¿Puede una ley establecer beneficios fiscales que afecten los tributos territoriales?

Revista Nº 135 Mayo-Jun. 2006

Se podría afectar el presupuesto de ingresos proyectado por la respectiva entidad territorial.

Alfredo E. Calderón Gutiérrez 

Contador Tributarista 

Es notable el interés y la iniciativa legislativa que en los últimos años se ha evidenciado en aras de lograr la optimización en la gestión administrativa y fiscal de las entidades territoriales, situación plenamente benéfica para el desarrollo estratégico de las regiones y, por ende, del país. No obstante, el presente artículo pretende plantear algunos cuestionamientos críticos respecto a los límites que debe observar el legislador para no invadir la órbita de la autonomía reconocida constitucionalmente a las entidades territoriales (C.N., art. 1º).

En este sentido, adquiere importancia citar el proyecto de Ley 302 de 2005, Senado que indiscutiblemente introduce modificaciones que, se reitera, favorecen íntegramente las finanzas de las entidades, pero que a su vez, en una de sus disposiciones, extralimita el carácter autónomo de estos entes territoriales, como se constata en el contenido de los incisos 8º y 9º del artículo 7º del proyecto de ley mencionado:

“En caso de que el pago realizado por los contribuyentes, agentes de retención y responsables dentro de los seis (6) meses siguientes a fecha de entrada en vigencia de la presente ley cubra el valor total de la obligación por periodo o impuesto, la tasa de interés que deberá liquidar y pagar, corresponderá a la cuarta parte de la tasa de interés moratorio vigente al momento del pago.

Las disposiciones previstas en este artículo aplicarán a las entidades territoriales, sin necesidad de acto administrativo que así lo disponga” (resaltado fuera de texto).

Dentro de este contexto, conviene preguntarse ¿Se encuentra facultado el Congreso para imponer beneficios y/o reducciones fiscales que afecten el patrimonio de los entes territoriales?

Si bien es cierto que las facultades legislativas poseen una mayor categoría en la escala normativa, esta tiene sus límites en los mandatos constitucionales de autonomía y descentralización de las entidades territoriales, posición esta que ha sido reiterada por la Corte Constitucional en sus sentencias: “En síntesis, el municipio que antes aparecía relegado en un tercer plano, después de la nación y los departamentos, es hoy la célula fundamental de la estructura política y administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la autonomía administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución les reconoce a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones señaladas en la Constitución y la ley”(1).

Es claro, entonces, que si bien el legislador debe velar por la preservación del Estado Unitario, la ley también tiene límites en los preceptos constitucionales, de tal suerte que debe respetar y acatar los postulados de autonomía territorial y, en especial, los relacionados con la situación fiscal y patrimonial. En este orden de ideas, cabe recordar lo señalado por la Corte Constitucional en este sentido: “Así, la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad nacional debe respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador”(2).

Otra cosa muy diferente, es cuando el legislador dispone de los escenarios para que las entidades territoriales, ya sea del nivel departamental, distrital o municipal, adopten, conforme a su criterio y atendiendo su diagnóstico particular, las medidas o políticas diseñadas para el nivel central.

De igual manera, la Corte Constitucional ha precisado que las entidades territoriales no solo tienen competencias propias, esencia de su autonomía, sino que poseen derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores… (3).

El escenario previsto en el artículo 7º de este proyecto de ley, incisos 8º y 9º, anteriormente transcritos, seguramente afectará el panorama patrimonial de las entidades afectadas, toda vez que reduce las cuantías susceptibles de cobro y, quizás en muchos casos, perturbará procesos coactivos encontrados ya en su etapa final.

Ahora bien, inquieta en gran medida el hecho de que a esta disposición se le dio un carácter transitorio (6 meses contados a partir de la vigencia de la ley), lo cual enfrentará a las entidades territoriales ante situaciones conflictivas con los contribuyentes, las cuales deberán definirse urgidamente; por ejemplo: ¿Podría un contribuyente exigirle a la entidad territorial que le aplique la reducción de intereses moratorios previsto en la ley?, ¿qué efectos tendría si sobre la deuda existente se hubiese adelantado toda una infraestructura y gestión de cobro?, ¿no afectaría esto el presupuesto de ingresos proyectado por la respectiva entidad territorial?

Es muy posible que esta disposición incentive la recuperación de la cartera tributaria de algunas entidades territoriales, pero no se puede desconocer que el diagnóstico administrativo y fiscal de la totalidad de estos entes en Colombia es muy variado, de tal suerte que se hace imprescindible acatar y respetar los postulados constitucionales de autonomía, dándoles la oportunidad a cada entidad para que adopten o no las prerrogativas de política fiscal previstas en la ley para el nivel nacional.

1. C. Const., Sent. C-506/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

2. C. Const., Sent. C-004/93, M.P. Ciro Angarita Barón.

3. C. Const., Sent. C-126/93, M.P. Antonio Barrera Carbonell.