¿Qué tan atractivo es invertir en zonas francas de Latinoamérica?

Revista Nº 167 Sep.-Oct. 2011

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Durante buena parte del siglo XX, las zonas francas se convirtieron en importantes enclaves industriales en los países latinoamericanos, pues desde allí se podían importar materias primas e insumos con el propósito de reexportar bienes finales a diversas naciones del mundo, operación por la cual las compañías ubicadas en aquellos polos productivos recibían incentivos fiscales y arancelarios.

Sin embargo, la Organización Mundial de Comercio (OMC) dispuso la eliminación de las subvenciones a las exportaciones en los países en desarrollo, medida que también incluyó las otorgadas en las zonas francas, de manera que Latinoamérica debió iniciar un apresurado proceso para modificar sus leyes al respecto. Como consecuencia, según se analizó en el marco del III Encuentro Regional Latinoamericano de Tributación Internacional IFA, realizado en mayo pasado en Bogotá, este tipo de parques empresariales opera ahora bajo un marco legal orientado a promover la inversión extranjera y un comercio internacional de libre competencia.

Sylvia Díaz, especialista uruguaya en derecho tributario, afirma que la legislación de su país establece que las zonas francas son áreas del territorio nacional, de propiedad pública o privada, con la característica de estar cercadas y aisladas del resto del territorio no franco. La normativa también estipula que son autorizadas por el poder ejecutivo con el fin de que desarrollen todo tipo de actividades industriales, comerciales y de servicios, con una serie de exoneraciones tributarias y otros beneficios.

Explica que en Uruguay opera una comisión especial creada con el propósito de asesorar a los gobiernos en la evaluación de los proyectos de zonas francas, antes de conceder la autorización definitiva. Destaca este hecho, pues hay otras naciones en donde tal autorización se define como “competencia de la administración tributaria, con lo cual se pueden crear algunos problemas en la práctica, porque siempre se habla de que la creación de una zona franca, desde la óptica de la administración tributaria, trae una pérdida de recaudación fiscal, con lo cual no se da la suficiente separación de intereses entre aquellos que quieren promover la aplicación del régimen de zona franca y quienes después lo van a controlar”.

Precisa que el régimen de zonas francas data de principios del siglo XX, pero fue “revitalizado” en 1987, cuando se potenció la posibilidad de realizar actividades de servicios en estas. Recuerda que en 1994, el régimen sufrió una modificación trascendental, “porque en el Consejo del Mercosur se tomó la Decisión 8 de ese año, según la cual los bienes provenientes de zona franca en el Uruguay que se introdujeran en el territorio de los países del Mercosur debían pagar el arancel externo común. Eso quería decir que no se les reconocía el origen de Mercosur, sino que debían tributar como si vinieran de fuera. Eso fue un shock muy importante, pues prácticamente se desmantelaron las industrias en las zonas francas y hubo una reconversión muy fuerte hacia las actividades de servicios”.

En Uruguay, existen 10 zonas francas, de las cuales dos se localizan en Montevideo y tres están en construcción.

Según Díaz, en las zonas francas uruguayas se pueden desarrollar actividades comerciales de todo tipo, actividades industriales y de prestación de diversas clases de servicios, incluso los profesionales y financieros. Estos servicios se deben prestar dentro de la zona franca o brindarlos a terceros países. “Existe una prohibición expresa a la prestación de servicios por parte de un usuario del régimen, desde la zona franca hacia el territorio nacional no franco”.

De esa prohibición se excluyen los servicios de informática y de telecomunicaciones. Respecto a las actividades que se habilitan desde la zona franca hacia el territorio nacional, las normas previeron que dejarán de estar amparadas por el régimen preferente de zona franca y que deberán tributar como lo haría una empresa bajo el régimen general.

Entre los sujetos que intervienen en el régimen franco figura el explotador u operador, quien debe proveer la infraestructura suficiente para que se puedan adelantar las actividades económicas en la zona franca. Este otorga la calidad de usuarias a las empresas que un gobierno autorice como beneficiarios del régimen.

Alcance de beneficios

Los operadores no tienen un régimen tributario particular, lo que sí puede pasar en otros países que acuerdan una tasa reducida del impuesto a la renta. En Uruguay, estos tributan bajo el régimen impositivo común, en tanto que los usuarios del régimen son quienes se favorecen con los beneficios tributarios.

De otra parte, existen dos usuarios: directo e indirecto. A ambos se les aplica el mismo régimen, o sea que van a gozar de todos los beneficios. La diferencia está en que el usuario directo adquiere su derecho a operar en la zona franca al contratar directamente con el explotador. En cambio, el usuario indirecto contrata con un usuario directo y aprovecha sus instalaciones en la zona franca.

En lo atinente a los beneficios fiscales, Díaz anota que los usuarios están exonerados de todo tributo nacional por las actividades que desarrollen en la zona franca. La ley dispone que el Estado le asegura al usuario la permanencia de las exoneraciones otorgadas y de otros beneficios que pueda conceder la ley, durante la vigencia de su contrato. “Esto es muy importante, porque le da seguridad jurídica al régimen”, agrega Díaz.

Precisa que los usuarios deben emplear un mínimo de 75% del total de trabajadores con nacionalidad uruguaya. Los usuarios están exonerados del impuesto a la renta, del impuesto al patrimonio, del impuesto al valor agregado y de otros impuestos indirectos como un impuesto específico que grava la circulación de determinado tipo de bienes.

Las exoneraciones tributarias no solo abarcan los impuestos ya mencionados, sino que los pagos por servicios personales y por regalías realizados a personas en el exterior también se exoneran de retención en la fuente.

La circulación de bienes en zona franca está exonerada del IVA, independientemente de quien venda, ya sea el usuario, el explotador o cualquier otro sujeto que pueda actuar en ese tipo de área. “En cuanto a la prestación de servicios el asunto es más complicado; cuando los usuarios prestan servicios en la zona franca, claramente también están exonerados del IVA. No así las empresas contribuyentes de impuestos y que puedan eventualmente prestarles servicios a los usuarios en la zona franca”.

Díaz expresa que la norma del IVA considera no gravables con este tributo las exportaciones de servicios, “siempre que su prestación en la zona franca sea necesaria y exclusiva, conceptos que no están definidos en las normas y que han dado lugar a bastante debate y a distintas interpretaciones por parte de la doctrina y de la administración tributaria”.

En cuanto al pago de dividendos por parte de usuarios de una zona franca a socios o accionistas del exterior, y eventualmente a personas naturales uruguayas, tal pago está exonerado de toda retención como impuesto a las ganancias. Antes de la gran reforma tributaria de 1987, bajo algunas circunstancias, podía quedar gravado el pago de dividendos por parte de los usuarios a sus accionistas. Hoy, están exonerados, “no por una norma de zona franca, sino por una norma general del impuesto a la renta”.

Régimen costarricense

Eric Thompson, experto costarricense en derecho tributario internacional, afirma que en su país es diferente el proceso de aprobación de un parque de zona franca y el de aprobación de un beneficiario de este régimen. A pesar de que la mayoría de las empresas usuarias se ubica en parques de zonas francas, la legislación de esa nación también brinda la posibilidad de que existan regímenes otorgados a una sola empresa, cuyas instalaciones van a tener las características de una zona franca. “Se permite la posibilidad de que existan plantas satélites de una empresa que está en el régimen y eso le ha dado una cierta flexibilidad al mismo”.

El predominio de las “industrias procesadoras de exportación llevó a la última reforma de este régimen en Costa Rica”, hecho que tuvo lugar en el 2010, “porque no estaba en consonancia con los requisitos de la OMC, en cuanto a la eliminación de los subsidios a la exportación”.

Thompson afirma que Costa Rica está a la espera del vencimiento, hacia el 2015, de las autorizaciones de las zonas francas que operan bajo el régimen tradicional, orientado a promover las exportaciones y que, paralelamente, se establezcan nuevas zonas francas con un régimen neutro, es decir, que puedan exportar a otras naciones o vender en el mercado local, sin recibir ningún subsidio, conforme al plazo dispuesto por la OMC.

La reforma parcial a la normativa de zonas francas del 2010 permitió la posibilidad de otorgar los incentivos fiscales del régimen a los usuarios dedicados a la actividad comercial, “tema poco discutido en público, pero relevante en cuanto a la potencialidad del régimen”, acota el especialista costarricense.

Explica que una entidad bancaria puede establecerse en un parque de zona franca, pero no tiene derecho a los incentivos fiscales, pues la legislación no lo permite. También está prohibido el acceso al régimen de zonas francas de las empresas prestadoras de servicios profesionales, porque de lo contrario se localizarían allí todas las firmas consultoras del país.

Conforme a la reforma del 2010, otras actividades que no pueden ubicarse en zonas francas son la extracción minera, la exploración y explotación de hidrocarburos, la fabricación de armas y la generación de energía eléctrica. En este último caso, se excluye la generación de electricidad para autoconsumo.

Respecto a la estabilidad jurídica de las reglas de juego, en materia de incentivos fiscales, Thompson comenta que hasta 1992 una exoneración fiscal del régimen franco podía ser derogada o modificada por una ley posterior y en circunstancias restringidas, “salvo que el incentivo estuviera supeditado a un plazo incierto de duración”. Esa posibilidad con restricciones se considera “armónica con nuestros principios constitucionales”, en cuanto a que se prohíbe “la irretroactividad del perjuicio, en contra de situaciones jurídicas consolidadas o de derechos adquiridos”.

Sin embargo, mediante una reforma legal de 1992 se estableció que la exención, aunque fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, “podría ser derogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad con el Estado”. Thompson señala que a los consultores tributarios de Costa Rica les gustaría contar con una legislación más explícita en esta materia, como la de Uruguay.

Con pies de plomo

Insiste en que el nuevo régimen para zonas francas es neutro en cuanto a la concesión de beneficios tributarios y no establece diferencias entre exportar o vender en el mercado local de Costa Rica. Entre tanto, en el esquema tradicional de zona franca, la empresa usuaria que produzca bienes para exportar se beneficia con el 100% de exención del impuesto de renta durante los primeros ocho años de vinculación al régimen franco, y con el pago de la mitad de la tarifa del mismo impuesto a lo largo de los siguientes cuatro años.

El nuevo régimen franco exige que la empresa aspirante a vincularse a este pertenezca a un sector estratégico de acuerdo con los parámetros fijados por las autoridades gubernamentales. Entre otros requisitos, se verifica que el empresario no resida en el país y que no sea contribuyente ordinario del impuesto de renta en Costa Rica, con el fin de evitar que las empresas nacionales se reubiquen en una zona franca, animadas por los beneficios fiscales.

En cuanto a los dividendos distribuidos entre accionistas de empresas del régimen franco y no domiciliados en Costa Rica, “existe un sistema de doble imposición al dividendo, con lo cual la exoneración en zona franca es valiosa, porque se evita un 15% de retención en la fuente cuando el dividendo va afuera”. Al respecto, ha surgido una polémica, “en el sentido de que la nueva reforma tributaria está planteando eliminar esa exoneración cuando los dividendos son remesados al exterior y serían gravados con el 15%”. Esa determinación no afectaría los contratos de zonas francas actuales, sino los nuevos. Sin embargo, se ha advertido que “esto no sería lo más competitivo”, acota Thompson.

La situación en República Dominicana

Luis Franco, consultor en derecho tributario internacional de República Dominicana, recuerda que en 1965 se promulgó la primera ley de zonas francas en su nación. En 1969 se reformó esa norma, de modo que la figura tomó auge y se establecieron los primeros parques empresariales con el régimen de zona franca. Más tarde, se aprobó la Ley 890 de 1990, vigente hasta la fecha.

Como consecuencia del compromiso con la OMC, “estamos frente a una modificación necesaria de la ley, debido a que nuestro sistema de zonas francas está sustentado en la exportación. Ese es nuestro gran problema frente al acuerdo de la OMC, que prohíbe a los países brindar subsidios a los productos destinados al mercado internacional”.

Explica que el Consejo Nacional de Zonas Francas es el organismo dominicano que autoriza el ingreso de una empresa al régimen franco y la creación de los parques empresariales. Reconoce que República Dominicana le concede gran importancia a esta figura económica.

Respecto a su forma de operación, comenta que “si se elabora un producto en zona franca y se lleva al territorio aduanero nacional, se considera una importación y viceversa, una exportación”. Señala que los operadores de la zona franca que desarrollan la infraestructura necesaria y construyen las edificaciones para alquilar a las empresas son beneficiarios de las exenciones tributarias, al igual que las compañías manufactureras o de prestación de servicios que se alojen allí.

Exenciones limitadas

Según Franco, se ha señalado que los inversionistas también son beneficiarios del régimen. No obstante, en la ley solo se menciona la exención del impuesto de renta y del impuesto a la transferencia e importación de bienes industrializados y a la prestación de servicios, equivalente a un impuesto a las ventas, para los operadores y las empresas de las zonas francas, pero “no menciona de manera explícita a los inversionistas”.

Esta situación ha generado discusión, porque la Dirección General de Impuestos Internos de República Dominicana asevera que “la ley dispone que el inversionista se beneficia indirectamente, pero no directamente. Por lo tanto, cuando la empresa distribuye dividendos le corresponde pagar una retención del 25%, lo cual neutraliza todo el esquema de zona franca”, que estipula una exención del 25% a los dividendos.

Franco expresa que los inversionistas han recurrido a la alternativa de constituir una compañía en otro país y luego establecer una sucursal en República Dominicana que gestione el permiso ante el Consejo Nacional de Zonas Francas. Así, cuando la empresa obtiene sus beneficios, no paga impuestos sobre estos, dado que está exenta y procede a transferirlos a su casa matriz.

En la actualidad, se tramita un proyecto de ley que pretende establecer la exención de impuestos para los dividendos de los inversionistas de zonas francas, pues la legislación vigente “ha causado mucha confusión y malestar entre los inversionistas”.

Este régimen también dispone que los beneficios tributarios solo se pueden obtener con la exportación del 80% de la producción de la empresa localizada en zona franca, de modo que solo se permite vender en territorio dominicano el 20% de esta. La actividad textil y de confección está eximida de tal obligación y tiene la autorización para exportar al territorio dominicano el 100% de su producción, decisión que se adoptó en un momento de crisis económica del sector.

La ley dominicana define tres tipos de zonas francas: la industrial o de prestación de servicios; la zona franca fronteriza, que promueve el establecimiento de empresas en la proximidad de la frontera con Haití, y la que da la posibilidad de crear zonas francas especiales. En lo pertinente al alcance de los beneficios tributarios, se autoriza la exención del 100% de todos los impuestos.

Franco explica que la normativa laboral es igual al régimen ordinario de República Dominicana. Sin embargo, hay una disposición especial en cuanto al salario mínimo en zona franca, que debe ser de 5.400 pesos dominicanos, equivalentes a unos 125 dólares. La ley también establece que el 80% de la planta de trabajadores debe ser de origen dominicano, aunque el personal de gerencia puede ser extranjero en su totalidad.

Dado que el esquema dominicano de zonas francas se opone al principio de competencia comercial internacional libre de subsidios, abanderado por la OMC, se revisó la ley que otorgaba beneficios tributarios a las empresas francas exportadoras y se pasó a un modelo de zona franca que pretende aglutinar las diversas actividades empresariales de sectores económicos estratégicos para el desarrollo del país, figura conocida como cluster.

Esa iniciativa enfocada a estimular la vocación económica de cada región del país ha terminado por manifestarse de manera natural. Por ejemplo, “la zona Norte se ha especializado en textiles y confecciones, y la zona de Santo Domingo (capital nacional) en la industria farmacéutica. Es decir, espontáneamente se han ido formando clusters”.

Pasos pioneros

Martín Gustavo Ibarra, consultor colombiano en comercio exterior, afirma que la norma pionera de zonas francas en Colombia se aprobó en la década de los cincuenta, y en 1958 se creó la primera zona franca latinoamericana en Barranquilla, dedicada al almacenamiento de bienes importados. Posteriormente, en 1985, se modificó la ley, con el propósito de promover las exportaciones, vocación que fue revitalizada en 1991 con la ley marco de comercio exterior.

Comenta que, en el 2004, Colombia renunció, con anticipación de dos años, a los plazos para cumplir los compromisos con la OMC en materia de subvenciones a las exportaciones. Estuvo entre los primeros países de Latinoamérica que adecuaron la totalidad de su legislación a los parámetros de la organización; se eliminaron los incentivos a las exportaciones, se suprimió la doble tributación entre sociedad y socio en la zona franca y se cambió la orientación de esta, de instrumento promotor de exportaciones a mecanismo creador de empleo, inversión y competitividad.

Además, se estableció una tarifa arancelaria única del 15% para exportaciones e importaciones de bienes en la zona franca, tarifa que era de cero para las exportaciones. Se fijó una tasa de impuesto a la renta del 15% para la sociedad y del 0% para el socio. De otro lado, con la reglamentación se crearon las zonas francas especiales o uniempresariales.

Según Ibarra, “tal metamorfosis tuvo un efecto increíble en la creación de zonas francas”. El país pasó de tener 11 instalaciones de esta clase, en el 2007, a contar en la actualidad con 88, de las cuales 27 son de naturaleza permanente y 61 especiales. “Esta figura económica ha atraído nuevas inversiones por 7.000 millones de dólares, ha generado 50.000 empleos directos y cerca de 6.000 indirectos”.

Anota que en la legislación colombiana existen dos definiciones de zonas francas: la que incluye la respectiva ley y la descrita en el Código de Aduanas. En la ley, se refiere al área geográfica donde se aplica un régimen especial en ciertos aspectos, mientras que en el Código de Aduanas se establece que las mercancías que ingresan a zonas francas se consideran fuera del territorio aduanero nacional para efectos de los impuestos de importación y exportación. Es decir, se reconoce como un régimen geográfico y extraterritorial. “En Colombia, a diferencia de otras legislaciones, se consagra de manera precisa la extraterritorialidad dentro de la zona franca”.

En el país, se estipula “un trípode de responsabilidad fiscal”. Conforme a la legislación vigente, el operador debe responder solidariamente “con su licencia, su patrimonio y con una póliza de seguros por los impuestos de importación y exportación de sus usuarios dentro de la zona franca”, obligaciones que el operador precalifica y luego califica la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Cada usuario calificado responde a su vez ante el operador y ante el Estado por los tributos aduaneros. Además, una firma internacional de auditoría verifica el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los usuarios calificados y del usuario operador. “Ese trípode de responsabilidad hace que en las zonas francas haya una total seguridad ante el Estado, del cumplimiento de la normativa tributaria”.

La ley reconoce tres tipos de usuarios: el operador, que tiene la patente de la zona franca; el usuario industrial de bienes y servicios comerciales, y las empresas de apoyo, como restaurantes y papelerías, que les prestan servicios a los demás usuarios. A su vez, se definen como zonas francas permanentes aquellas donde se conforma un parque empresarial; las especiales o uniempresariales, mientras que las transitorias corresponden a la aplicación de un régimen temporal durante las ferias de negocios realizadas en el país.

Inversiones en grande

Entre tanto, las zonas francas uniempresariales pueden corresponder a una de las siguientes categorías: industrial, agroindustrial, de servicios, de salud, portuaria y la conversión de una empresa existente en zona franca. Esta última alude a una modalidad excepcional del régimen franco para adelantar grandes proyectos de desarrollo nacional, por ejemplo, un aeropuerto o una refinería de petróleo.

Los requisitos para que una empresa se pueda establecer en una zona franca deben ser de inversión y empleo, y no existe compromiso alguno de exportación. “Una inversión menor de 150.000 dólares no tiene ningún requisito, una entre 150.000 y 1,5 millones de dólares debe generar 20 empleos, una inversión entre 1,5 millones y 9 millones de dólares requiere generar 30 empleos, y una inversión de más de 9 millones de dólares necesita crear 50 trabajos”, señala Ibarra.

En la zona franca uniempresarial, régimen cuyos beneficios tributarios están en evaluación por parte del Gobierno, la inversión debe ser de 45 millones de dólares, con el compromiso de crear 150 empleos, número de trabajadores que se puede reducir por cada 7 millones de dólares adicionales de inversión hasta llegar a un límite mínimo de 50 empleos.

En las zonas francas de servicios también se exigen requisitos de inversión y de empleo. “Con poca inversión se debe generar mucho empleo”. Por ejemplo, “con 3 millones de dólares de inversión se deben generar 500 empleos, y con mucha inversión como 27 millones de dólares, se exige crear poco empleo, es decir 150 trabajos”. Hay una figura excepcional que consiste en “convertir empresas viejas en nuevas zonas francas, obviamente para inversiones mayores a 200 millones de dólares que tengan un patrimonio de 45 millones de dólares y que se comprometan a duplicar la renta gravable en tres años consecutivos”.

Como incentivo fiscal, las empresas ubicadas en zona franca tienen una tarifa del 15% del impuesto de renta, mientras el resto de las compañías del país pagan el 33% por ese concepto. Ibarra explica que en materia de aranceles y del IVA, el beneficio corresponde a la no causación del impuesto y no a una exención, “porque como el bien no ha llegado a Colombia, no se causa el impuesto. Para las empresas, esto es muy importante, la exención se causa y perdona”. En la zona franca se presenta la “no causación de todo tipo de aranceles y del IVA sobre elementos importados y exoneración de IVA sobre elementos nacionales introducidos a zonas francas”.

Entre otras ventajas, se tiene la posibilidad de una doble base imponible. Es decir, que el importador “puede elegir entre el arancel del producto final o el de la materia prima, liquidados por el contenido extranjero pleno origen”, conforme a los acuerdos comerciales internacionales. “No hay ningún país en América con tanta cobertura de acuerdos internacionales desde zona franca, como Colombia”, asevera Ibarra.

La ley de zonas francas también permite interactuar con el mercado interno, con los productores nacionales. Respecto a la interacción de las zonas francas con el mercado local, Ibarra anota que existe un mecanismo denominado procesamiento parcial, según el cual un producto que esté en zona franca puede salir cobijado por el régimen franco al territorio aduanero colombiano para ser procesado y posteriormente reintroducirlo a la zona franca. “Esto ha hecho que exista una gran complementación entre las industrias locales y las de zona franca. Tenemos un modelo mixto de importación y exportación, un modelo neutro y sofisticado de zona franca”, puntualiza Ibarra.

Los países latinoamericanos con trayectoria en la promoción de zonas francas esperan que las reformas legales implantadas conforme a las disposiciones de la OMC permitan que estas figuras favorezcan la competitividad y se conviertan en verdaderos polos de atracción de la inversión extranjera.