¿Hay que redefinir la fórmula estadística para medir la informalidad laboral?

Revista Nº 151 Ene.-Feb. 2009

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

En la década de los noventa, cuando el mundo empezó a dar grandes pasos encaminados a la expansión del modelo de internacionalización económica en los países en desarrollo, la Organización de Naciones Unidas (ONU) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) comenzaron a preocuparse por definir unos parámetros estadísticos universales que permitieran aproximarse a la medición del fenómeno de la informalidad laboral.

En 1993, esos dos organismos multinacionales acogieron las pautas estadísticas en materia de informalidad definidas en la versión 15 de la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, conceptos de referencia que adoptó en Colombia el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), con miras a explorar el comportamiento del mercado laboral informal.

De acuerdo con esos conceptos de la OIT, el DANE considera que son trabajadores del sector informal “los empleados particulares y obreros que laboren en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta 10 personas en todas sus agencias y sucursales, incluyendo al patrono; los trabajadores familiares sin remuneración; los empleados domésticos; los trabajadores por cuenta propia, excepto los independientes profesionales, y los patronos o empleadores de empresas de 10 trabajadores o menos”.

Según los expertos, la ambigüedad de estas definiciones y la falta de indicadores de mayor precisión han contribuido a que resulte difícil en el país establecer los verdaderos alcances del problema de la informalidad.

El propósito de medir las variables del mercado laboral es suministrar datos que permitan tomar decisiones estratégicas. En el mercado laboral, aquellas decisiones se relacionan con el fomento del empleo, el uso del recurso humano disponible en una economía o con el perfil educativo de la mano de obra. También atañen con la seguridad social de la población y con los tipos de contratos laborales que se generan en el aparato productivo.

El modelo de medición del empleo y el desempleo parte de unos acuerdos internacionales. Por ejemplo, las definiciones de ocupado y de desocupado surgieron del consenso de los países en el ámbito de la OIT. A muchos expertos les causa preocupación cuando se dice que una persona se considera ocupada, si en la semana de referencia anterior (momento de recolección de la información) estuvo trabajando al menos una hora con remuneración. No obstante, ese parámetro surgió del acuerdo de los países en la OIT.

En esta organización, se logró el consenso en torno a los conceptos que identifican a la persona ocupada y a la desocupada. Con base en ese punto de partida, el DANE instrumentó las definiciones mediante un cuestionario.

Según un directivo del DANE que pidió mantener su nombre en reserva, por manejar información confidencial, la operación no es tan simple como preguntar a los individuos en las calles si están ocupados o no, y automáticamente generar la proporción de ocupados y de desocupados del país.

En realidad, se define un cuestionario de carácter inteligente que va siguiendo un determinado flujo de interrogantes, que a la postre le permite al DANE construir los indicadores sobre la población ocupada y la desocupada. El cuestionario lo conforman, en promedio, 11 preguntas para el caso de los ocupados y 13, para los desocupados.

El acuerdo de la OIT sobre la medición del mercado laboral se acoge de manera plena en Colombia, y existe poco margen de flexibilidad. Si un país quiere ser riguroso en la medición, si busca comparabilidad internacional y, además, favorecer la comparabilidad histórica en el mismo país, debe apegarse completamente a las definiciones internacionales. Todos los países que hacen parte del acuerdo con la OIT miden con el mismo rasero el mercado del trabajo, de manera que son comparables los resultados en materia de ocupación y desempleo.

La información para elaborar los indicadores del mercado laboral se recoge mediante la denominada gran encuesta integrada de hogares, que constituye una entrevista directa a una muestra representativa de los hogares del país, en los órdenes nacional, urbano, rural y de las capitales de departamento, realizada con diversas periodicidades. En este momento, se cubren 13 ciudades, pero el DANE está trabajando para aumentarlas a 24. Cerca de 43.000 encuestas se adelantan en las 13 ciudades por trimestre y 63.000, cuando se trata de las 24 ciudades.

Evolución estadística

Según el DANE, en el 2006, se realizaron unas mejoras asociadas con el cambio del medio de recolección, es decir, se empezó a utilizar tecnología de punta, mediante el empleo de dispositivos móviles de captura, en sustitución del papel. Esta decisión significó una evolución para el DANE, a pesar de que esa tecnología se estaba utilizando desde hacía mucho tiempo para capturar la información del índice de precios al consumidor.

De otra parte, se modificó el perfil del entrevistado. En la antigua encuesta continua de hogares, se entrevistaba a una persona mayor de edad que diera la información del resto de miembros del hogar. Con el nuevo parámetro de encuesta, se busca, específicamente, a cada una de las personas y se les pregunta lo que corresponde.

Ese cambio tuvo lugar, porque se decía que la encuesta del DANE se realizaba a las amas de casa y a las empleadas de servicio doméstico. En la renovada encuesta, hay variables que no pueden ser resueltas por cualquier persona, relacionadas, por ejemplo, con el ingreso del encuestado, la seguridad social y el subempleo, de manera que los interrogantes solamente los puede responder quien participa en el mercado laboral. Desde luego, este modelo implica un mayor esfuerzo para localizar al entrevistado.

El directivo del DANE considera que la gran encuesta integrada presenta debilidades en cuanto a la medición del mercado laboral en las zonas rurales, pues están muy dispersas. Explica que visitar los hogares en el campo genera una relación costo-beneficio desfavorable para el DANE. Según el último censo general, alrededor del 80% de la población colombiana es urbana y el 20% rural.

El funcionario del DANE sostiene que la proporción de personas ocupadas en las áreas rurales es muy baja con respecto al total de la población del país. Sostiene que, en el campo, hay muchos individuos regularmente ocupados. “Las personas siempre tienen trabajo, en la parcela propia o en la de otro. La desocupación es muy coyuntural y depende de las condiciones climáticas, más que de desajustes de la oferta y la demanda.

“No es que el 20% de la población rural no esté cubierta por el DANE. Nosotros mostramos el comportamiento del mercado laboral en el campo, aunque falta mejorar”, sostiene. Solo cerca del 3% del área rural colombiana no se registra en las estadísticas nacionales, área correspondiente a lo que en el pasado se llamaba territorios nacionales, entre los que figuran los departamentos ubicados en la Orinoquía y la Amazonía. Allá se cuenta con una extensa superficie geográfica con poca población. “La debilidad es que no somos tan precisos como quisiéramos, pero no es que no se esté midiendo”, señala.

El grupo que recaba la información en los hogares está conformado por tres recolectores, un supervisor, un crítico y un analista. En el nivel central, se tienen indicadores de gestión, de calidad y se realiza el monitoreo y el control de modo virtual, procesos tendientes a asegurar la confiabilidad de la información. El sistema permite, por ejemplo, detectar si el mismo recolector de la información responde el cuestionario, con lo cual se pueden tomar las medidas correctivas.

Actualmente, hay cerca de 250 recolectores de información en el país, vinculados como contratistas al DANE. En el nivel central de la entidad, se selecciona un determinado segmento de muestreo. El recolector tiene que ubicarlo y establecer el número de viviendas que lo componen. De esa cantidad, define las llamadas medidas de tamaño, es decir, en cada segmento deben seleccionarse para visitar, en promedio, 10 viviendas.

Crear conciencia

Cuando se selecciona un hogar para que participe en la encuesta del DANE, el jefe de hogar recibe la visita de un sensibilizador, que le informa acerca de la obligación que tiene por ley de responder la encuesta o, de lo contrario, puede ser sujeto de sanción. Pero le recalca la importancia de que colabore, porque su hogar representa al conjunto de personas de la zona donde vive. A continuación, se le pide una cita, con el propósito de que responda el cuestionario.

Según el funcionario del DANE, los indicadores del mercado laboral de la entidad se deben analizar tomando como referencia la evolución de aquellos durante lo corrido del año y a lo largo de los últimos doce meses. “Recomiendo a los usuarios de la información que miren la tendencia de largo plazo de estos indicadores”, es decir, lo que registran en los últimos doce meses. No cree que baste con mirar el indicador del mes actual frente al anterior.

De acuerdo con el experto del DANE, lo primero que se debe identificar al observar los tres indicadores principales del mercado laboral es si existen diferencias estadísticas entre una tasa y otra. Ese trío de indicadores son: la tasa global de participación, la tasa de desempleo y la tasa de ocupación. El desempleo es una proporción de desocupados sobre la población económicamente activa, que en la semana anterior, la de referencia, no tenía trabajo y estaba en búsqueda del mismo.

 

Entre tanto, la tasa de ocupación se calcula sobre la base de los ocupados con relación a la población en edad de trabajar. Esta tasa se interpreta como un esfuerzo de la economía por absorber mano de obra. El otro indicador es la tasa global de participación que designa la población económicamente activa sobre la población en edad de trabajar. Ese indicador muestra la presión demográfica que se ejerce sobre el mercado laboral. Estos tres se deben analizar simultáneamente.

“En el ejercicio de medir el mercado laboral, hemos sido juiciosos permanentemente, por lo menos en los aspectos de ocupación y de desocupación. No obstante, en otros temas, el país se ha desactualizado, pero lo estamos subsanando”, indica. Por ejemplo, cuando se habla de informalidad, existe un rezago. Asegura que Colombia se quedó con la resolución de la OIT, según la cual un trabajador pertenece al sector informal, si labora en una empresa que ocupa 10 o menos empleados en su oficina principal y las sucursales.

La resolución fue reconsiderada en la OIT y ahora se habla de empleado informal cuando está vinculado a una empresa con 5 o menos trabajadores. “Pensamos actualizar esa consideración para el 2009, ya venimos trabajando y vamos a reconstruir la serie correspondiente”, sostiene el directivo, que reconoce que el DANE se “quedó dormido” en ese tópico.

Para el director del Observatorio del Mercado de Trabajo de la Universidad Externado de Colombia, Stefano Farné, el DANE debería adoptar mecanismos para mejorar la medición de la informalidad. Por ejemplo, la OIT regional está utilizando la misma definición del DANE al respecto, pero no califica informal a una empresa de 10 trabajadores o menos, sino a aquella con 5 empleados o menos. Adoptar ese ajuste es “una decisión muy simple y que tiene sentido, pues nos podríamos comparar con los demás países. El esfuerzo es tan pequeño, que vale la pena hacerlo”, comenta Farné.

Estructura de los ocupados informales y formales afiliados a la seguridad social

Trece áreas metropolitanas (abril-junio)

Afiliación2001200220032004200520062007
Informal 
Salud56.362.363.164.672.274.078.5
R. contributivo73.271.271.870.863.863.660.0
R. subsidiado26.728.728.229.136.236.339.9
Pensiones10.611.911.612.413.714.314.7
Formal 
Salud90.891.491.292.394.294.595.1
R. contributivo97.896.897.096.996.796.295.4
R. subsidiado2.13.22.93.13.33.84.6
Pensiones71.369.770.572.376.175.879.3
Fuente: DANE – Encuesta continua de hogares (2001 - 2006). Gran encuesta integrada de hogares (2007).

 

El directivo del DANE argumenta que el parámetro de informalidad está en función de la escala de personal que tiene una empresa y de las categorías de ocupación (trabajadores familiares, empleados domésticos y trabajadores por cuenta propia). Pero precisa que esos dos únicos puntos de referencia son débiles: “me parece que no son suficientes tales criterios”.

El funcionario considera que la definición de informalidad no solo es sencilla, sino incompleta. Por eso, cree que se debe revaluar, “porque la gente está asociando la informalidad y el subempleo con la calidad del empleo”. En la actualidad, el trabajador de una empresa con menos de 10 trabajadores se está registrando como informal, a pesar de que, probablemente, la empresa está cotizando lo correspondiente a seguridad social y le paga el salario con las prestaciones que establece la ley. En realidad, el trabajador no es informal en esas condiciones, pero la definición del DANE conduce a que se registre así.

Precisión conceptual

Según Francisco Javier Vélez, consultor externo de la OIT, la ambigüedad conceptual radica en que el trabajador realiza una actividad laboral normal que no se puede catalogar como formal o informal e, igualmente, no se puede incluir en esa clasificación al trabajador. En Colombia, “tendemos a llamar informalidad al incumplimiento de las normas”.

Acota que históricamente la informalidad se ha vinculado con la pobreza, apreciación que viene de la década de los setenta, sobre todo con la proliferación de las ventas callejeras en las grandes urbes. “Con el paso del tiempo, se ha venido entendiendo la informalidad como el incumplimiento de las leyes por parte de las empresas”. Advierte que ahí surge una primera evidencia de ambigüedad, pues, por un lado, se alude a la pobreza y, por el otro, se señala a las empresas que no cumplen con la ley, sin reparar en si son grandes o pequeñas.

Vélez sostiene que lo más grave aparece con la medición de la informalidad por parte del DANE, pues, de acuerdo con sus parámetros, el indicador respectivo no tiene ninguna relación inmediata con la pobreza, ni con la ilegalidad empresarial. Conforme a tal medición, cualquier pequeño empresario con 4 ó 5 trabajadores que paga impuestos y cotiza lo de ley en materia de seguridad social es denominado informal. Pero, en realidad, no lo es en lo relativo a estos dos aspectos.

“Veo dos problemas en la economía colombiana respecto a lo que hemos llamado informalidad”, comenta el consultor. El primero se relaciona con el trabajo precario, concepto del que no existe una definición técnica en Colombia para fines económicos, estadísticos y sociales. “Si se reúne gente razonable, se podría llegar a un acuerdo acerca de qué es lo mínimo que debe tener un trabajador colombiano para que consideremos que está en condiciones relativamente normales, aunque no sean las óptimas”.

Por ejemplo, se podría convenir que un trabajador que gane el salario mínimo y esté afiliado al régimen de seguridad social, particularmente a salud, no se catalogue en situación de precariedad. Si aquel no labora en esas circunstancias mínimas, el Estado debe intervenir en procura de lograr que las tenga. “Desde mi punto de vista, este podría ser un punto de partida”, acota Vélez.

El otro problema de la economía es el de la informalidad empresarial. “Ahí también tengo un criterio mínimo, que es el mismo del Banco Mundial, según el cual a las empresas se les debería calificar como formales, si cuentan con el registro mercantil”. Explica que considera ese trámite como el bautizo de una compañía. “La única forma de que la sociedad sepa que existe una empresa es si se inscribe en la cámara de comercio”, y después se puede indagar si está cumpliendo todas las obligaciones que le exige la ley.

Vélez piensa que, en el país, no se debería hablar de trabajador informal, sino precario o de cualquier otro término que aluda, por ejemplo, a un trabajo en el que la persona no reciba la remuneración mínima que la ley dispone. Subraya que el concepto de trabajo precario comprende una visión integral del entorno laboral, de modo que trabajar en situaciones de inseguridad industrial también permite calificar un trabajo como precario.

Comenta que la OIT da unos parámetros sobre los indicadores del mercado laboral que el DANE debe acoger. “Pero lo relevante sería que esa entidad hiciera el ejercicio de medir el trabajo precario, sobre todo a través de la gran encuesta de hogares”. La medición actual de la informalidad presenta un inconveniente, pues se hace a partir de preguntas que se deberían formular al representante de la compañía y no al trabajador. Por ejemplo, en algunos casos, se le pregunta al empleado si la empresa tiene registro mercantil.

Asegura que el DANE tendría que indagar acerca de la informalidad empresarial, mediante una encuesta específica para las empresas. Sugiere retomar el modelo de la encuesta de microestablecimientos y adecuarla para las empresas en general. Además, cree que se podría promover una forma de medición indirecta de la informalidad de las empresas mediante la identificación de aquellas que no cumplen con las obligaciones parafiscales con el SENA, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y las cajas de compensación familiar, tarea que se le podría encomendar al Ministerio de la Protección Social.

Altibajos inquietantes

De otro lado, afirma Vélez, el DANE debería determinar, en la gran encuesta integrada de hogares, unas variables básicas que permitieran medir el trabajo precario, con el fin de saber qué porcentaje de la población colombiana requiere una atención especial, dado que no están trabajando en las condiciones mínimas.

Tal como se está midiendo el indicador de informalidad en el país, conlleva a tasas muy altas, advierte el investigador Vélez. Por ejemplo, de acuerdo con el DANE, el trabajo precario o informal en Colombia corresponde al 58,8% de los ocupados en el país, población que asciende a algo más de 8 millones de personas. Ese porcentaje comprende a quienes reciben menos del salario mínimo por cada hora de trabajo y, además, no están afiliados a pensiones ni a salud.

Entre tanto, aclara, con base en los datos derivados al tomar como referencia que se pague el salario mínimo a una persona, se registra que algo más del 30% de los individuos ocupados en el país no recibe ese ingreso. Y, en términos de seguridad social, se evidencia que alrededor del 10% de las personas de la población de ocupados no tiene seguridad social. “Entonces, la situación no es tan grave”, asegura Vélez, pero se le transmite al mundo, de manera errada, el mensaje de que más de la mitad de la población colombiana es pobre.

Otra imagen negativa que se proyecta al exterior es que más del 50% de las empresas colombianas trabaja de manera informal, “apreciación grave, pues qué inversionista querrá producir en el país, si cree que aquellas no cumplen con sus obligaciones legales. Esos dos mensajes son negativos a partir de una medición estadística que no corresponde a la realidad”, afirma Vélez.

“Se está hablando de la posibilidad de que las entidades privadas hagan una medición periódica del trabajo precario”, expresa Vélez. Si el DANE no lo hace con mayor precisión, la información de la encuesta de hogares se podría adquirir a ese organismo por parte de entidades privadas, a fin de diseñar un indicador que permitiera determinar el alcance del problema del trabajo precario en el país, información que facilitaría la ejecución de políticas públicas encaminadas a superar esas condiciones laborales.

“Leí la propuesta de la reunión anual de los estadísticos del mercado de trabajo: sí dan directrices, pero dicen, por ejemplo, que la definición de informalidad debe tener algún tipo de registro y deja en libertad a los países para definir esa forma de registro”, comenta Farné. En consecuencia, este se puede adelantar a partir de la cobertura de la seguridad social para los trabajadores o de la inscripción ante una cámara de comercio. Cada país puede optar por un mecanismo de medición de la informalidad, según sus necesidades.

Farné cree que sería oportuna una consultoría de la OIT con el objeto de establecer cuáles indicadores relativos a la informalidad se han adoptado internacionalmente y cómo se podrían aplicar en Colombia. Sostiene que este es un problema de debate mundial, escenario en el que la OIT va a ser desplazada por el Banco Mundial, organismo que ha manifestado gran preocupación por definir la dimensión del sector informal en las economías, inclusive hay consultorías en marcha.

A pesar de las intenciones del Gobierno de conducir a la formalidad en lo pertinente a seguridad social a los trabajadores informales, lo que se hace, en la práctica, es darles grandes incentivos para que permanezcan en la informalidad, asegura Farné, pues existe una serie de subsidios perversos otorgados por el Gobierno, particularmente a las personas de los estratos más bajos, beneficios que no quieren perder, si reciben un mejor salario y se afilian a salud y pensiones. Tales subsidios abarcan la salud, los servicios públicos, la educación y la vivienda, entre otros. Califica como impresionante el nivel de subsidios que se le otorgan a la gente pobre, con justificación, pero “se está generando un efecto perverso en el mercado de trabajo”, sostiene.

Farné cree que la implantación en el DANE de la gran encuesta integrada de hogares ha generado dificultades a los investigadores para interpretar los indicadores estadísticos. “No sabemos lo que está pasando” en el mercado del trabajo, “no sabemos lo que ocurre con las estadísticas, fluctúan mucho”.

Interpretación cuidadosa

“Uno se pregunta si, en este momento, los asalariados están disminuyendo al 8% anual, y los trabajadores por cuenta propia están aumentando al 20% anual. Se trata de magnitudes grandes. Los empresarios están despidiendo al 8% anual a las personas que tienen como trabajadores asalariados. Y, por otro lado, parecería que tan pronto como las despiden, estas personas se van a trabajar como independientes, como trabajadores por cuenta propia y terminan siendo informales”. Hay que tener mucho cuidado en la interpretación de los indicadores, porque no es un ejercicio fácil, puntualiza Farné.

Por su lado, Ricardo Bonilla, economista del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional califica como complicado que la tasa global de participación tenga tantas alteraciones. Cuando esa tasa baja tan bruscamente, da motivos de sospecha. Desde el 2006, descendió en más de cuatro puntos y se quedó abajo. “Nosotros tenemos una tasa de participación muy baja, si la comparamos con países desarrolladas. Probablemente, no esté registrando los deseos de la gente de salir a trabajar”.

En relación con la medición estadística de la informalidad, “estamos mezclando peras y manzanas”, comenta Bonilla. La primera inquietud es que los informales no son los trabajadores, sino las empresas que los contratan. El tema de la informalidad es más empresarial que del empleo en sí. Eso lleva a plantear la necesidad de mejorar esas pautas técnicas de medición estadística. Expresa que la deficiente interpretación de informalidad se generó desde que el concepto se incluyó al mercado de trabajo.

El concepto de informalidad aceptado por la OIT se está discutiendo en varios escenarios, porque la conclusión es que se está midiendo mal ese aspecto del mercado de trabajo. El debate ha conducido a proponer la fórmula del trabajo decente. “Tenemos que pensar en una definición más compleja de informalidad, porque no basta con establecer el tamaño de la empresa en que está un trabajador, se requiere comenzar a analizar el problema desde la óptica del trabajo decente en términos de la calidad del empleo, de los ingresos y de la seguridad social”.

Según Bonilla, los cálculos realizados en Colombia en lo pertinente a informalidad han permitido encontrar que más del 90% de los trabajadores formales está afiliado al régimen contributivo de salud, mientras que alrededor del 6% pertenece al régimen subsidiado. Surge entonces la pregunta: ¿Por qué esta proporción que trabaja en la formalidad se ha vinculado al sistema subsidiado? Ahí existe una distorsión, asegura el investigador.

De otro lado, al mirar el segmento de trabajadores informales, se evidencia que el 40% está afiliado al régimen contributivo y el 60% al subsidiado. ¿Cómo se explica tan alto porcentaje de trabajadores catalogados como informales vinculados al régimen contributivo? “Se debe construir una serie de parámetros complementarios que lleven a decir que informal no es simplemente un problema del tamaño de la empresa”.

Las inquietudes técnicas de los expertos y del mismo DANE sobre la falta de instrumentos estadísticos de mayor precisión que permitan determinar la dimensión del mercado laboral informal parecen el entorno propicio para un debate nacional, orientado a establecer unas pautas estadísticas para cuantificar las empresas que le huyen a la legalidad laboral y la proporción real de la población colombiana que realiza trabajos precarios.