Sentencia 10678 de diciembre 19 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

DERECHOS ADQUIRIDOS SOBRE PENSIONES

ANULACIÓN DE LAS NORMAS QUE FUNDAMENTABAN EL DERECHO

EXTRACTOS: «Del texto de la Resolución 1640 de 7 de Octubre de 1986 (fl. 20) expedida por la Caja de Previsión Social del Tolima, se establece que el reconocimiento en favor de la señora Bertha Otavo Ocampo de la pensión de jubilación se hizo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 25 de la Ordenanza Nº 57 de 1966, expedida por la Asamblea Departamental del Tolima, que preveía que la pensión a los maestros sería decretada tan pronto como el servidor hubiese cumplido veinte años de servicios en forma continua o discontinua.

Esta Corporación, en providencia de 15 de noviembre de 1990 confirmó la suspensión provisional de los artículos 25, 26 y 27 de dicha ordenanza, decretada por el Tribunal Administrativo del Tolima, por cuanto habiendo sido expedida con base en el ordinal 4º del artículo 97 de la Ley 4ª de 1913, que facultaba a las asambleas departamentales para reconocer pensiones de jubilación en favor de los docentes una vez hubieran cumplido el tiempo de servicio que dichas corporaciones determinaran y que no podían ser inferiores a quince años, habiendo desaparecido esta norma legal del ámbito jurídico en virtud de la reforma constitucional de 1968 que atribuyó exclusivamente al Congreso de la República la facultad de regular el régimen prestacional de los servidores oficiales (numeral 9º artículo 76), resulta obvio que los artículos citados de la Ordenanza Nº 57 de 1966 no pueden continuar vigentes, toda vez que devinieron en inconstitucionales.

Sin embargo la Sala estima que no era procedente negar la sustitución pensional, porque el derecho se reconoció cuando la disposición que le sirvió de base estaba vigente. Esto es, que cuando el acto respectivo se produjo, existía un justo título para ello representado en ese estatuto.

Así mismo, la prestación contemplada en la Ordenanza Nº 57 de 1966 la reclamó y la obtuvo la señora Bertha Otavo de Ñuste de buena fe; por consiguiente está de por medio un derecho que tiene las características de “adquirido”.

Cosa diferente es que con posterioridad esta misma jurisdicción haya encontrado que la Asamblea Departamental del Tolima rebasó sus facultades al crear esa clase de prestaciones en la ordenanza citada y en consecuencia la haya anulado. Para la Sala, en tratándose de esta especie de actos, las consecuencias de la nulidad decretada operan hacia el futuro; es decir, que a partir de ese momento no se puede invocar el acto para reclamar un derecho y tampoco podría apoyarse un reconocimiento de esa índole, en la norma anulada.

En este orden de ideas, no puede afectarse un derecho particular, subjetivo, que tiene el carácter de “adquirido”.

Debe destacarse que ese es el sentido, por ejemplo, del artículo 136 del CCA (modificado por el 23 del Decreto 2304 de 1989), cuando dice en su inciso tercero, que: “sin embargo los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Es incuestionable que cuando el legislador utiliza la expresión “pagadas”, se refiere a las reconocidas y canceladas, por manera que deja implícito el derecho de quienes las han venido disfrutando para continuar haciéndolo si en el momento de configurarse la prestación existía —como en el caso presente— justo título y buena fe.

Por ello, entre otras cosas, es que el artículo 48 de la Carta Política de 1991 “garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”; y el 53 consagra “como principios mínimos fundamentales” tales como los de “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales” y la “situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación de la interpretación de las fuentes formales de derecho”. De igual manera, es sabido que la ley de leyes contempla también “el pago oportuno” y el “reajuste periódico de las pensiones legales”, con lo cual se pone de manifiesto el propósito del constituyente en el sentido de vincular esta clase de derechos con el de la vida, la existencia digna y la protección del núcleo familiar.

Así las cosas, piensa la Sala que el a quo obró conforme a derecho al decretar la nulidad de las resoluciones acusadas y condenar a la demandada a reconocer y pagar al actor la sustitución de la pensión de jubilación de su legítima esposa, Bertha Otavo Ocampo, que disfrutaba al momento de la muerte de esta última, y en consecuencia procede a confirmar su decisión».

(Sentencia de diciembre 19 de 1994. Expediente 10678. Consejero Ponente: Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora).

SALVAMENTO DE VOTO

Con mi acostumbrado respeto por la decisión de la Sala, consigno a continuación las razones que me llevaron a salvar mi voto:

La Asamblea Departamental del Tolima expidió la Ordenanza 57 del 30 de noviembre de 1966, en cuyos artículos 25, 26 y 27 se establecieron las condiciones para que los maestros de ese departamento tuvieran derecho a percibir pensión de jubilación, normas que a la postre fueron declaradas nulas por esta jurisdicción, mediante las sentencias del 13 de diciembre de 1990 del Tribunal Administrativo del Tolima y del 29 de noviembre de 1993 de esta Sala, con fundamento en la inconstitucionalidad que las afectaba desde el momento de su expedición.

Me parece que si la mencionada ordenanza 57, en lo pertinente, fue declarada nula por inconstitucional, no puede hablarse, en esas condiciones, de derechos adquiridos, porque estos no pueden nacer contra legem.

Reiteradamente así lo ha sostenido la Sala Plena de la Corporación:

“...sea cual fuere la teoría que se adopte en relación con los derechos adquiridos, de todas suertes, es de su naturaleza que los supuestos de hecho que los constituyan no sean contrarios a la ley, vale decir, que es inconcebible la existencia de derechos adquiridos contra legem” (sentencia de 18 de agosto de 1979; actor Plutarco Pupo M. Expediente 10.147).

De otro lado, discutiéndose la aplicación de normas administrativas tampoco podría tratarse de derechos adquiridos, porque a términos de la Constitución Política de 1886 o de la actual, aquellos se constituyen conforme a las leyes civiles, como reiteradamente lo han dicho la Corporación y esta Sección Segunda.

“Ha reiterado el Consejo de Estado —y aquí vuelve a hacerlo—, que los derechos adquiridos por la Constitución Política son únicamente los localizados con justo título en cabeza de determinada persona, mas con amparo en las leyes civiles y no en las administrativas” (sentencia de 28 de febrero de 1991, Sección Segunda; actor Odilón Rafael Redondo Maestre).

Aunque lo anterior sería suficiente para descartar la posibilidad de que en el caso sub júdice hubiera nacido un derecho adquirido con soporte en leyes diferentes a las civiles, estimo procedente referirme al justo título que, en criterio de la providencia de la cual me aparto, está constituido por la resolución que le reconoció ilegalmente una pensión de jubilación.

Desde luego los actos administrativos válidos que crean o reconocen derechos constituyen título, el cual es justo, no por ser acto administrativo o por crear o reconocer un derecho, sino por ser legítimo. Pero no podría predicar-se lo mismo del acto administrativo que, como el acusado, es nulo por haber nacido viciado de inconstitucionalidad, caso en el cual de él sólo puede decirse que es un acto nulo, mas no que pueda ser justo título, como si fuere legítimo, pues ello sería una incomprensible contradicción jurídica.

En suma, en mi opinión la acción debió fracasar.

De otra parte, conviene recordar que con el fin de ponerle fin a los abusos de concejos municipales y asambleas departamentales en materia pensional, ajena a su competencia desde antes de la Constitución Política actual, la Carta de 1991 estableció en el artículo 150, numeral 19, in fine, que en lo relativo a prestaciones las corporaciones públicas territoriales no podrán arrogarse las respectivas competencias, prohibición inane porque dichas corporaciones territoriales ya sabrían que aunque les declaren nulos sus actos, podrían lograr lo que se pro-pusieren en esas materias.

Atentamente,

Joaquín Barreto Ruiz. 

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