¿Se avecina la verdadera unión aduanera en la CAN?

Revista Nº 144 Nov.-Dic. 2007

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

En los últimos meses, parece haber revivido el anhelo integracionista de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), luego de recientes determinaciones de las directivas de este organismo que le imprimen un nuevo empuje al viejo sueño de tener libre circulación de bienes entre los países de la subregión.

La Decisión 671 de la CAN, del 13 de julio del 2007, establece los parámetros para la armonización de los regímenes aduaneros de las cuatro naciones y dispone que la medida entrará en vigencia el 1º de junio del 2009.

En 11 capítulos, la norma fija las pautas que deberán seguir las autoridades aduaneras de los países miembros, en los siguientes aspectos: entrada o salida de mercancías del territorio aduanero comunitario, declaración aduanera de mercancías, aforo de las mismas, pago de derechos e impuestos, levante y entrega de mercancías importadas, control aduanero y regímenes de importación y de exportación, entre otros tópicos.

“Es una decisión que nos hacía falta”, señala el ex negociador internacional del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Tomás Uribe, quien recuerda que, en el Consejo Presidencial de Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), a inicios del 2002, se fijó un cronograma para tal fin y se promulgó una norma andina de armonización que nunca se aplicó, por lo que los países han mantenido una normativa aduanera disímil, particularmente en cuanto a regímenes especiales, como las zonas francas y otras figuras que buscan la promoción de las exportaciones y atraer la inversión extranjera.

Uribe acota que Mercosur ha sido mucho más serio en ese proceso y menciona como ejemplo la determinación de ese bloque de no aceptar diferencial arancelario permanente en la importación que se haga al territorio aduanero de la región desde las zonas francas. Por tal razón, se dispuso que zonas como Manaos (Brasil) y Tierra del Fuego (Argentina) mantendrán ese esquema hasta el 2013, cuando todo el sistema arancelario del grupo quedará uniforme.

La demora en lograr la armonización de la normativa aduanera andina se ha debido, comenta el director de integración económica del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Luis Fernando Fuentes, “al interés particular de los países en preservar sus regímenes aduaneros y al temor a ceder soberanía sobre regímenes que hoy en día son administrados, creados y modificados directamente por la autoridad aduanera del país. Al ceder soberanía en la regulación de estos aspectos, se podrían adoptar lineamientos internacionales en cabeza del legislador de una nación y no en la de todos los órganos legisladores de los países miembros”.

Para Ricardo López, experto en temas aduaneros de la firma Araújo Ibarra, la integración andina ha sido lenta, por la timidez de los países de alcanzarla verdaderamente, “por no creer tanto en los socios y porque ha habido siempre una orientación a liberar las mercancías de gravámenes arancelarios, pero nunca ha habido una absoluta claridad en torno a la importancia de la unidad de criterio y de la aplicación de reglas uniformes, determinantes de la estabilidad jurídica”.

López aclara que la desgravación arancelaria tendría que haberse llevado a cabo a la par con la definición de unas reglas de juego uniformes. Tomando en cuenta especialmente que en los países andinos ha primado la discrecionalidad de los funcionarios aduaneros, existe profusión de normas y se carece de programas óptimos de capacitación para aquellos.

Cambio de prioridades

En los comienzos de la CAN, los aranceles representaban un tema de suma importancia, dado que su nivel era muy alto, pero “hoy los gravámenes arancelarios han perdido importancia, no solo porque estamos desgravados en la CAN, sino porque el arancel promedio para bienes de capital es del 11% y el promedio para materias primas está en el 7%”, acota López. Además, cada uno de los países del grupo tiene varios acuerdos comerciales con terceros países o los está negociando, y mediante ellos se liberan los aranceles.

“A mi manera de ver, era prioritario fortalecer los lazos comerciales entre los países miembros antes de analizar un tema tan importante, como la armonización del régimen aduanero y la búsqueda de procedimientos comunes”, comenta Ingrid Díaz, especialista en asuntos aduaneros de la firma Brigard y Urrutia.

Fuentes afirma que la Decisión 671 y otras normas similares “surgen del desarrollo de un programa de cooperación de la Unión Europea a los países andinos, que se denominó Granadua” y que pretende el fortalecimiento aduanero de la subregión. El fin último de las decisiones expedidas por la CAN, en el marco de ese programa, es alcanzar la libre circulación de mercancías entre los países miembros de esta comunidad.

Por su lado, Uribe cree que el reciente inicio de negociaciones de un acuerdo de asociación interregional entre la CAN y la Unión Europea (UE) le ha dado esa dinámica a la armonización, pues ese bloque no avanza sin bases sólidas, “de modo que en abril de este año, el Consejo de la UE le fijó directrices a la Comisión Europea para negociar ese acuerdo”.

Para comenzar las negociaciones, se le pide a la comisión que verifique los logros de la CAN en cuanto a “adopción de un punto inicial de desgravación para los productos originarios de la Unión Europea, simplificación y armonización de los regímenes aduaneros, futura liberalización de servicios y facilitación del transporte entre las fronteras”.

En consecuencia, en julio se promulgó la norma andina sobre armonización aduanera, de modo que cuando comenzaron las negociaciones del acuerdo, en la tercera semana de septiembre del 2007, la CAN ya tenía evidencias de progreso en ese campo, conforme a las exigencias europeas. El Consejo de la Unión Europea precisa, de otro lado, que la comisión “buscará que el acuerdo sea concluido sobre la base de la entrada en vigor del régimen aduanero armonizado”, entre otros requisitos.

Uribe advierte que esta instrucción contrasta con la Decisión 669 de la CAN, también del 13 de julio del 2007, relativa a política arancelaria, mediante la cual se suspende la aplicación del arancel externo común (AEC) hasta el 31 de enero del 2008, figura que pretende fijar impuestos de importación iguales para las mercancías provenientes de terceros países.

Objeto de discordia

De acuerdo con Uribe, con la Decisión 671, los países del bloque andino pierden autonomía aduanera, pues “en cualquier proceso de integración, toda norma común implica una cesión de soberanía”.

Un ejemplo de lo dicho, advierte Uribe, es que los países pierden la posibilidad de usar las zonas francas para las exportaciones entre las mismas naciones andinas. Aunque es pertinente mencionar que la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha dispuesto que se debe llegar al punto en que ningún país otorgue tratamientos tributarios especiales ni subsidios a las importaciones que se van a emplear en la producción de bienes de exportación, medida que también cobija a las zonas francas.

Ricardo López sostiene que la legislación colombiana concerniente a zonas francas no riñe con las disposiciones de la Decisión 671. No obstante, considera que hay unos temas “que se deben negociar, por ejemplo, que quede absolutamente claro que los productos elaborados en una zona franca califiquen como originarios hacia los demás países de la CAN”.

Explica que Perú no acepta como originarios de una nación andina los bienes elaborados en una zona franca establecida en aquella; los considera de otro país, “con lo cual está castigando la mano de obra y el valor agregado de sus socios andinos”. Así mismo, recuerda que una decisión vigente de la CAN establece que hasta tanto no rija la armonización del régimen de zonas francas en todos los países miembros de la subregión, no se aceptan, como originarios de estos, los bienes producidos en esas zonas. Pero el único que la aplica es Perú, asegura el especialista.

Luis Fernando Fuentes, del Mincomercio, quien forma parte del equipo colombiano de trabajo sobre normativa aduanera andina, comenta: “tuvimos muchos inconvenientes acerca de cómo manejar el régimen de zonas francas, y eso nos tuvo frenados durante dos años, antes de que saliera la Decisión 671, porque todavía existen muchas dificultades entre los países para legislar de manera armónica, y hay algunos que tienen mayores beneficios que otros frente a los usuarios de zonas francas”.

Antes que pensar en la pérdida de autonomía aduanera en sí, la especialista Ingrid Díaz considera que Colombia debe medir hasta dónde está en capacidad de cumplir las directrices de la Decisión, teniendo en cuenta que existen problemas particulares de la economía nacional, tales como lavado de activos y contrabando, que requieren legislación especial y, a veces, restrictiva.

Como consecuencia de la Decisión 671, las aduanas de la CAN se tendrán que disciplinar en la aplicación de los procedimientos aduaneros de acuerdo con el destino de las mercancías. Para este fin, necesitarán de un sistema informático andino que le permita al funcionario de un determinado punto aduanero contar con información suficiente con el objeto de controlar eficientemente el ingreso a la comunidad de importaciones procedentes de terceros países, acota Uribe.

Díaz no duda en afirmar que las aduanas andinas, a partir de ahora, están frente a retos en materia de modernización, implementación de los depósitos aduaneros, presentación electrónica de los documentos soporte y el cambio en la cultura de la fiscalización: “entendiendo que, sin perjuicio de esta, lo que se pretende es una verdadera facilitación del comercio intrasubregional”.

Instituciones modernas

Ante la proliferación de acuerdos comerciales de los países andinos con el mundo y el intento de profundizar la integración entre aquellos, en el futuro cercano, las aduanas se van a convertir en una especie de organismos encargados de verificar el cumplimiento de todos los compromisos comerciales internacionales, comenta Uribe.

Por su parte, Fuentes asegura que tenemos muy buenas regulaciones normativas, si bien “no todas se aplican como debiera de ser. Pero cada día, con el afán que tenemos de lograr la libre circulación de mercancías en la subregión, estamos procurando que se eliminen situaciones como el trasbordo en frontera, por ejemplo, que se presenta con Ecuador”.

El funcionario de Mincomercio cree que la Decisión 671 significa un cambio sustantivo, porque “por primera vez, contamos con unas líneas generales, un marco estructurado sobre cómo deben ser los regímenes aduaneros, no en el ámbito de cada país, sino de todos los de la CAN”. Entonces, a raíz de la norma, se espera que el tratamiento que se le otorgue a una importación en Colombia sea el mismo en las demás naciones de la comunidad.

Fuentes precisa que es un buen mensaje político de integración, de avance a la conformación de una legislación aduanera uniforme y, en particular, de evolución hacia la libre circulación de mercancías en el territorio aduanero andino. “Debemos llegar, en el futuro, a contar con un código aduanero andino, como lo tiene Europa. Seguramente, nos va a tomar un buen tiempo, pero ya hemos adelantado, desde el año pasado, un trabajo sobre ese tema, y ya hay una propuesta técnica para presentar a los países, en la que se recogen todos los elementos; no va a haber una decisión de regímenes, una de tránsito aduanero y una de valoración aduanera. Todas esas decisiones o normas andinas, en la medida en que se recojan en el código aduanero andino, van a desaparecer, porque no es conveniente tener normativa dispersa”.

La Dirección de Aduanas Nacionales y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se encargarán de adecuar la legislación colombiana a la Decisión 671. Fuentes aclara, por ejemplo, que en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) están aprovechando el desarrollo informático del programa Muisca, a fin de avanzar en el diseño electrónico del documento único aduanero. Y cree, además, que Colombia es uno de los países que está más cerca de ajustarse a la Decisión 671 y a las demás relacionadas con la integración, “porque los modelos que se tomaron en cuenta para la decisión mencionada fueron Colombia y Perú”, sin que eso signifique que no se hubieran considerado aspectos importantes de la legislación ecuatoriana y boliviana en materia de aduanas.

Revitalización institucional

Acerca de la proximidad de contar con una normativa aduanera uniforme en la CAN, López cree que, paradójicamente, “en una especie de crisis de la CAN, por el retiro de Venezuela y por la posibilidad del acuerdo comercial con EE. UU., que perfora el AEC y de alguna manera este proceso de integración, se logra un avance importantísimo en unificación de temas aduaneros y procedimentales”.

López augura que la armonización de regímenes aduaneros traerá beneficios sustanciales a Colombia, que necesita diversificar los destinos de sus exportaciones de bienes y de servicios. Comenta que el país registra 20.000 operaciones de comercio exterior con la CAN mensualmente, mientras que con Venezuela tiene 16.000 operaciones de tal naturaleza en el mismo período.

Entonces, asegura López, si Colombia tiene claro que existen unas reglas de juego predeterminadas y, en consecuencia, hay muy poco poder discrecional, en especial por parte de los funcionarios de las aduanas en cada país, se conocerán las condiciones aduaneras de ingreso y de salida de sus mercancías en el lugar andino de llegada.

Afirma que la unificación de regímenes aduaneros subregionales facilitará que los operadores logísticos colombianos puedan prestar sus servicios en las demás naciones de la CAN, pues el país requiere internacionalizar la actividad de aquellos.

Así mismo, insiste López, la armonización aduanera favorecerá el arribo de inversión extranjera directa de terceros países por las señales positivas que esa condición proyecta: “Toda la CAN representa el 1,2% de las exportaciones mundiales, entonces somos un mercado interesante, pero pequeño, por lo tanto tenemos que ser atractivos demostrando que tenemos estabilidad jurídica”.

Sin embargo, critica que en la Decisión 671 no se contemplen regímenes aduaneros orientados a incentivar importaciones que tengan como propósito producir servicios de exportación, situación que contrasta con el trabajo actual de Colombia en un proyecto de decreto para establecer la exención de impuestos de importación al ingreso de bienes de capital, partes y repuestos, destinados a generar servicios de exportación.

Entre estos figuran, por ejemplo, los operadores logísticos, los proyectos dirigidos a mejorar la operación portuaria y aeroportuaria, aquellos encaminados a incrementar las exportaciones de servicios de valor agregado en telecomunicaciones, al igual que los proyectos turísticos y de servicios médicos.

“Todavía tenemos el lastre de que solo pensamos en exportar bienes, pero no nos hemos mentalizado en el gran potencial de exportadores de servicios”, precisa el experto, quien lamenta que no se aproveche el hecho de que la OMC no ha establecido la prohibición de subsidios a la exportación de servicios.

De otro lado, considera negativo que la Decisión 671 siga un “esquema muy formalista”, cuando la norma debería pedir menos documentos y trámites. Por ejemplo, “tenemos que llegar a que en la CAN no se exija, por cada importación, tramitar una declaración andina de valor, documento que se diligencia para importaciones que superen 5.000 dólares”.

Aclara que las indagaciones de la aduana sobre este aspecto representan un porcentaje ínfimo, “por lo cual se debería solicitar el diligenciamiento de la declaración andina de valor solamente a aquellas empresas a las que se les va a hacer una investigación por valoración, porque son trámites innecesarios”.

Vacíos inquietantes

La Decisión 671 no regula la operación de las compañías de mensajería acelerada o courier, aspecto que se deja a la libre determinación de cada país de la CAN, comenta Juan Manuel Camargo, miembro de la junta directiva del gremio de intermediarios aduaneros. “Este es un tema álgido para este grupo de firmas, porque, dependiendo de la regulación, o se amplía el campo de acción de los courier, lo que significa restringir el de las sociedades de intermediación aduanera (SIA), o se extiende el de estas”, explica Camargo.

Tal como está previsto en la Decisión 671, las compañías de courier van a operar con unos procedimientos simplificados de importación. En la medida en que aquellas cuenten con restricciones laxas en cuanto a tamaño, peso y valor, probablemente aumentará el ingreso de mercancías al territorio aduanero comunitario por ese medio, circunstancia que va en perjuicio de la actividad de las SIA y que causa preocupación en lo tocante al ejercicio de control por parte de las autoridades aduaneras, precisa Camargo.

De otro lado, de la interpretación de la norma andina se desprende que van a existir dos tipos de depósitos aduaneros de mercancías: en puerto o aeropuerto y fuera de estos. Se pretende, explica Camargo, que toda mercancía salga de uno de esos dos puntos, con el trámite de la declaración aduanera y sin el pago de los tributos hacia otro depósito, donde podrá permanecer hasta un año, tiempo en el que se cancelarán aquellos, a fin de obtener la nacionalización definitiva.

Camargo aclara que tal procedimiento busca, según le han manifestado funcionarios de la DIAN, compaginar dos necesidades opuestas: “Por un lado, la DIAN requiere que la mercancía salga declarada de los lugares de arribo, por elementales necesidades de control, pero, por el otro, ya se sabe que los puertos y los aeropuertos no tienen espacios de almacenamiento, entonces se ha visto que no se pueden eliminar los tradicionales depósitos de aduana que funcionan fuera del aeropuerto o del puerto”.

Este directivo califica útil la medida, pero cree que amerita una evaluación, porque el hecho de presentar dos declaraciones exige duplicar la intervención de las SIA. “No sabemos si eso va a entrañar un aumento en los costos, y ojalá no represente un incremento en los tiempos del trámite aduanero”, explica. Considera que la claridad sobre tal situación va a depender mucho de la reglamentación, que deberá definir las diferencias entre una declaración y la otra.

Por su parte, Díaz no ve despejado el camino para la creación de los depósitos temporales conforme a lo dispuesto en la Decisión 671, pues “es evidente que Colombia, en estos momentos, no tiene espacios en las zonas primarias que permitan la instalación de dichos depósitos en un período de tiempo razonable”. Asevera que la responsabilidad civil atribuida a los depósitos por la pérdida de mercancías “no es del resorte de la legislación aduanera”.

Camargo señala que los intermediarios aduaneros han centrado el análisis de la Decisión 671 en el tema de la responsabilidad, y pone énfasis en que no debió ser un asunto tratado en ella, ya que la norma fue motivada por el deseo de los presidentes de los países andinos de solucionar ciertas asimetrías y diferencias en cuanto a incentivos a las exportaciones que dificultan el comercio intrarregional.

Siembra de dudas

Sin embargo, con la norma en mención se intenta solucionar el aspecto jurídico de la responsabilidad del declarante y del importador con respecto al pago de los tributos aduaneros. Camargo considera que existe una ambigüedad en ese tema, que no contribuirá a unificar los criterios entre las autoridades aduaneras andinas, y, en consecuencia, lo más probable será que se caiga en la falta de parámetros armónicos, en contravía con el propósito general de la decisión.

La disposición andina dice que puede ser declarante de una mercancía el importador, el exportador o el representante legal de cualquiera de estas dos personas jurídicas; admitir al último sujeto en el trámite es una novedad en Colombia, apunta Camargo. Y agrega: “parece que la Decisión 671 hace optativa la utilización de la SIA, mientras que, en Colombia, es obligatoria”.

Explica, además, que se le da la oportunidad de ser declarante al representante legal, al consignatario de la mercancía, al agente de aduana o al transportista, ante lo que se abre un abanico de posibilidades, que será regulado en cada país andino de acuerdo con su conveniencia, su criterio o su tradición: “ahí va a haber una fuente de desarmonía”.

Por otro lado, resalta que en el artículo 17 de la Decisión 671, alusivo a la obligación del pago del tributo, se afirma que este consiste en el vínculo jurídico entre el declarante y la administración aduanera. Esta afirmación “abre un interrogante de marca mayor, porque la obligación de pago no está referida al importador, sino al declarante”.

Como se establece que el declarante puede ser el mismo importador o su representante legal, la obligación de pago no le corresponde al importador, sino a su representante legal, a su agente de aduanas o a su transportista, es decir, al que declare. Entonces, advierte Camargo, la obligación de pago no recae en el importador, sino en la persona que él contrató para declarar. “Eso nos preocupa mucho, nos parece una ruptura con los principios civiles, los comerciales y, además, va a conducir a unos problemas muy grandes”.

Finalmente, Luis Fernando Fuentes, de Mincomercio, asevera: “no somos un territorio aduanero comunitario, mientras no contemos con una armonización de regímenes aduaneros especiales, de elementos que generan desviación como las zonas francas y el Plan Vallejo. Hasta que no tengamos un arancel externo común único, no vamos a poder serlo. Adicionalmente, hasta que no converjan las diferentes preferencias que hemos otorgado, de manera particular en las negociaciones que adelantamos con EE. UU., Centroamérica, Chile, México, que generan muchas distorsiones”.

En pocos meses, se sabrá si la voluntad de los mandatarios para alcanzar la unión aduanera, como grado máximo de integración, es un verdadero propósito político y comercial.