¿Qué puede aprender Colombia de la reciente reforma tributaria española?

Revista Nº 197 Sep. - Oct. 2016

Javier Nelson Rojas 

Especial Revista Impuestos 

Mientras el país ibérico tiene un sistema tributario que se concentra en gravar las rentas que llegan a manos de los individuos, Colombia se ha preocupado más por la tributación de las empresas y muy poco por los ciudadanos de mayores ingresos.

Luego de la crisis financiera internacional del 2008 que llevó a España a implantar un conjunto de medidas para aumentar los ingresos tributarios, ese país se ha visto en la obligación de poner en marcha la reforma tributaria del 2015, con los propósitos fundamentales de dinamizar la demanda interna, fortalecer las empresas y estimular la generación de empleo.

Como parte del proceso previo a esa reforma tributaria, el Gobierno español conformó una comisión de expertos que analizó el contexto económico y tributario de la nación, con el fin de presentar un documento de recomendaciones a las autoridades de ese país.

Una experiencia similar acaba de vivir Colombia, cuyo Gobierno creó una comisión de especialistas que trabajó durante diez meses y le entregó, a finales del 2015, un informe final con las reflexiones sobre las debilidades del sistema impositivo colombiano y las respectivas recomendaciones para alcanzar la “equidad y la competitividad tributaria”.

Con el propósito de explorar las lecciones que podría aprender Colombia de la reciente reforma española, en la cual también hubo asesoría de una comisión de expertos, el Centro de estudios fiscales de la Universidad Externado de Colombia realizó, en junio pasado, un seminario sobre la materia con la participación de Miguel Ferre, secretario de Hacienda de España, y de tres miembros de la comisión de expertos colombiana.

El alto funcionario español recuerda que entre el 2008 y el 2009, en ese país, se produjo una caída significativa de los ingresos tributarios a raíz de la crisis mundial del mercado inmobiliario y financiero. Esa circunstancia demostró que el “sistema tributario estaba mal diseñado, porque había vivido, en una gran medida, de la recaudación vinculada al impuesto al valor añadido o agregado (IVA) de las entregas” de vivienda a compradores atrapados en un mercado de bienes inmuebles puesto en ebullición de manera artificial.

Pero cuando estalló la “burbuja inmobiliaria”, en aquellos años, se produjo una drástica reducción de los ingresos fiscales de esa nación, situación que se intensificó con “otra serie de figuras impositivas de diferentes administraciones territoriales”. En consecuencia, el porcentaje de los ingresos impositivos pasó del 41.1% del producto interno bruto (PIB) español al 35.1%.

Según Ferre, con ese nivel de ingresos, España no podía “funcionar de forma permanente” y agrega: “desde que llegamos quienes estamos ahora en el Gobierno (presidido por Mariano Rajoy del Partido Popular), en el 2012, se produce un moderado crecimiento de la recaudación, de la situación fiscal, en una economía que estaba en recesión, hasta colocarnos en ese umbral en el que buscamos, en el 2017, una presión fiscal del 39% y un gasto decreciente del 40%, donde estaremos prácticamente en equilibrio nominal”.

La disminución de los ingresos fiscales al 35.1% del PIB llevó al Gobierno español, en el 2012, a “tomar medidas para recuperar ese mínimo de recaudación”. En ese contexto, se incrementó el “impuesto sobre la renta de las personas físicas (naturales), una medida muy selectiva, muy progresiva, no solo por razones de justicia social y de equidad, sino por razones de eficiencia”. Igualmente, se aumentaron los tipos o porcentajes del IVA.

Entre tanto, la reforma tributaria aprobada, en España, a mediados del 2015, tuvo la finalidad principal de dinamizar el mercado interno, a partir de la disminución del impuesto sobre la renta a las personas físicas (naturales). Esa nación tiene algo más de veinte millones de contribuyentes de aquel impuesto y el 72% de sus declarantes tienen rentas anuales inferiores a veinticuatro mil euros, valor que ronda “la renta per cápita de España”.

Ante esa realidad, “pensamos que cualquier efecto macroeconómico que se buscara, con una reforma fiscal, solo podía operar si el esfuerzo de menor recaudo (de un impuesto) se concentraba en ese 72%” de los contribuyentes, porque las personas con ingresos menores a veinticuatro mil euros “tienen una mayor tendencia a consumir que al ahorro, si los comparamos con contribuyentes” de mayores ingresos. Por eso, la reducción del impuesto de renta a las personas naturales se aplicó a los ciudadanos con rentas por debajo de los veinticuatro mil euros al año.

En el marco de aquella reforma tributaria, también se les redujo la carga tributaria a las rentas, a los dividendos generados por activos financieros y a las ganancias patrimoniales, provenientes de la transmisión de un bien patrimonial. Según Ferre, “inicialmente, solo había dos tipos (impositivos) de 19 y 21%. Hemos optado por incluir cierta progresividad en la tributación” de las rentas. Por lo tanto, “rendimientos hasta de 6.000 euros van al 19%; de 6.000 hasta casi 50 mil euros, ya en el 2016, van al 21%, y de 50 mil euros en adelante al 23%”.

En la reforma fiscal, adicionalmente, “hemos optado por promover el ahorro. En España, este, tanto de las familias como de las empresas, es muy importante”. El sector privado español tiene altos niveles de endeudamiento que urge disminuir, situación ante la cual la normativa fiscal debe “dar incentivos para que la decisión entre apalancarse o no, sea optar por el ahorro”. Con tal fin se creó un vehículo que busca promover el ahorro a largo plazo mediante cuentas bancarias, cuyos “intereses no van a pagar impuestos siempre que los recursos [en aquellas] se mantengan durante cinco años”, explica el secretario de Hacienda español.

En relación con el impuesto de renta sobre beneficios empresariales, Ferre destaca que este se caracteriza por ser un factor determinante en la competitividad de las empresas españolas en el entorno de la Unión Europea y con respecto a la inversión extranjera con interés en España.

Este país “había tenido un tipo (de impuesto de renta) relativamente alto del 35% y ya se ha rebajado al 30% en los años 2006 y 2007. En nuestro entorno de los países de la Unión Europea estamos en la parte alta del rango de los tipos impositivos del impuesto sobre sociedades, del tipo nominal”.

En aras de crear un mejor escenario para la inversión, en el marco de la reciente reforma tributaria, “creímos bueno que el tipo nominal ganara competitividad frente a otros tipos de las grandes economías de la Unión Europea. Francia y Alemania lo mantienen en torno al 30% e, incluso, un poco por encima. Italia bajó al 28% y el Reino Unido está en 23%. Nos hemos colocado en un rango medio del 35% en este año 2016. Creemos que es un tipo razonable”, asegura Ferre.

“El elemento importante es que antes teníamos el tipo al 30%”, con la particularidad de que era “mucho más reducido para las pequeñas y medianas empresas (pyme), es decir, aquellas que no facturaban más de 10 millones de euros, pero solo para la primera parte de la base imponible”.

Sabia opinión

Ferre anota que el comité de expertos, convocado por el Gobierno español para asesorarlo en la preparación de la reforma tributaria del 2015, señaló que “mantener tipos diferenciados en el impuesto sobre sociedades podría generar desincentivos, incentivos negativos, al crecimiento de la pyme por temor a quedar sujeta a un tipo impositivo más alto”. Esa diferenciación favorecería, además, el uso de figuras artificiales, por parte de las pequeñas empresas, con el propósito de “seguir disfrutando del tipo reducido del 20% para la primera parte del resultado” de ganancias.

“Eso no era positivo. Uno de los problemas que tiene la economía española es que nuestra pyme sigue siendo muy pequeña, lo cual la hace muy vulnerable. Es la que más puestos de trabajo absorbe”, en general, aunque ofrece “muy pocos” por cada unidad productiva. Entonces, se llegó a la conclusión de que la reforma tributaria debía “introducir incentivos” orientados a estimular el crecimiento de las pymes y no premiarlas fiscalmente por su menor “tamaño”.

En tal sentido, se optó “por eliminar el tipo nominal que había para las pequeñas y medianas empresas” (preferente del 20%) y se estableció una tarifa de impuesto sobre los beneficios empresariales del 25% para las todas las compañías, afirma Ferre.

Otro de los objetivos de la reforma tributaria, en lo atinente al impuesto sobre sociedades, fue la ampliación de las bases imponibles a fin de acercar el tipo efectivo al tipo nominal. En España, “antes de la reforma de este impuesto, había una serie de figuras que estaban agujereando la base imponible” del mismo. Y “lo ideal es ensanchar las bases” de modo que “más gente pague por el máximo de cosas, con el máximo de neutralidad”. Ferre precisa, en general, que estas decisiones fueron una especie de contrato social conforme al cual se reducía la tarifa del impuesto de renta para las personas naturales a cambio de ampliar la base imponible.

De otro lado, se creó un incentivo fiscal para las pymes que consiste en reducirles la base imponible en 10%, cuando decidan no distribuir las utilidades de un año y mantener esos recursos propios como reserva. Además, si una pyme conforma por anticipado una reserva para enfrentar aquellos futuros periodos fiscales (dos o tres años) en que la base imponible será negativa también se beneficiará con una disminución del impuesto sobre sociedades.

Desde la óptica colombiana, Alfredo Lewin, abogado tributarista y miembro de la comisión de expertos que presentó el informe de recomendaciones al Gobierno para la reforma tributaria, comenta “hay similitudes y muy buenas enseñanzas que podemos aprender de varios países, entre ellos de España, pero con el cuidado de no olvidar los contextos económicos y el punto de partida”, cuando se analiza el sistema tributario de una nación.

Expresa que la comisión de expertos colombiana debió tener presentes tres aspectos fundamentales: primero, “la reducción drástica de la renta petrolera” que condujo a la disminución en “20 billones de pesos de los ingresos para el Estado, vía impuestos y dividendos, sobre un total aproximado de 115 billones de pesos”, suma que califica “muy importante”.

Segundo, “una perspectiva de caída adicional en el recaudo por desaceleración económica y por terminación del impuesto a la riqueza, sobretasa del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) y gravamen a los movimientos financieros. No venimos de una crisis económica, no la tenemos, pero hay un desfase importante en las finanzas públicas del país que, si no se aborda, nos va a llevar a situaciones, no solamente de descalificación por parte de las calificadoras de riesgo, sino de no cumplimiento con la regla fiscal”, de estrechez de “posibilidades de mayor endeudamiento y de problemas macroeconómicos importantes”, acota Lewin.

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Y tercero, la nación requiere ingresos suficientes para mantener el gasto social y las inversiones orientadas a mejorar la competitividad del país como las de infraestructura. Igualmente, existe el desafío de financiar “los gastos del posconflicto. Esos eran elementos del contexto económico muy importantes” de considerar en las reflexiones de la comisión de expertos.

Entre las debilidades del sistema tributario colombiano se encontró que “hay un bajo nivel de recaudo frente al potencial, comparado con el nivel de desarrollo del país; aplica unos tratamientos diferentes a personas y a empresas en situación similar; no contribuye al tema de distribución del ingreso; tenemos falta de progresividad; es excesivamente complejo y difícil de entender, de cumplir y de administrar; la complejidad ha ido aumentando en vez de disminuir, y castiga de manera importante la inversión, el empleo, el crecimiento y la competitividad”, señala el tributarista. A su vez, “la administración tributaria, que hace grandes esfuerzos” en su gestión, “presenta debilidades estructurales en temas de tecnología” y necesita mayor cantidad de personal.

Los temas de estudio de la comisión colombiana de expertos se contemplan en cinco capítulos del informe final: impuestos directos, impuestos indirectos, impuestos territoriales, entidades sin ánimo de lucro y administración tributaria. “A diferencia de lo que ocurrió en España, en que estuvieron dedicados a impuestos directos de personas físicas y de sociedades y no entraron en el tema del IVA, en el estudio nuestro hay un capítulo muy importante respecto al impuesto sobre las ventas (IVA), en relación con modificaciones grandes para hacerlo más equitativo, más eficiente y más productivo”.

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Según Lewin, Colombia contrasta con lo que ocurre en la gran mayoría de países del mundo, inclusive en España, en cuanto al impuesto de renta, pues “el 85% de los recaudos proviene de las empresas y el 15% de las personas. En la mayoría de los países, especialmente, en los más desarrollados, es exactamente al revés; el 85% proviene de personas físicas y solo el 15% de empresas”.

En relación con la reforma tributaria en curso, Lewin manifiesta que “el Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, ha sido claro en decir que va a haber”, en concordancia con una “parte de las recomendaciones de la comisión, un tratamiento más amigable para las empresas en cuanto a su tarifa” de impuesto sobre la renta, “su base y en cuanto a la posibilidad de descontar, probablemente, IVA e importación de bienes de capital”. Asimismo, ha anunciado la eliminación del impuesto a la riqueza que “ha sido muy perjudicial” para las empresas.

“La comisión de la reforma tributaria propone la eliminación del impuesto a la riqueza, tanto para las sociedades como para las personas”. De otro lado, subraya que “las personas físicas pagamos un impuesto sobre la renta bajísimo en Colombia, comparado con cualquier país del mundo”.

Precisa que la tarifa efectiva del impuesto sobre la renta de las personas naturales “es muy baja, en todos los rangos”, no solo por la tarifa misma, sino por las deducciones o los beneficios tributarios. “Las personas tienen que pagar más impuestos y las sociedades menos”.

En cuanto al tratamiento impositivo de las utilidades de las sociedades y de los dividendos, Lewin anota que “en España hay impuesto a los dividendos hace mucho tiempo” para las personas naturales y jurídicas. La propuesta de la comisión de expertos es que “se reemplace renta, CREE y sobretasa al CREE por una tarifa menor del 35%” y que se aplique un impuesto a los dividendos que “pagarían las personas” con una tarifa superior al 20%.

Otras acciones

En impuestos indirectos, la comisión de expertos propone “aumentar el IVA de una manera importante, no solamente en su tarifa, sino en cuanto a la base”. Al comparar “con muchos países también tenemos un impuesto terriblemente ineficiente, porque, normativamente, se deja por fuera una cantidad de productos, servicios y de bienes, y la tarifa del 16% es inferior al promedio” de las naciones de la región.

En lo pertinente a los ajustes que demanda la administración tributaria, “pensamos que debería haber más autonomía, más gobernabilidad, más recursos, por lo tanto, más personal; comparando, el tema del personal con administraciones de impuestos de muchas partes del mundo, estamos muy atrás”. Igualmente, se requiere “mejor tecnología” para la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), advierte Lewin.

Ricardo Bonilla, economista y miembro de la comisión de expertos para el estudio de la reforma tributaria, afirma, al comparar la situación colombiana con la reciente reforma tributaria de España, que “arrancamos de dos mundos completamente distintos. El problema español era un sistema tributario que tenía unas tarifas altas (del impuesto sobre la renta para personas naturales) y que para mejorar el poder de compra” de los ciudadanos decidió hacer “una reducción de las tarifas” del mencionado impuesto.

Colombia enfrenta el “problema contrario; tenemos una estructura tributaria en que muy poca gente tributa y que podremos hacer mucho más eficiente y debemos generar un criterio de pertenencia al país. Entonces, son dos mundos completamente distintos. Por eso para ellos (los españoles) la presión tributaria, sumada con seguridad social, es del orden del 40% del producto interno bruto (PIB). Para nosotros es menos de la mitad”, manifiesta Bonilla.

Con respecto a la reciente reforma tributaria de España, señala que en Colombia uno de los desafíos “es ¿cómo hacemos, en el impuesto a las sociedades, para generar un sistema más competitivo que permita revisar, nacional e internacionalmente, bajo qué criterios tributan las empresas? Y, segundo, ¿cómo se traslada parte de estas exigencias a las personas naturales, sobre todo las de mayores ingresos?” Agrega, en lo concerniente a esta clase de contribuyentes, que “en Colombia se trata de incorporar el impuesto a los dividendos que los españoles tienen hace mucho tiempo y no discuten si eso es doble tributación”.

Acerca de la posibilidad de incorporar aspectos de la reforma tributaria española a la reforma que prepara Colombia, anota que en materia de “impuestos no hay muchas cosas que imaginarse”, pero sí se debe “mirar cómo se aplican en los países y España llegó a un modelo en donde 20 millones de contribuyentes tributan renta. En Colombia, apenas 1.8 millones de personas” lo hacen.

“La propuesta de la comisión de expertos es que se llegue a 4.8 millones de personas contribuyentes de renta, en un país de 48 millones de habitantes, donde al menos 24 millones de personas tienen algún ingreso, lo cual quiere decir que si se llega a 4.8 millones de personas, se estaría cubriendo el 18% de los ciudadanos con ingresos”, mientras “el 82% seguiría sin declarar”. Sin embargo, la intención es “ir incorporando a un grupo más de personas para que eso sea, efectivamente, cierto. Y lo mismo sucede en el impuesto a la actividad económica, donde hoy, de más de un millón de unidades productivas, solo tributan 360 mil”, puntualiza Bonilla.

Julio Roberto Piza, director del departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia y miembro de la comisión de expertos para la reforma tributaria, sostiene que el informe de esta comisión constituye “un documento de política y unos lineamientos”, en el cual se reconoce que debido a las debilidades del sistema tributario “no recaudamos suficiente, tenemos inequidades verticales y horizontales muy fuertes, una cantidad de beneficios, una base muy pequeña y un problema de competitividad muy serio”.

Las grandes empresas colombianas, en el 2018, “van a tener una tarifa corporativa de impuesto sobre la renta del 43%, porque nos montamos, en 1986, en una historia de cobrarle solo a las sociedades y no sobre los dividendos” que pagan las empresas a sus socios. “Entonces, 30 años después, hay que volver a mirar si eso es una buena idea”, sostiene Piza.

Asegura que el informe final de la comisión de expertos apunta a subsanar las debilidades esenciales del sistema tributario colombiano, por lo cual se plantea la importancia de “hacerlo más sencillo y de eliminar beneficios”. Este último fin representará “un reto político muy duro” cuando comience la discusión de la reforma tributaria que presentará el Gobierno al Congreso de la República, en el segundo semestre del 2016.

Advierte que el Gobierno “tiene hoy una gran responsabilidad y una gran oportunidad de hacer un buen proyecto de ley” de reforma tributaria. Al analizar el caso de España que tiene “un sistema tributario mucho más maduro”, se evidencia que el “detalle” esencial está en cómo se implementan las soluciones a los problemas diagnosticados. “La norma no lo es todo, pero es indispensable. Y hacer una buena legislación tiene una tarea a la cual nos hemos abandonado los últimos 30 años”, pero equivocadamente concentrados en “reformas muy coyunturales, con una discusión política muy fuerte y, al final tenemos, una colcha de retazos” complicada para contribuyentes y administración tributaria.

José Manuel Castro, experto en derecho tributario y académico de la Universidad Externado, destaca la disminución, en España, de la tarifa del impuesto sobre la renta a las personas físicas como una evidencia de que “los países están peleando la competitividad no a través de zonas francas, ni de regímenes muy particulares”, sino de la normativa tributaria común, en particular, del “régimen ordinario de renta que viene, fundamentalmente, dado por la tarifa, aunque no sea solamente” esta.

Reconoce que los países ya no deberían competir con las tarifas de impuestos, pero “hasta que no haya una regla específica que señale cuál es el monto mínimo que se debe tributar a nivel mundial y unas reglas de armonización, hay que competir” con las condiciones vigentes, “si no queremos desaparecer” y que no llegue la inversión extranjera al país.

Castro precisa que la rebaja de la tasa del impuesto de renta que se dispuso en España, a raíz de la reforma tributaria del 2015, “no es tan atractiva como la que existe en otros países”. Lo que se hizo fue “tratar de adecuar su sistema tributario de conformidad con la tarifa promedio que existe en Europa. Ellos tenían una tarifa más alta; la adecuaron al promedio, pero no se van tan abajo”. La Unión Europea parece seguir la tendencia a disminuir sus tasas de tributación en renta, en aras de crear ambientes más competitivos, frente a los inversionistas.

Los países europeos, España entre estos, han bajado la tasa nominal sobre el impuesto de renta, pero “han tratado de subir la tarifa efectiva haciendo el sistema tributario más robusto y más cerrado a la planeación fiscal”. En consecuencia, se han esforzado por eliminar los “agujeros que tiene la base imponible” como aquellos correspondientes a “beneficios fiscales particulares”, favorecimientos que han caracterizado el sistema impositivo colombiano desde hace mucho tiempo, asevera Castro.

Al comparar los alcances de los recientes ajustes fiscales españoles con los que esperan los expertos de la reforma tributaria que se debatirá en el Congreso de la República de Colombia, a lo largo del segundo semestre del 2016, queda en evidencia que el sistema impositivo de la nación ibérica está más cerca del cumplimiento ideal de los principios tributarios de equidad y progresividad, mientras que Colombia está, una vez más, frente a la oportunidad de adelantar cambios a su modelo que impliquen una mayor cuota de tributación de aquellas personas naturales que están atesorando riqueza en el país.

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El informe final de la comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria, presentado al Gobierno, en diciembre del 2015, señala que “las tarifas promedio para los diferentes niveles de ingresos (que miden los gravámenes efectivos por tramo, sin tomar en cuenta deducciones y exenciones especiales) son bajas en Colombia. En la comparación con los países de América Latina seleccionados se destacan dos hechos importantes: i) la tarifa promedio es 0% hasta un nivel de ingresos equivalente a 3 salarios promedio, lo cual no se presenta en ninguno de los países analizados, en donde ingresos equivalentes a dos salarios promedio pagan una tarifa promedio positiva y ii) al contrario de lo que se observaba con la tasa marginal, la tarifa promedio se queda por debajo de la observada en los otros países salvo Chile hasta 7 salarios promedio. Ello obedece al amplio rango sobre el cual aplica la tarifa marginal de 0% y también al beneficio del tramo del 25% de las rentas laborales exentas que benefician a todos los niveles de ingreso. A partir de allí, la tarifa promedio comienza a superar a la de varios países (Brasil, Costa Rica, Perú y Uruguay) para niveles más elevados de ingreso. En relación con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la tarifa promedio resulta significativamente más baja para los diferentes niveles de ingresos”.