¿Llegó la hora de una reforma tributaria estructural?

Revista Nº 133 Ene.-Feb. 2006

Expertos en derecho tributario abrigan la esperanza de que el país logre, en el 2006, avanzar hacia la reforma profunda del sistema tributario. El Legislativo y el Ejecutivo tienen la palabra.  

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

El punto de partida de una reforma tributaria estructural debe ser un gran acuerdo que cuente con la participación del Gobierno, los legisladores, los académicos, los expertos en impuestos, los departamentos y municipios y los contribuyentes. Al menos así lo creen diferentes especialistas consultados por la REVISTA IMPUESTOS sobre los ítems que debe contener una reforma al sistema tributario nacional.

El investigador y académico Julio Roberto Piza piensa que el término “reforma estructural” se ha empleado de modo indeterminado, por lo cual sostiene que un primer avance consistiría en identificar su significado. Aclara que, desde 1974, no se ha vuelto a mirar el sistema tributario en su conjunto, para analizar todas las implicaciones del mismo, pues este no solo trata de la provisión de recaudos al Estado, sino de los efectos en la economía y de los principios de equidad, eficiencia y progresividad.

Piza recuerda: “Todas las reformas de la década de 1990 fueron orientadas a financiar el déficit fiscal, es decir, hacia la recaudación y, eventualmente, a incentivar ciertas actividades o sectores, en virtud de políticas fiscales”.

El director de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo), Mauricio Cárdenas, también considera que en los últimos 15 años no se han realizado reformas “que cambien el marco conceptual y la estructura mental de los colombianos en materia tributaria”.

En opinión de Piza, para modificar la tendencia a promulgar leyes tributarias con visión de corto plazo y encaminadas a mitigar el desequilibrio fiscal, se “requiere el consenso político, que ha sido difícil de alcanzar en el país, como lo prueban las profundas discrepancias que surgen en los debates sobre impuestos en el Congreso”.

A propósito del reiterado afán que suele caracterizar la aprobación de leyes tributarias y del reciente anuncio del presidente Álvaro Uribe sobre la necesidad de una reforma estructural, Piza cree que se “seguirán adoptando medidas parciales, coyunturales y sin la visión integral, que debe ser característica de un verdadero ajuste tributario profundo”.

En torno a esas mismas afirmaciones del Gobierno, Cárdenas expresa: “Hasta ahora, no ha habido reformas que puedan ser calificadas como estructurales, porque la intención básica ha sido la de aumentar los recaudos, recurriendo, incluso, a figuras que van en contravía de una reforma de fondo, como el empleo de sobretasas, pero acompañadas de reducciones de la tributación efectiva, por la vía de las exenciones”.

Desde el punto de vista técnico, asevera Piza, se requiere una propuesta integral que aborde todos los temas de la tributación: el de las entidades territoriales, el de la parafiscalidad, el de los impuestos directos e indirectos y los problemas de gestión de la administración, como los de la evasión y los procedimentales.

En busca de la estabilidad

Otro tema inquietante corresponde a la forma jurídica de adelantar la reforma estructural, comenta Piza, quien reconoce que ha habido varios intentos para darle estabilidad a las reformas en la materia, proponiendo alternativas como la codificación tributaria o la promulgación de una norma de superior jerarquía a una ley ordinaria.

Cárdenas asegura que el propósito de una reforma estructural tendría que ser el cambio de los conceptos y los criterios para la recaudación de impuestos en Colombia. Incluso cree que no se debería denominar reforma tributaria, para que no se interprete como una iniciativa dirigida a incrementar los impuestos.

El Director de Fedesarrollo considera que una reforma de fondo tendría dos consecuencias adicionales: primero, la simplificación de la estructura tributaria, en el sentido de que sea de sencilla interpretación y cumplimiento de las obligaciones por parte de los contribuyentes. Y, segundo, la neutralidad, con el objeto de que no se utilice el estatuto tributario “como un mecanismo para beneficio de ciertos sectores económicos, en detrimento de otros”.

El directivo de Fedesarrollo insiste en la necesidad de una mayor equidad horizontal y vertical, para que la renta tribute lo mismo, independientemente del origen sectorial o regional de los ingresos, y para que las personas con mayor capacidad tributen más. Asevera que las reformas realizadas a lo largo de los últimos años apenas han tratado de preservar el criterio de la equidad vertical, pero sacrificando los demás principios.

Cárdenas explica que la reforma estructural no debe pretender aumentar los ingresos tributarios, ni con ello contribuir a solucionar el problema fiscal, aunque “puede tener como efecto colateral que se mejoren las condiciones de crecimiento económico en Colombia y que, por lo tanto, se recauden más impuestos en el futuro. La principal motivación es buscar los principios que hemos perdido”.

Asegura que la reforma no necesariamente se debe hacer “en un solo envión. Puede adelantarse en varias etapas y, probablemente, así lo exijan las realidades políticas”.

La reforma fundamental “va a requerir un cambio muy importante en la forma en que opera el Congreso, que, seguramente, tendrá que apoyarse en un nuevo sistema de bancadas políticas, porque lo que ha imperado en la discusión de las leyes tributarias ha sido la falta de cohesión en las posiciones de los parlamentarios”, expresa Cárdenas.

Esa circunstancia, advierte el directivo de Fedesarrollo, ha creado un ambiente propicio para que en el régimen de impuestos hayan proliferado los tratamientos excepcionales, materializados en cláusulas beneficiarias a ciertos sectores, en contra del interés general. “La iniciativa de una reforma estructural indiscutiblemente es de carácter gubernamental, pero el Gobierno debe alimentarse de las propuestas hechas desde fuera”, señala.

La reestructuración tributaria colombiana, comenta Cárdenas, debe conducir a mejorar los niveles de inversión y, por ende, de crecimiento económico. Explica que Colombia, debido a las numerosas reformas tributarias, ha perdido competitividad frente a algunos países de similar desarrollo.

Por lo tanto, sentencia, otro de los objetivos de la reforma estructural tiene que ser el restablecimiento de la competitividad tributaria, es decir, que Colombia vuelva a considerarse un país con unos niveles de tributación comparables a los de aquellas naciones que le compiten para atraer inversión foránea.

Prioridad económica y social

Para el ex director de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Horacio Ayala, “la tributación debe ir en línea con el conjunto general de la economía, de manera que un sistema tributario debe ser diseñado con base en la situación del país, no solo desde el punto de vista económico, sino social”.

Por eso, afirma que la reforma estructural debe partir de la consulta de las necesidades nacionales económicas y sociales. A partir de esta premisa, cree indispensable separar el papel que deben desempeñar los impuestos en sus diferentes clasificaciones, es decir, los nacionales y territoriales y los impuestos directos e indirectos.

Esta separación propuesta por Ayala se funda en la exigencia de medir la carga tributaria de manera total: “No se puede ponderar estrictamente desde un plano nacional o desde el territorial solamente. Inclusive, allí también deben entrar a jugar las ponderaciones relacionadas con los parafiscales. Hay que medir todo ese conjunto de tributación y analizarlo, para determinar qué es una reforma estructural”.

Ayala sostiene que se deben contemplar dos elementos: la oportunidad y la gradualidad en la aplicación de una reforma sustancial, pues solo cuando las necesidades del país lo permitan, el nuevo estatuto tributario entraría a regir.

Mirando al pasado, Ayala comenta que hubo una ley más o menos estructural: la 78 de 1935. “En ese momento, con esta norma y con su reglamento, el Decreto 818 de 1936, se podía manejar perfectamente la tributación sin mayores dificultades”. Agrega que este es un ejemplo de cómo se puede estructurar el impuesto sobre la renta, a través de una ley y de un decreto poco extensos.

En 1974, se intentó establecer un modelo de tributación consistente, anota. Sin embargo, estas medidas, tomadas bajo la declaratoria de emergencia económica, en lo pertinente a procedimientos, fueron declaradas inexequibles por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mientras mantuvo la vigencia de las disposiciones sustantivas.

Luego, recuerda Ayala, “en 1982, se quisieron corregir algunas de las deficiencias que tenía el sistema. Allí, la Corte Suprema de Justicia tomó una decisión opuesta: declaró exequibles las normas procedimentales e inexequibles las sustantivas. En virtud de estas situaciones, la normativa tributaria no ha podido ser coherente, sino que ha estado llena de remiendos”.

Para Horacio Ayala, a pesar de que en la Constitución de 1991 se incorporó un artículo que prohíbe la delegación al Ejecutivo de las disposiciones en materia tributaria, “a la hora de la verdad, no se ha cristalizado como debería, porque, desafortunadamente, es muy difícil expedir un código integral, organizado y coherente en los debates del Congreso”.

La fórmula para adelantar la reforma estructural, comenta Ayala, consistiría en que el Congreso aprobara una ley con los principios fundamentales, incluyendo los elementos de la tributación, es decir, el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable y las tarifas, de tal manera que los técnicos pudieran desarrollar esa estructura en un estatuto coherente y funcional.

A la vez, el Gobierno podría desarrollar las medidas complementarias de ese estatuto, porque, en materia procedimental, es posible que el Ejecutivo reglamente las normas pertinentes.

Cómo romper un círculo vicioso

Muchos expertos coinciden, señala Horacio Ayala, “en que la redistribución del ingreso no opera a partir de la tributación, sino del gasto público. Tengo mis reservas sobre la certeza de ese principio, porque para poder ejecutar el gasto es necesario recibir el ingreso suficiente”.

Entonces, continúa este especialista, “estamos hablando de un círculo vicioso: si la estructura tributaria es adecuada; si consulta todos los principios de la tributación; si la administración es eficiente, de manera que logre reducir los niveles de evasión y de elusión; si la ley no tiene determinaciones de coyuntura y si la administración opera eficientemente, probablemente la teoría de la redistribución del ingreso, a través del gasto público y, especialmente, a través del gasto social, es perfectamente válida”.

En opinión de Ayala, para favorecer esa redistribución, el impuesto sobre la renta debe ser generalizado y no debe tener algún tipo de filtración ni de distorsión temporal. Aunque admite: “Tal vez, convendría estimular a las empresas nuevas, gravándolas de manera diferente, dándoles la posibilidad de que inicien con alguna holgura impositiva”.

Aclara que un impuesto de renta generalizado debe cumplir con dos elementos cruciales en la tributación directa: la equidad vertical y la horizontal. “Cuando hablo de la generalización, me refiero a la equidad horizontal, es decir, que todo el mundo pague y que cada cual pague de acuerdo con su capacidad económica”.

En teoría, asegura, el impuesto sobre la renta puede ser progresivo y, si es aplicado con equidad, tiene necesariamente que funcionar como instrumento de redistribución del ingreso, de la misma manera que el impuesto sobre las ventas.

Ayala reconoce que, en Colombia, el impuesto de renta tiene un gran defecto: no es progresivo, por una razón muy simple: alrededor del 85% del impuesto se paga a través de las sociedades, y estas tributan un impuesto proporcional y no progresivo.

Por otra parte, la tendencia en el mundo, a partir del momento en que se descubrió la versatilidad del IVA, precisa Ayala, ha sido la de incrementar los recaudos mediante los impuestos indirectos, porque es la manera más fácil de hacerlo. “Quienes los defienden aseguran que tienen progresividad, en la medida en que consultan la capacidad de compra de los ciudadanos”.

Sin embargo, comenta, las estadísticas de los países desarrollados indican que en aquellos tiene primacía el impuesto sobre la renta, porque las administraciones tributarias son más eficientes, existe una mayor conciencia ciudadana y la gente se resiste menos a pagar el impuesto y, por lo tanto, los niveles de evasión son menores.

“Eso lleva a que predomine el impuesto sobre la renta y que la tributación sea más justa, porque, por supuesto, a través del impuesto directo se puede consultar de una manera mucho más aproximada la capacidad económica de los ciudadanos”, sentencia Ayala.

Indirecto versus directo

Según Ayala, en Colombia, la tributación directa debería ser la fuente de más del 60% de los ingresos tributarios de la Nación. Reconoce que la carga se está inclinando más hacia el IVA.

Por su parte, el director de Fedesarrollo, Mauricio Cárdenas, considera que un tercio de las cargas debe estar distribuido para la tributación directa, otro para la indirecta y el último para los demás ingresos.

Entre tanto, el analista Juan Camilo Serrano comenta: “Hay claridad acerca de qué es una reforma estructural, pero no es realmente probable, porque se tendría que aludir a la reforma fundamental de las finanzas públicas, que comprendería ingresos de todo tipo —corrientes y de capital— e implicaría la reorganización del gasto y de la inversión pública, inclusive de las transferencias y de las regalías”.

Por otro lado, el ex director de la DIAN Santiago Rojas también sostiene que el país requiere una reforma profunda de las finanzas públicas, más que una reforma tributaria estructural, pues “tal como están hoy en día los ingresos, representan, a duras penas, la mitad de lo que gastamos”.

La situación, afirma Rojas, ha llevado a que sea indispensable aumentar los ingresos y, por otro lado, disminuir los gastos. “Para eso, no hay otra solución que repensar el Estado”. Rojas está convencido de que, en el 2006, además de plantear una reforma tributaria, se tienen que revaluar las funciones del Estado.

Dado que no es posible ese cambio general, sigue Serrano, “por lo menos se debe ajustar el sistema tributario, a través de una reforma estructural, por ser la principal fuente de los recursos del Estado”.

Serrano opina que una reforma estructural puede contribuir al equilibrio fiscal de la Nación, pero aclara que el sistema tributario no es capaz de garantizarlo. Explica que ese sistema, además de la recaudación, tiene otros propósitos esenciales, como la redistribución del ingreso, en la medida en que la Constitución establece la progresividad del sistema, y la regulación, pues “tiene que ser un instrumento útil para mejorar las condiciones del crecimiento económico y orientarlo en determinados sectores”.

Según Juan Camilo Serrano, la agenda de una reforma global de las finanzas del Estado debería comenzar con “la determinación de la estructura del gasto, en equilibrio con los ingresos de todo tipo. Lo primero que se debe racionalizar son las transferencias, con exigencias severas para la eficiencia fiscal de los entes territoriales, porque, en buena medida, estos últimos viven de los recursos provenientes de la Nación y, salvo algunas excepciones, se han limitado a tramitarlos, relegando los esfuerzos para obtener ingresos tributarios propios y de otra índole”.

El siguiente paso en esa agenda sería, acota Serrano, adelantar una reforma del ingreso en la estructura tributaria nacional y territorial, que garantice, en primer término, el recaudo de recursos suficientes y, en segundo lugar, el equilibrio fiscal. Esto con el fin de que el sistema sea más administrable y que los beneficios tributarios correspondan a una política económica coherente, es decir, al Plan Nacional de Desarrollo (PND).

En cuanto al modelo tributario territorial, Ayala advierte que el tema resulta complejo, porque está ligado al problema de las transferencias de la Nación a los municipios y a los departamentos.

“Hemos visto cómo los entes territoriales han mejorado sus finanzas, se han hecho más eficientes, a través del mejor control sobre ellas, pero todavía falta mucho por hacer. Municipios que tienen una vocación eminentemente rural no están recaudando lo suficiente, por concepto de predial, y los municipios de vocación urbana, no están recaudando el impuesto de industria y comercio (ICA) en la proporción que debería ser”, resume Ayala.

El factor que determinará las decisiones en materia tributaria territorial, afirma el ex director de la DIAN, depende del modelo que se escoja en cuanto a las transferencias, “porque, por ahora, hay un esquema transitorio y sabemos de las dificultades que se encuentran para modificarlo”.

En una reforma estructural, el esquema tributario territorial se debe armonizar con el modelo nacional, dado que los contribuyentes son los mismos, explica Ayala. “Entonces, los municipios o los departamentos, como ocurre hoy, no podrán crear innumerables estampillas irresponsablemente o adelantar contrataciones con oficinas de cobro de impuestos, de manera que desfiguren el sistema tributario general. Esto tiene que armonizarse y racionalizarse”.

Modelo justo

Serrano cree que se requiere rediseñar el sistema tributario, por lo menos en su parte sustantiva, buscando dos objetivos: primero, tratar de darle un poco de justicia, de tal manera que los distintos sectores económicos tengan una contribución que corresponda a su generación de riqueza, a fin de hacer el sistema capaz de adelantar una efectiva redistribución del ingreso.

El segundo objetivo sería un sistema tributario que corresponda a una política de desarrollo económico (PND), para “bajar un poco la presión tributaria. En Colombia, la tributación es baja, pero la presión sobre algunos sectores económicos es muy alta, porque el sistema ha venido orientándose a generar beneficios excesivos para algunos sectores, en detrimento de otros. Por ejemplo, tenemos tarifas de tributación en renta supremamente altas y, paradójicamente, hay muchos sectores que no tributan este impuesto. Entonces, los que tributan están subsidiando sectores económicos que no lo hacen. No es claro que los beneficios de los que no pagan impuestos correspondan a un PND, sino que son el resultado de la confusión legislativa en materia tributaria”, puntualiza Serrano.

Para el especialista en derecho tributario Fernando Álvarez, el análisis de una reforma estructural no se agota con mirar el comportamiento actual de las finanzas públicas, sino que es indispensable visualizarlo a unos 15 años, con el fin de contar con una plataforma flexible de recursos financieros para enfrentar el futuro.

Por otro lado, Álvarez plantea el dilema al que se enfrentan los gobiernos: “En la medida en que se tiene que escoger cuál principio tributario se prefiere y cuál se sacrifica, la mayoría de las personas optarían por el de eficiencia, es decir, por contar con los recursos necesarios para cubrir el gasto que se ha propuesto”. Pero, evidentemente, aclara, buena parte de la estabilidad de un sistema tributario depende de la progresividad.

Álvarez cree que en los últimos años se ha debatido profusamente la prevalencia del principio de eficiencia sobre los de equidad y progresividad, que, según el artículo 363 de la Constitución, deben ser los fundamentos del sistema tributario.

Este especialista tributario considera que los gremios no le han atribuido la importancia a la búsqueda del equilibrio en la aplicación de estos principios. “No obstante, percibo que entre los expertos hay un relativo consenso acerca de la necesidad de tal equilibrio”.

Lo contradictorio, según Álvarez, es que, a pesar del predominio del principio de eficiencia, el sistema tributario resulta “increíblemente ineficiente”, pues presenta deficiencias en cuanto a racionalidad, coherencia y coordinación.

En relación con los elementos que debe contener una reforma estructural, Álvarez asegura: “Lo que me preocupa de algunas propuestas es que simplemente plantean eliminar las exenciones o los beneficios, sin reparar en que algunas de estas son simples minoraciones estructurales, es decir, que apenas significan un menor valor en la liquidación de un tributo y no constituyen verdaderos beneficios impositivos de importancia trascendental en una reforma de fondo”.

Por otra parte, enfatiza que, aunque se adelante un cambio tributario radical, “no se puede vulnerar el mínimo vital. Una reforma debe ser respetuosa con la capacidad contributiva: el mínimo vital no puede ser tocado ni desde el punto de vista del impuesto de renta, ni mediante la tributación indirecta”.

En medio de las reflexiones acerca de la importancia de un cambio fundamental en el sistema tributario colombiano, se espera que, en el 2006, se generen fuertes movimientos de opinión que conduzcan a la toma de decisiones en esa materia en los poderes Ejecutivo y Legislativo.


Juan Camilo Restrepo: las cinco claves de una reforma estructural

Para el ex ministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo, una reforma tributaria estructural debe comprender cinco elementos: una reducción de la tarifa marginal del impuesto de renta; una ampliación en las bases, tanto del impuesto de renta como del IVA; una simplificación de las tarifas del IVA y, eventualmente, una reducción de la tarifa promedio de este tributo; una reducción sustancial en los privilegios tributarios o regímenes de excepción y una simplificación formal de la legislación tributaria.
Restrepo considera como engorroso el actual estatuto tributario, ya que consta de cerca de 1.000 normas sustantivas y 3.000 reglamentarias. Al respecto, asegura: “El país debería fijarse el propósito de decir lo mismo, en una tercera parte del articulado”.
Este experto cree que la desfinanciación del sistema pensional y los desequilibrios fiscales de los departamentos y los municipios son temas estructurales que, naturalmente, tienen puntos de convergencia con la llamada reforma estructural, pero advierte que, en rigor, no hacen parte de ella.
Para este ex ministro, se debe limitar el acceso a las exenciones y a los regímenes especiales como parte de la reforma estructural. “Este es uno de los aspectos que, no solamente en Colombia, sino en todo el mundo, se señala hoy como uno de los pasos indispensables para avanzar hacia una verdadera modernidad fiscal. Según estudios recientes, el costo fiscal de los regímenes especiales en Colombia es cercano a 3 puntos del producto interno bruto (PIB)”.