Diálogos

Sí hay formas de revigorizar la CAN en todos sus ámbitos

Revista Nº 205 Ene.-Feb. 208

Carlos Chaparro, presidente del capítulo Colombia de la Asociación Fiscal Internacional (IFA, por su sigla en inglés), sostiene que la aplicación óptima de la Decisión 578 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), la cual contempla el régimen para evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal, reclama la voluntad política de los países miembros, con miras a buscar una pronta armonización de la interpretación de aquella norma, por parte de las respectivas administraciones tributarias. En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS habló de otros asuntos neurálgicos en el seno de la CAN.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Qué piensa de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en el actual contexto de la globalización? 

Carlos Chaparro: Evidentemente, hoy en día, hay instrumentos de integración económica más ambiciosos. Eso es una realidad. En ese sentido la globalización ha puesto en entredicho, de alguna forma, el alcance que la CAN pueda tener para sus países miembros (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú). Además, desde el 2006, Venezuela no es miembro. La CAN tiende a ser un instrumento de un ámbito limitado a cuatro países y en la región hay otros mecanismos más amplios como la Alianza del Pacífico. Y, se puede decir que, la CAN ha perdido preponderancia a nivel económico y, sobre todo, ya no es el instrumento preferido en términos de integración. El mundo ha cambiado y hay mecanismos más ambiciosos.

R. I.: ¿Cómo se podría revitalizar ese organismo?

C. Ch.: Hay que profundizar la armonización. Cuando se examina cómo se comporta cada país, en el marco de ese convenio, se evidencia que la armonización brilla por su ausencia, si se trata exactamente de lo contrario. Y podríamos decir exactamente lo mismo de armonización en temas aduaneros y en temas cambiarios. Existe la Decisión 599 del 2004 sobre impuestos tipo valor agregado (IVA) que es muy valiosa conceptualmente, porque armoniza de forma muy completa la tributación indirecta en la región. Pero esa decisión depende de que cada país conceda su visto bueno para adoptarla.

R. I.: ¿Puede haber un ambiente regional favorable a esa armonización en materia de IVA? 

C. Ch.: Sí, porque un espacio único en el ámbito andino como el de Europa, con sus cualidades y sus defectos, en realidad, aún no lo tenemos; un comercio trasfronterizo libre de barreras, de fronteras. Seguimos preocupándonos por el impacto del IVA en los servicios hacia o desde Colombia, en la región. No tendría que ser así. Debería haber un esquema muy parecido a lo que existe en Europa, reconociendo nuestras propias realidades. Sí hay formas de revigorizar, de profundizar la armonización, de darle un mayor valor a la CAN en todos sus ámbitos, pero eso requiere voluntad política. Quizá lo que está pasando es que los Estados, en la región, están más focalizados en los instrumentos más amplios, más ambiciosos, están mirando hacia el Pacífico, a Asia, y hay una sensación de que lo regional puede estar quedando atrás.

R. I.: ¿Qué otro factor puede obstaculizar el fortalecimiento de la integración en la CAN? 

C. Ch.: Se debe reconocer, también, que en los últimos años hemos observado una especie de involución y con eso me refiero a que grandes economías del mundo, ahora, están mirando hacia adentro y pensando en medidas proteccionistas. No es un secreto que EE. UU. está concentrado en muchas otras cosas diferentes a los instrumentos de integración, y lo propio puede decirse del Reino Unido con su brexit, de manera que, en este momento, con motivo de la crisis económica del 2008 y sus secuelas, hay dos fuerzas que se están midiendo: la globalización con todo su impulso y un retroceso hacia el proteccionismo, justamente, porque cada país quiere volver a mirar sus propias fronteras y proteger sus economías y sus empleos.

R. I.: ¿Qué reflexiones ha hecho el capítulo colombiano de la IFA en torno a la normativa tributaria promulgada por la CAN? 

C. Ch.: Es un instrumento netamente de ámbito regional, de manera que su capacidad de trascender más allá es muy limitada, excepto, por temas académicos. Cuando se piensa en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el primer logro del proyecto de lucha contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS, por su sigla en inglés) es que ha sido muy exitoso en poner sobre la mesa la Acción 15, el instrumento multilateral. Todos estamos hablando de eso. En contraste, nuestras normas tributarias andinas tienen un ámbito limitado y eso también conlleva a que su visibilidad, su debate, su preponderancia, sean limitados. Hemos estudiado el tema con los países y, en realidad, no hay un desarrollo normativo y jurisprudencial muy amplio en la región.

R. I.: ¿Qué se requiere para mejorar la aplicación de las disposiciones tributarias de la CAN? 

C. Ch.: Falta integración, armonización y que las administraciones tributarias regionales trabajen en conjunto. Eso les daría certeza a los contribuyentes, eliminaría la ambigüedad y facilitaría el comercio; al fin y al cabo, un convenio con carácter tributario es un brazo más de un conjunto de instrumentos para facilitar el comercio entre los países miembros.

R. I.: En la dinámica económica de la región andina, ¿qué dificultades se enfrentan en materia impositiva? 

C. Ch.: Colombia se ha convertido, con los años, en el país sede regional de un buen número de multinacionales y tiene responsabilidad sobre Ecuador, Bolivia y Perú. En ese ámbito ha habido una cantidad de problemas en la aplicación de la Decisión 578 (régimen para evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal), justamente, por la falta de armonización. Colombia entiende la norma de una manera, Perú de otra y Ecuador y Bolivia de otras y se vuelve muy complejo garantizar la finalidad de la decisión que es evitar la doble tributación.

R. I.: ¿Cuáles inconvenientes específicos se presentan? 

C. Ch.: El problema se relaciona con el impuesto sobre la renta. Por ejemplo, Colombia es el centro de servicios compartidos de la región y desde aquí le presta servicios a Ecuador, Perú, Bolivia y México. Cuando se interpreta cómo deben estar gravados esos servicios (en el marco de la Decisión 578), en Colombia se entiende de una manera, en Perú de otra. Entonces, hay una serie de asimetrías complicadas de manejar, justamente, porque no hay armonización; no sentimos que las administraciones tributarias regionales se hayan sentado a debatir cómo se van a gravar estos servicios de acuerdo con la Decisión 578 del 2004.

R. I.: ¿A qué se deben esas diferencias interpretativas? 

C. Ch.: Tenemos un marco que es la Decisión 578 del 4 de mayo del 2004. A nivel comunitario hay un principio del complemento indispensable que faculta a los países miembros de la CAN a usar normativas internas para hacer efectivo el convenio, para aclarar dudas, siempre y cuando no supongan una restricción al alcance del convenio. Entonces, cuando cada país acude a sus definiciones de los servicios, comienzan a presentarse las asimetrías y ha ocurrido, frecuentemente, que la posición colombiana sea que un determinado servicio solamente debería tributar en Colombia, pero, cuando se pregunta en Ecuador, la posición es diferente y se afirma que debería tributar en esta nación. Hay un choque, una diferente interpretación sobre el alcance de las normas y eso perjudica la aplicación efectiva del convenio, sobre todo en el ámbito de servicios.

R. I.: ¿Qué otro aspecto tributario preocupa en el marco de la CAN? 

C. Ch.: La doble no imposición. Hace unos tres años hubo unos fallos judiciales que, en esencia, establecieron que la finalidad del convenio (Decisión 578 del 2004) es evitar que haya doble imposición, pero no se puede permitir que haya doble no imposición. Es decir, en algún país un contribuyente tiene que pagar, pero no puede dejar de pagar en dos naciones al tiempo. Esos fallos se emitieron con motivo del impuesto al patrimonio colombiano, pero hay numerosos casos de doble no imposición desde la perspectiva peruana, ecuatoriana y boliviana que generan incertidumbre, porque ya no está claro cuál es la verdadera finalidad de la Decisión 578. Creíamos que era evitar la doble tributación, pero esa decisión no tiene un principio que exprese claramente que en algún lado hay que pagar impuesto. Entonces, hay cierto clima de inseguridad en las transacciones a partir de esos fallos.

R. I.: ¿Y cuál es la preocupación en torno a este asunto? 

C. Ch.: Esos casos no pueden equivaler nunca a evasión. Eso es lo reprochable de lo que ocurrió. La evasión se caracteriza porque el hecho generador ocurre, la obligación tributaria nace, pero el obligado no paga. Aquí no estamos hablando de eso, no hubo hecho generador. Simplemente, en un país no había tributación sobre esa transacción y el otro había cedido su potestad tributaria a aquel en donde no hay impuestos. Por una simetría no se paga en un lado, ni en el otro, pero ni siquiera hay obligación tributaria todavía.

R. I.: ¿La solución puede ser la coordinación entre las administraciones tributarias andinas? 

C. Ch.: Quizá sea un poco más complicado, porque este problema surge por una interpretación prejudicial que el Tribunal Andino de Justicia hizo a solicitud del Consejo de Estado colombiano, con respecto a esos litigios de impuesto al patrimonio. El Consejo de Estado recibió la controversia y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) argumentaba que un contribuyente no pagaba en Colombia, porque el patrimonio estaba en Perú. Pero en Perú no hay impuesto al patrimonio, por consiguiente, no pagaba ni en Perú ni en Colombia. La DIAN afirmaba que el contribuyente tenía que pagar en algún lado. El Consejo de Estado dispuso elevar la consulta al Tribunal Andino de Justicia, en calidad de interpretación prejudicial. Y el Tribunal Andino contestó: la finalidad es evitar la doble imposición, por consiguiente, si en el país en donde está el patrimonio no hay impuesto al patrimonio, entonces, lo tiene que gravar el país en donde está el dueño del patrimonio, o sea, Colombia. El tema no está limitado a las administraciones tributarias, sino al propio Tribunal Andino de Justicia que interpreta el convenio (Decisión 578). Habría que buscar una nueva interpretación prejudicial con mayor contexto, con unos antecedentes, porque ese antecedente es muy peligroso.