“Los impuestos territoriales siempre han sido la cenicienta”

Revista Nº 197 Sep. - Oct. 2016

Javier Nelson Rojas 

Especial Revista Impuestos 

La sola distribución del dividendo no enriquece, es como saldar un pasivo interno que tiene la sociedad y eso no significa una nueva riqueza.

Lucy Cruz de Quiñones, una de las expertas en derecho tributario con mayor reconocimiento en el país, criticó a la comisión de expertos que estudió el sistema tributario colombiano, por la falta de propuestas innovadoras para modernizar los impuestos territoriales. En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS expuso su idea para optimizar la fiscalización de las entidades sin ánimo de lucro.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Cómo fue su ingreso al ejercicio del derecho tributario en el que ha predominado la presencia masculina? 

Lucy Cruz: Tengo visiones encontradas, porque ingresé muy fácil a la directiva del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, en 1980, casi a los tres años de haber ingresado a la base. Y rápidamente comencé a hacer mesas redondas, conferencias, ponencias. En 1985 ya había hecho la primera ponencia nacional y en 1988 la primera internacional. En esa época no era muy frecuente ir a otros países a llevar las ideas colombianas a otros entornos; no estábamos a la vanguardia del derecho tributario.

Sin embargo, tuve muy buena acogida y eso fue estimulante. No obstante, en esta larga trayectoria, uno ve que no siempre se prefieren, en las primeras conferencias y sobre todo en los debates, a las señoras. Este es un entorno muy masculino. Hoy ya no, porque estoy hablando de los años 80. El mundo ha cambiado y lo ha hecho para bien en esos temas de inclusión de la mujer.

R.I.: Al comienzo de su carrera, ¿creyeron en sus conocimientos tributarios? 

L.C.: Tuve una mezcla de dedicación y buena fortuna, porque los primeros casos, que fueron exitosos, marcaron también un camino para que la gente viera que con esfuerzo y dedicación a una disciplina cualquier persona puede hacerlo bien. Y confiaron en mí unos muy buenos empresarios. Tengo mucho que agradecer a don Alfonso Espinosa, que era uno de los socios de un conglomerado importante, Rafael Espinosa y Hermanos, y él comenzó a darme sus primeros casos con mucha confianza. Al principio, uno no tiene ninguna trayectoria, pero va comenzando a ganar los casos y eso evidencia la seriedad en el cumplimiento de las metas.

R.I.: ¿Participaron con su esposo, Antonio Quiñones, en la formulación del proyecto de ley que dio origen a la Ley 14 de 1983 que fortaleció los fiscos de las entidades territoriales? 

L.C.: Sí. En esa época el superintendente financiero, Germán Botero de los Ríos, nos llamó y nos dijo que estaban trabajando, desde el gobierno, en este proyecto y nos pidió colaboración. Nos sentamos con él muchas horas y con el doctor Gabriel Rosas Vega, en ese momento era senador. Y también estaba la fuerza del galanismo de por medio. Entonces, creíamos en el proyecto político de Luis Carlos Galán y comenzamos a tratar de hacer cosas, pero desde el punto de vista de la política pública y del desarrollo normativo, en donde podíamos poner nuestro grano de arena, porque no hemos hecho política como tal.

R.I.: ¿Por qué su trayectoria ha tenido un fuerte énfasis en la tributación territorial?

L.C.: Hice la judicatura para graduarme en 1975 y hasta junio de 1976 en la Alcaldía Mayor de Bogotá y en la alcaldía local de La Candelaria. Ahí comencé a tomar contacto con el decreto reglamentario del Acuerdo 10 de 1974 que trataba del impuesto de industria y comercio. A raíz de eso comencé a estudiar un impuesto que no estaba en los textos y que no había estudiado en la universidad, pese a que soy discípula de Juan Rafael Bravo y de Héctor Julio Becerra, de los grandes formadores de la escuela de derecho tributario colombiano. Pero ya descender a impuestos territoriales, no existía esa cátedra. Entonces comencé a estudiar los impuestos territoriales y a mirar también experiencias comparadas. Empezamos a hacer un poco de doctrina, por el lado académico, y al mismo tiempo a atender litigios relacionados con ese caos que existía en impuestos territoriales. La crisis de los impuestos territoriales no es nueva. Realmente, siempre han sido la cenicienta de las finanzas públicas.

R.I.: ¿Por qué lo cree así? 

L.C.: Desde aquel entonces ya se veía que en la tributación departamental se vivía de los tributos a los consumos específicos de cigarrillos, de tabaco, de cerveza, de licores y en la medida en que se impulsaban políticas de salubridad, que disminuían los consumos, mermaba también el ingreso por impuestos departamentales. Por otro lado, se veía que el impuesto de industria y comercio (ICA) y el predial eran los dos puntales, pero que el impuesto predial siempre estaba rezagado. Por eso la Ley 14 de 1983 todavía se cita como la que marcó la diferencia en las finanzas públicas territoriales, porque reordenó esos dos tributos, por lo menos. Pero se quedó corta, porque se pensó, en esa época, con un poco de ilusión por esa corriente autonomista, que los municipios iban a tomar el marco de la Ley 14 y a desarrollar, a través de acuerdos, la misma filosofía. Pero no fue así. Comenzaron a sobrepasar el marco legal, a discutir entre jurisdicciones por el mismo tributo y, entonces, lo que tuvimos después fue una colcha de retazos sobre la Ley 14, cuando se trata de resolver temas puntuales.

R.I.: ¿Cuáles han sido sus aportes a la normativa tributaria colombiana?

L.C.: Estamos muy orgullosos de haber solucionado el problema de doble tributación en las entidades territoriales. Siempre nos pareció que era una patología del derecho tributario contraria al principio de equidad que la misma capacidad contributiva fuera gravada por dos o más municipios, porque los ingresos eran los mismos y, sin embargo, los municipios desdoblaban la actividad industrial de la actividad de venta del mismo producto que el industrial fabricaba. Y eso fue una lucha de muchos años. Cuando se expidió el decreto reglamentario de la Ley 14, el Decreto 3070 de 1983, y salió con ese problema de la doble tributación, nosotros comenzamos a diseñar políticas públicas que se materializaron en la Ley 49 de 1990. A veces tarda mucho que los políticos acojan una idea de equidad; una idea de políticas públicas se demora mucho, pero cuando ya sale, uno siente que aportó un granito de arena.

R.I.: ¿El problema de la doble tributación persiste en el país? 

L.C.: Hoy en día está planteada la misma lucha con la propuesta que tiene la comisión de expertos (creada con el fin de estudiar el sistema tributario colombiano) en cuanto al impuesto de renta para dividendos. Dice esa comisión: no importa que se genere una utilidad gravada con impuesto de renta en cabeza de las sociedades y que luego se genere otra tributación en cabeza de quien la recibe. Y nosotros volvemos a decir que es la misma filosofía y la misma lucha que se vivió con los impuestos locales. Si es la misma capacidad contributiva, ¿de quién son los dividendos? Del titular en la cuota parte del patrimonio de la sociedad. Alguien tiene derecho a dividendos porque es dueño del capital en una porción. Y si esa utilidad ya fue gravada, corresponde distribuirla. La sola distribución no enriquece, la sola distribución de dividendos es entregar lo del inversionista. Es como saldar un pasivo interno que tiene la sociedad y eso no significa una nueva riqueza. Ahí va a haber un problema, si se accede a esa tesis.

R.I.: ¿Qué otro reparo tiene respecto a los planteamientos de esa comisión de expertos? 

L.C.: Tengo varios. Sobre tributación de las entidades sin ánimo de lucro, también relativo al impuesto de renta, lo que propone la comisión es: vamos a gravar las entidades sin ánimo de lucro. Me parece una buena idea, porque hay muchas entidades sin ánimo de lucro que, de todas maneras, hacen negocios; uno ve que generan riqueza, que hay valor agregado ahí y que deberían contribuir a la causa común de tener un Estado proteccionista como el nuestro, un Estado asistencial que tiene mucho gasto público y que, además, protege al propietario.

R.I.: Pero, ¿de qué manera deben tributar esas entidades? 

L.C.: Ahí es donde la comisión de expertos falla, en la metodología. Yo tenía una propuesta que hicimos con Diego Quiñones (hijo). La presentamos al Consejo Gremial. La hicimos por bandas. Hay que hacer una primera banda donde se califica si realmente la entidad sin ánimo de lucro merece el reconocimiento del Estado, porque está realizando una actividad que transforma a la sociedad. Esa es la primera banda y se tienen que acreditar muchos procedimientos de control interno. Ahí se tiene que mostrar transparencia.

R.I.: ¿Y luego? 

L.C.: Cuando tiene el primer certificado pasa a una segunda banda de impuestos. Pero ya la oficina de impuestos no tiene que entrar a revisarlo todo, porque esa primera banda la califica la superintendencia respectiva o la entidad de control que corresponda. Entonces, si la superintendencia dio la calificación triple A, ahora la administración de impuestos debe mirar si tiene los libros en orden, si se están haciendo pagos indebidos a terceros, si se están incumpliendo las metas que la primera banda aprobó. Si las está cumpliendo, en una revisión le van a dar una calificación que debe permanecer por cinco o seis años para que la renueven.

R.I.: ¿Cuál nivel sigue? 

L.C.: Hay una tercera banda para recibir donaciones y patrocinios que descargan de impuestos a otros contribuyentes. En la segunda banda, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ha dicho que una entidad sin ánimo de lucro maneja las cosas bien. Luego, el donante (en la tercera banda) puede confiar en que entrega los recursos a esa entidad y va a tener un descuento en impuestos.

R.I.: ¿Qué otro aspecto critica de los planteamientos de la comisión de expertos? 

L.C.: El diagnóstico sobre los impuestos territoriales es correcto. Cuando ya se va a las soluciones, le entrega al mismo Instituto Geográfico Agustín Codazzi, que ha fracasado en la misión de mantener actualizada (la información catastral), la misma tarea y las mismas herramientas. ¿Qué hacemos para que el catastro incorpore información actualizada? ¿Se podrá hacer algún cruce con las oficinas de registro de instrumentos públicos? Me dicen que esas oficinas están tan rezagadas como el catastro en los títulos. Pero hay que tomar decisiones y avanzar. En 1983, ese era el diagnóstico, que el catastro estaba muy desactualizado y les pusimos, en la Ley 14 de 1983, periodos de cinco años, a los municipios, para actualizarse y, sin embargo, no se ha logrado 32 años después. ¿Por qué no nos inventamos otro esquema para actualizar los catastros?

R.I.: ¿Qué piensa entorno a las ideas sobre el ICA de la comisión de expertos? 

L.C.: Sobre el impuesto de industria y comercio, Antonio Quiñones tiene un libro que envió a la comisión de expertos con propuestas para convertirlo en un impuesto de renta de tipo local, porque tiene muchas dificultades en la base. Esta sigue siendo de ingreso bruto y tiene una gran dificultad que es la jurisdicción, la territorialización de las actividades. Los pleitos siguen iguales. A pesar de que se ha resuelto el de doble tributación, ahora hay una competencia entre los municipios por el mismo sujeto pasivo. Así como en lo internacional los países compiten por el mismo sujeto pasivo, aquí los municipios también compiten por él. Entonces, les dan beneficios, otros les bajan la tarifa, otros los gravan de todas maneras. Y todos esos pleitos siguen iguales. No hemos avanzado, porque no hay reglas para repartir ese tributo.

R.I.: En el mismo contexto de la comisión de expertos, ¿la determinación de la base gravable del impuesto de renta se debe fundar en la normativa contable o en la ley tributaria?

L.C.: Si tenemos un estricto principio de legalidad, que lo contemplamos en la Constitución, la base gravable la tiene que fijar la ley y no los comités contables o los comités de expertos. Se debe procurar el fin de encontrar la utilidad, pero la utilidad legal nunca va a ser igual a la utilidad contable. Es una utopía lo que nos dice la comisión de expertos, porque siempre se van a tener ajustes. Ese tránsito ya se dio. De 1995 al 2005 muchos países fueron a la convergencia: normas contables igual base gravable de renta. Y resulta que después muchos países se han ido desmontando para decirnos que terminaron haciendo ajustes sobre cada una de las partidas, porque los principios que acoge el impuesto de renta son distintos de los que acoge la contabilidad. El impuesto de renta se basa en un principio nuclear que es capacidad contributiva; cuánto tiene un contribuyente para pagar el impuesto de renta. En cambio, el principio contable es de transparencia en la información, de revelación; que se muestre potencialmente qué se va a ganar, es prudencial.