¿Pueden convivir el ahorro y la tributación, en épocas de déficit fiscal?

Revista Nº 125 Sep.-Oct. 2004

El incremento de las cargas impositivas de las personas naturales deteriora la capacidad de ahorro de la Nación.

Deloitte. 

Mario Andrade Perilla 

Socio Impuestos 

Nota preliminar

La expedición de la Ley 788 en el año 2002, incrementó la tributación en cabeza de las personas naturales, especialmente para aquellas vinculadas mediante una relación laboral. Mas allá de los efectos que una decisión de esta envergadura puede originar en las variables macroeconómicas, conviene analizar el desarrollo que ha tenido la ley y cuáles podrían ser las tendencias de carácter secular, que el legislador tiene en mente, en virtud de la presentación de un nuevo proyecto de ley.

Este escrito se centra en analizar eventuales alternativas para hacer compatible el ahorro privado con destinación a la satisfacción de bienes públicos (salud, educación y pensiones), sin renunciar a la potestad tributaria y con miras a satisfacer las necesidades financieras del Estado.

Grandes cambios y varias consecuencias

Durante un buen número de años existió una distinción entre lo que se considera un ingreso para propósitos laborales y aquel destinado a efectos del impuesto sobre la renta. En este sentido, podrían convivir ingresos que, constituyendo una compensación laboral, no tenían la condición para ser parte de la base gravable, para la determinación del impuesto sobre la renta.

De hecho muchas empresas, (i) cuyos costos laborales impactan de forma importante el resultado final o, (ii) cuyos resultados se mueven en función de variables directamente relacionadas con la gestión del recurso humano y sus competencias i. e. ventas, producción, gestión de cartera y capital de trabajo, satisfacción del cliente, etc., diseñaron un conjunto de caminos para retribuir a su equipo humano a partir del cumplimiento de metas corporativas, de modo que se sincronizara el desempeño financiero con la compensación de la gestión humana.

Al lado de estas estrategias para estimular y compensar el desempeño, las empresas se dieron cuenta que las posibilidades de remuneración, que permitirían que la compensación se sujetara al cumplimiento de objetivos y se hiciera variable, se podría reconocer a través de mecanismos permitidos por la ley tributaria, los cuales conducían a una minoración de la carga impositiva del empleado, como sucedía en el caso del auxilio de alimentación y el pago de la educación de los hijos, entre otras. El sistema tributario había incorporado las reducciones de impuestos para promover sobre todo el ahorro nacional, pero ese mismo sistema está eliminando los beneficios en vista de una necesidad apremiante por generar un superávit fiscal primario.

La Ley 788 introdujo varias modificaciones en el capítulo del impuesto sobre la renta que cambiaron drásticamente el panorama de la retribución variable. En efecto, algunos de estos cambios son los siguientes:

A. Mediante una redacción simple, el legislador prohibió la deducción a título de salarios de las sumas que se le hubieran pagado a los empleados, que de alguna forma hubieren retribuido su trabajo y sobre las cuales no se les haya practicado retención en la fuente.

B. Por otro lado, el mismo legislador reiteró que los aportes parafiscales atribuibles a los salarios debían acreditarse antes de la presentación de la declaración, so pena de limitar la solicitud como deducibles de los salarios sobre los que no se hubieran cancelado dichos aportes.

C. Finalmente, se aclaró mediante concepto emitido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que los gastos laborales no pueden ser innecesarios y deben guardar proporción con la situación propia de la actividad económica, ya que, aun cuando estos gastos tengan relación de causalidad, como lo prevé el artículo 107 del estatuto tributario, no se podría exigir su deducibilidad si no cumplen con las condiciones de necesidad y proporcionalidad conforme con la práctica comercial(1).

La consecuencia inmediata de estas variaciones se ha visto —en la práctica— en la contracción de las posibilidades para implantar políticas de compensaciones flexibles y variables, solamente por razones fiscales. Los mecanismos de compensación continúan teniendo vigencia para premiar o castigar el cumplimiento de ciertos comportamientos y el desarrollo o no de algunas competencias laborales, pero su implementación con el único propósito de diferir o reducir la carga impositiva de los empleados, es cada vez menos atractiva.

Paralelamente a estas modificaciones, las últimas reformas tributarias redujeron en forma importante las exoneraciones impositivas en materia del impuesto sobre la renta que favorecían las rentas de trabajo y que figuraban en el estatuto tributario como ingresos no constitutivos, deducciones o rentas exentas. Pareciera que la tendencia de la tributación, en este sentido, fuera la de considerar como base gravable el monto de los ingresos brutos antes de cualquier deducción, en oposición a los ingresos gravables que se calculan una vez se han deducido los gastos contemplados como factores que integran el mínimo vital exento.

Como seguramente la siguiente reforma tributaria va a continuar con la derogatoria de los beneficios tributarios a favor de las rentas de trabajo, es importante tener en cuenta que el incremento de la tributación —en este concepto— impacta directamente la responsabilidad del Estado en la cobertura de sus obligaciones constitucionales. En efecto, si se supone que el Estado por precepto constitucional tiene la obligación de proveer educación(2) y salud(3) a sus ciudadanos, y de garantizar un sistema adecuado de pensiones(4) para los trabajadores que culminen su ciclo productivo, sería conveniente y muy oportuno estudiar un sistema que, en vez de apropiar recursos de los beneficiarios para revertirlos en forma de gasto social, permita a los mismos ciudadanos responsabilizarse directamente de la creación de condiciones que permitan sufragar dichas necesidades, lo que implica que sean ellos los que acumulen y administren sus propios fondos.

De la forma en como se diseñe la reforma tributaria sobre los ingresos laborales, depende el hecho de si se puede o no promover el ahorro de largo plazo(5) bajo mecanismos que además tendrían la vocación de sustituir obligaciones de orden estatal.

Respecto de este tema conviene traer a colación la frase de la Reina Isabel I: “Yo preferiría que el dinero estuviera en los bolsillos de mi pueblo más que en mi tesorería”(6).

Impuestos a las pensiones

Condiciones actuales

En la actualidad las mesadas pensionales que se reconocen a los beneficiarios por concepto de jubilación, invalidez, vejez, de sobrevivientes y sobre riesgos profesionales, por debajo de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales, se encuentran exoneradas del impuesto sobre la renta.

La ley califica como un ingreso no constitutivo de renta ni ganancia ocasional la destinación hasta del 30% de ingreso tributario, incluido los aportes obligatorios, a fondos de pensiones de jubilación o invalidez y , como renta exenta, su posterior retiro en forma de mesada pensional, siempre y cuando se haya mantenido el ahorro por un lapso de cinco (5) años en el fondo o se hayan cumplido con las condiciones para acceder a la pensión de jubilación, de conformidad con lo expuesto en la Ley 100 de 1993.

Tanto los aportes como los rendimientos financieros se exoneran de la práctica de retención en la fuente, siempre que se mantengan dentro del fondo de pensiones. Es claro que si se retiran los fondos antes de que hayan cumplido cinco (5) años de permanencia o sin haber acatado las condiciones para acceder a la pensión, se origina un ingreso gravado susceptible de impuesto sobre la renta y/o de retención en la fuente que figura como contingente, en cabeza del beneficiario del fondo(7).

La reforma tributaria

La propuesta de considerar como ingreso gravable lo percibido por concepto de pensión e implantar una retención en la fuente al reconocimiento que se haga de las mesadas pensionales mensuales ha tenido, entre la opinión informal, por lo menos dos posturas. Por un lado, hay quienes opinan que no sería “justo” someter a imposición los montos que perciba un trabajador en sus años de descanso, cuando estos valores constituyen, en no muy pocos casos, los únicos recursos de supervivencia. Otras opiniones, por su parte, se inclinan sobre la tesis de que no existe ninguna razón técnica para exonerar estos ingresos, ya que las condiciones de supervivencia de los jubilados no se apartan, en cuanto a la satisfacción de las necesidades básicas, de las que tienen aquellas personas en plena actividad productiva, de modo que la distinción no tiene mucho sentido.

De llegarse a someter a impuesto sobre la renta la mesada pensional, indistintamente de su monto, nos parece adecuado considerar las siguientes variables:

A. Lo más oportuno sería mantener un esquema en el que se concedieran beneficios al ahorro de largo plazo, en donde se institucionalice y premie el sistema de fondeo total (private-run fully funded)(8).

Al privilegiar el sistema anterior, en el largo plazo podría sustituirse el sistema de prima media con prestación definida (pay as you go)(9) y el de los demás regímenes especiales, cuya administración y resultados no han sido los más equitativos para los ciudadanos excluidos de este sistema ni para las finanzas públicas del Estado.

B. Similar a como sucede en la actualidad, el plan de pensiones debe ser administrado por una entidad fiduciaria o una administradora de fondos de pensiones que aísle los ahorros de los beneficiarios del patrimonio de la entidad, de modo que se garantice un nivel adecuado de transparencia. Los operadores de los fondos mantendrían una competencia que podría medirse en indicadores tales como la calidad del servicio, el valor de la comisión y las multas por retiro, entre otros.

C. La exoneración tributaria se debe establecer para el momento en que se haga la contribución; es decir, el participante no debe estar sujeto al impuesto sobre la renta sobre los aportes que haga a las entidades autorizadas en desarrollo de un plan pensional. El proceso puede ser similar al que existe actualmente, en el sentido de que las contribuciones a los fondos, tanto obligatorias como voluntarias, se deben tratar como un ingreso no constitutivo de renta ni de ganancia ocasional.

En relación con el porcentaje que podría tener la característica de no gravado si se destina al fondo, sería preciso que este se determinara en virtud de dos variables: (i) la edad del beneficiario del plan y los años que restan para que adquiera la condición de pensionado y, (ii) la expectativa de vida estimada.

Bajo estos lineamientos se supone que el individuo más joven tendría un mayor período de tiempo para formar un fondo de reserva más robusto encaminado a su jubilación futura, que aquel que comienza con más edad. Por lo tanto, los porcentajes que pueden ser destinados como no gravables en uno y otro caso, son distintos. Así mismo si la expectativa de vida se incrementa en el tiempo, el fondo para los años de retiro de un ex empleado no podrá financiarse sino mediante un aumento en el porcentaje de contribución o una reducción de la mesada pensional (no hay almuerzos gratis).

D. Los rendimientos que produzca el portafolio de inversiones deben estar exonerados de todo tipo de impuestos de orden directo o indirecto. De esta manera, se garantiza un crecimiento acelerado del fondo de pensión y se asegura que cada participante pueda construir un plan de pensiones destinando menos recursos en un menor tiempo, en comparación con el sistema en donde los rendimientos financieros o el capital es objeto de gravámenes(10).

Además este tipo de minoración impositiva, haría que los empleados pudieran preferir esta forma de inversión frente a otras alternativas, en donde la acumulación de intereses se lleva a cabo previa la deducción de la retención en la fuente sobre el rendimiento.

E. El retiro de la mesada pensional solamente podría efectuarse siempre y cuando se haya cumplido con las condiciones previstas en la ley para acceder a la situación de pensionado.

F. Finalmente, el valor mensual recibido como mesada pensional debe considerarse como un ingreso laboral susceptible de ser gravado junto con los demás ingresos tributarios percibidos por el jubilado, por concepto de rendimientos del portafolio, con el impuesto sobre la renta. En este sentido, dicho ingreso debe tener las mismas posibilidades de ser reducido a través de deducciones originadas en intereses por préstamos de vivienda, por el 25% considerado como renta exenta, etc.

Como la mesada se percibe —por regla general— en un año gravable distinto al que se hicieron las contribuciones al fondo, no sería lógico que tanto la tarifa del impuesto sobre la renta como la de retención en la fuente se efectúen con base en el año en el que se realizaron los aportes. Esta situación originaría eventuales inequidades, toda vez que la capacidad contributiva del pensionado en los años en que recibe la mesada, puede ser inferior o superior a la de los años en que efectuó los aportes. Por consiguiente, mantener un registro de las retenciones contingentes no tiene mucho sentido, salvo que se busque desincentivar el retiro de los fondos antes de cumplir los requisitos para ser considerado como jubilado.

Deducciones por gastos en salud y educación

Condiciones actuales

Los gastos por salud y educación son objeto de una consideración particular en el artículo 387 del estatuto tributario (E.T.). En principio, estas erogaciones pueden disminuir la base de retención en la fuente de los ingresos laborales hasta un equivalente al 15% del total de los ingresos gravados e incluso, con base en un reciente concepto emitido por la autoridad tributaria, pueden reducir la base gravable para el cálculo del impuesto sobre la renta(11).

El beneficio no se extiende a la totalidad de los asalariados, sino que se reserva para aquellos con ingresos laborales inferiores a cierta cuantía y sobre los pagos hechos a entidades de medicina prepagada, seguros de salud y educación, propia de su cónyuge y hasta dos (2) hijos.

La reciente decisión de la DIAN de extender la deducción para la determinación del impuesto sobre la renta, de dudosa legalidad, puede ser un guiño para extender el beneficio a un número mayor de contribuyentes de los que pueden gozar de la prerrogativa.

La reforma tributaria

Si se propusiera una reforma tributaria a la deducción por salud y educación, podría pensarse en la posibilidad de asociar estos gastos con fondos de ahorro que tengan una destinación específica, eliminar la restricción en función de los ingresos percibidos por el beneficiario y, además, hacer extensiva la deducción a los no asalariados.

La reforma podría estructurarse sobre los siguientes planteamientos:

A. Como la salud y la educación —al igual que las pensiones— son necesidades que no se satisfacen en una fecha específica, sino a lo largo de un período más o menos prolongado(12), las personas no solamente deberían tener el derecho de deducir del ingreso gravado los pagos efectivamente realizados por estos conceptos, sino que también deberían contar con la posibilidad de solicitar como deducción, aquellos aportes que se hicieran a fondos con destinación educativa o de salud.

B. La administración de los fondos correría a cargo de entidades fiduciarias, por las razones expuestas en el caso anterior, y la deducción, tanto por los aportes como por los pagos efectivamente realizados, debería tener una limitación equivalente a un porcentaje del ingreso gravado, con un tope máximo —similar al caso del factor prestacional exento—. En este caso, la administradora de los fondos debería exigir del empleador la retención contingente aplicable sobre las contribuciones efectuadas al mismo, la cual aplicaría en el caso en que se destinen los recursos del fondo a un objetivo distinto.

C. Los rendimientos que produzcan estos fondos deberían estar exonerados de todo tipo de impuesto, de modo que la capitalización de dichos rendimientos acelere la acumulación del capital básico para cubrir las necesidades de salud y educación de un grupo familiar.

D. Los retiros del fondo se harían directamente a favor de las entidades oficialmente aprobadas por el Estado para suministrar los servicios de salud y educación, y solamente con el objetivo de atender las necesidades del empleado, su cónyuge y hasta dos (2) hijos.

E. El retiro del fondo para una destinación distinta de la cobertura de salud y educación, daría lugar al cómputo de una renta líquida por recuperación de deducciones o de un ingreso gravado, según se trate de las contribuciones efectuadas o sus rendimientos financieros —en cabeza del beneficiario— en año gravable en que se produzca el retiro. Como se comentó anteriormente, en este caso el retiro de los fondos daría lugar a la aplicación, por parte de la entidad administradora, de la retención contingente.

Conclusiones

De lo expuesto anteriormente se pueden extraer las siguientes conclusiones:

Pensiones obligatorias - Valor del fondo

Fecha de corte: julio 31 de 2004

Precios corrientes (en millones de pesos)

Información parcial para los períodos: dic. 31/2001, jun. 30/2002, dic. 31/2002, jun. 30/2003, dic. 31/2003, jun. 30/2004, jul. 31/2004

PeríodoValor de reservas ISSValor fondosTotal
Dic. 31/94ND31,49631,496
Jun. 30/95ND110,087110,087
Dic. 31/951,667,303262,7301,930,033
Jun. 30/961,994,513490,6342,485,147
Dic. 31/962,676,153806,4653,482,618
Jun. 30/973,200,5151,241,0574,441,572
Dic. 31/973,630,5221,768,7675,399,289
Jun. 30/984,083,5282,421,2086,504,736
Dic. 31/984,445,1153,253,1677,698,282
Jun. 30/994,767,8224,288,7819,056,603
Dic. 31/995,045,4285,409,77510,455,203
Jun. 30/20005,264,9726,633,43311,898,405
Dic. 31/20005,215,7697,990,30613,206,075
Jun. 30/20015,144,3029,631,63914,775,941
Dic. 31/20014,560,25211,043,34415,603,596
Jun. 30/20023,836,14713,080,60816,916,755
Dic. 31/20023,034,70715,244,46718,279,174
Jun. 30/20032,193,04017,506,81919,699,859
Dic. 31/20031,377,60619,735,64221,113,248
Jun. 30/2004768,83421,801,03222,569,866
Jul. 31/2004ND22,178,56522,178,565
Fuente: www.asofondos.org.co

ND: No disponible.

A. Puede ser compatible la convivencia del ahorro y la tributación aun en épocas de déficit fiscal. La política consistiría en aplicar el impuesto correspondiente en el período gravable en el que el ahorro se destine al consumo. De esta manera se podría posponer o diferir en el tiempo, la demanda por recursos públicos (crowding out), a la vez que se financian con recursos de origen privados el suministro de bienes públicos de primera necesidad.

B. Los estudios sobre desarrollo económico han concluido que el ahorro nacional constituye una condición indispensable para acelerar las tasas de crecimiento económico. En este sentido, varios analistas entienden que la profundización del mercado de capital es, en un país, no solo deseable sino necesario para incentivar el ahorro. De hecho, el sistema de ahorro mediante el uso de portafolios diversificados es tal vez la forma más atractiva para canalizar los excedentes de consumo. Por lo tanto, la propuesta podría mejorar las alternativas de inversión financiera de los contribuyentes, motivar la propensión marginal al ahorro y apalancar la financiación de proyectos de inversión productiva tanto del sector público como privado.

C. Finalmente, sería oportuno revisar la evidencia empírica y los resultados que se han presentado en países como Estados Unidos de América, Singapur, Japón o Canadá, cuyos sistemas tributarios, por lo menos en lo que tiene que ver con la financiación del pasivo pensional, han adoptado total o parcialmente medidas de esta envergadura.

Ingresos y gastos Gobierno Nacional Central

Concepto$ miles de millones% PIBCrecim. % 2003/2002
2002200320022003
1. Ingresos totales30.34434.44515,215,413,5
1.1. Ingresos corrientes27.39431.57913,714,115,3
Ingresos tributarios27.08731.37313,614,115,8
Ingresos tributarios sin IPSD25.86630.14213,013,516,5
Ingresos no tributarios3072060,20,1-32,9
1.2. Fondos especiales3163210,20,11,6
1.3. Ingresos de capital2.5242.4191,31,1-4,1
1.4. Ingresos de causación1111270,10,114,3
2. Gastos totales42.77946.59621,520,98,9
2.1. Pagos totales40.19445.10420,220,212,2
2.1.1. Intereses7.9029.6564,04,322,2
2.1.2. Funcionamiento29.33732.56814,714,611,0
Servicios personales5.7206.1302,92,77,2
Transferencias21.63524.27510,910,912,2
Sistema general de participaciones11.15912.0275,65,47,8
Pensiones5.6616.0862,82,77,5
Otras transferencias4.8166.1622,42,828,0
Gastos generales1.9822.1631,01,09,1
2.1. Inversión2.9552.8801,51,3-2,5
2.2. Préstamo neto1.2598650,60,4-31,3
2.3. Gastos causados1.3266270,70,3-52,7
Deuda flotante905650,50,0-92,8
Indexación TES B denominados en UVR4215620,20,333,6
3. (Déficit)/Superávit total-12.435-12.151-6,2-5,4-2,3
Fuente: www.minhacienda.gov.co

(1) Concepto 11104 del 25 de febrero del 2004, expedido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

(2) Artículo 67 de la Constitución Nacional.

(3) Artículo 49 de la Constitución Nacional.

(4) Artículo 53 de la Constitución Nacional.

(5) A principios de la década de los noventa, el ahorro nacional colombiano descendió a niveles de los años cincuenta. Aun cuando existen varias explicaciones sobre este tema, alguna evidencia empírica responsabiliza al incremento de los impuestos como el causante de esta disminución. Lo más grave de esta situación es que el ahorro es una condición necesaria, pero no suficiente, para acelerar el proceso de crecimiento económico. Ver López, Alejandro. Why did colombian private saving decline in the early 1990s? World Bank. Policy Research Development Macroeonomics and Growth Division. Washington D.C. Enero, 1997.

(6) Citado por Rincón, Claudia; Sánchez, Luis. La capacidad contributiva: principio y límite de la tributación justa. Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Bogotá, 2004.

(7) En este caso la entidad administradora de fondos se encarga de llevar los registros de la retención contingente y, en caso de que el beneficiario retire los recursos sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley, practicará la correspondiente retención en la fuente tanto sobre el monto de aporte como sobre los rendimientos financieros que se hubieren generado.

(8) Shmidt-Hebbel, Klaus. Colombia’s pension fund: Fiscal and macroeconomics effect. World Bank Discussion paper, Washington D.C., 1995.

(9) Ibídem.

(10) El valor de la acumulación (Vp) debería ser equivalente a la siguiente ecuación:

Vp = A(1+ i) y* (1-t) donde: A: representa las contribuciones; i: la tasa de interés promedio (anual) del portafolio de inversiones; y: el número de años y t: la tasa de tributación aplicable al portafolio, que en este caso sería de cero (0). Nótese que cualquier porcentaje de impuesto, reduce el valor de acumulación (Vp) en el tiempo y, por lo tanto, t debe tender a cero (0).

(11) Concepto 22690 del 19 de abril del 2004, DIAN.

(12) En el caso de los hijos se estima un período de 20 a 25 años como el término para sufragar los gastos educativos. En el caso de la salud, las necesidades no terminan de satisfacerse sino hasta la culminación de la vida del ser humano.