnicamente se ha diseñado, en la teoría, para gravar más a los que tienen mayores ingresos y menos a los de menores ingresos.

Una manera de replantear los ideales de equidad y progresividad de la estructura tributaria consistiría en revisar los esquemas de tributación directa correspondientes al impuesto sobre la renta y el impuesto al patrimonio, en cabeza de los socios y no de las sociedades a que pertenecen. El catedrático Carreño dice que en Colombia el déficit fiscal entre 1990 y 2000 no habría alcanzado las proporciones a que llegó, si se hubiesen recaudado la renta y el impuesto al patrimonio, desmontados con la justificación de la doble tributación.

“Si lo adoptaran como un compromiso, varios de los países de Latinoamérica podrían diseñar modelos muy eficientes del impuesto a la renta y al patrimonio de las personas, con lo cual se avanzaría hacia sistemas tributarios progresivos en ese aspecto en América Latina”, explica. Además, Carreño sostiene que Colombia tiene un esquema muy avanzado, a pesar de que se “marchitó” el tributo sobre el patrimonio.

Dilema de la equidad

Para Juan de Dios Bravo, presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la tendencia hacia los sistemas tributarios fuertes del lado de los impuestos indirectos ha llevado a sacrificar equidad (igual trato) por eficiencia, entendida esta como la facilidad y la agilidad en el recaudo. En tal circunstancia, los países están frente al dilema de cómo acercarse más a la equidad aplicando un impuesto como el IVA, cuya naturaleza es regresiva, dado que no consulta directamente la capacidad de pago del contribuyente. “No obstante”, aclara Bravo, “puede atenuarse el impacto regresivo al establecerlo y mantenerlo para los productos y servicios que consumen las personas de ingresos altos”. Y es ahí donde surge el obstáculo. Según él, “los apuros fiscales de los gobiernos les suelen hacer caer en la tentación de extenderlo al consumo de productos básicos, como en el caso de la última reforma tributaria en Colombia. Si las economías latinoamericanas fueran más desarrolladas, probablemente la amplia oferta de bienes sustitutos aminoraría ese impacto social”.

En cuanto al impuesto de renta, Bravo también cree que es una fuente de ingresos saturada, aunque eso no significa que carezca de posibilidades de desarrollo. Una opción que lo aproximaría más a la equidad consiste en el desmonte de los privilegios, que habitualmente se orientan a favorecer el capital frente a las rentas producto del trabajo. La otra alternativa, ya mencionada anteriormente, apunta a restablecer el impuesto a la renta procedente de los ingresos generados por las inversiones de las personas naturales en las sociedades (dividendos y participaciones). Para Bravo, sería pertinente, por otro lado, devolverle la importancia al impuesto al patrimonio o a la riqueza, que resulta un buen complemento con el de renta. Para este especialista, la importancia de replantear el papel de estos impuestos es que las naciones de Latinoamérica podrían cristalizar la intención de hacer que los sistemas tributarios acentuaran su componente de progresividad. Sin embargo, el reto es el diseño de los instrumentos eficaces para aplicarlos y administrarlos.

Para los expertos consultados, es necesario que las naciones de Latinoamérica reflexionen muy bien acerca de la importancia que deben concederle a los impuestos indirectos y a los directos para lograr el equilibrio del sistema tributario. Según ellos, tal como marcha la ola actual de la teoría de la imposición, se le concede gran importancia a los impuestos indirectos, con el riesgo de acentuar una situación de pobreza de la población, que ya es crítica. Por esa razón, estudiar bien el potencial de los impuestos directos puede resultar una carta importante, si la intención es avanzar en materia de progresividad.

En esa búsqueda del equilibrio de la estructura impositiva y de equidad para la sociedad, entra en juego otro factor. Según José Hernán Flórez, de la firma HLB International, “es importante la sencillez para evaluar cualquier sistema tributario, para medir quiénes pagan más. En general, el mundo es muy complejo para recaudar los impuestos y cada vez lo es más. Así que, entender los principios de eficiencia y progresividad esbozados en la época de Adam Smith resulta hoy casi imposible”. No obstante, en el esfuerzo de buscar la sencillez, la comunidad internacional ya ha comenzado a allanar el camino con logros en materia de comercio internacional como el de la Unión Europea.

Aldea global

De otro lado, quizás una de las ventajas del mundo actual en materia tributaria es la creciente facilidad con que se transfiere información sobre este campo entre los países, situación en la que los más desarrollados de Latinoamérica han marcado la pauta para el resto. Esa facilidad con que fluye el conocimiento y la experiencia en los temas tributarios será una de las tendencias que continuará en los próximos años, y en la que se espera que los países apliquen su propio criterio y la creatividad para adaptar los modelos y las teorías a las circunstancias particulares.

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En otra de las esferas de los sistemas de tributación de Latinoamérica, aparecen temas como los precios de transferencia, los impuestos relacionados con el medio ambiente y el aspecto relativo a tasas y contribuciones. En cuanto a los precios de transferencia, el liderazgo mundial lo han ejercido los países de mayor desarrollo. Para el efecto han diseñado herramientas dirigidas a garantizar que “los precios afectados por la vinculación o por las interrelaciones de las empresas globalizadas (multinacionales), le permitan al Estado equilibrar su tributación, mediante la exigencia de correcciones a las declaraciones tributarias, de manera que incrementen la tributación, de forma que se garantice la equidad internacional en la distribución de los impuestos”, explica el especialista de Deloitte & Touche Pedro Enrique Sarmiento. Esa herramienta que pretende que las firmas multinacionales tributen lo que corresponde en cada país donde operan es todavía de aplicación reciente en Latinoamérica. Quizás México es la nación con mayor experiencia en el tópico. Pero en los próximos años se verá la tendencia a profundizar en la instrumentación del mecanismo en toda la región.

En lo tocante a los impuestos vinculados al medio ambiente, América Latina conocerá en el futuro cercano el auge de esos tributos, sostiene Piza. La finalidad será la de contener el deterioro de los recursos naturales no renovables, que ya recibieron el fuerte impacto de la industrialización del mundo desarrollado que conocemos hoy. Al respecto, Plazas comenta que los mejores impuestos al medio ambiente son aquellos que no se recaudan, es decir, que lo ideal sería que fueran tan eficaces en el control del deterioro ambiental que no se requirieran recursos financieros para tratar de reparar el impacto negativo.

Entre tanto, las tasas y las contribuciones están llamadas a convertirse en los instrumentos ideales para recaudar recursos financieros con destino al desarrollo local. Se trata de una herramienta cercana a las necesidades de los ciudadanos y que, por lo tanto, tienden a presentar una resistencia relativamente menor que los impuestos tradicionales, dado que los beneficios suelen ser aprovechados directamente por las comunidades.

Finalmente, existe la posibilidad de que las sociedades latinoamericanas logren intensificar la participación de las diversas comunidades que conforman una nación en la formulación de las políticas públicas, uno de cuyos componentes esenciales es el sistema tributario. Si eso se logra, probablemente las mismas sociedades puedan avanzar hacia la formulación de modelos de desarrollo que aminoren la pobreza y que operen estructuras más equitativas de tributación.

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