Auto E-5 de diciembre 14 de 1998 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

FUNCIONARIOS QUE PUEDEN SER CITADOS AL CONGRESO

LAS COMISIONES PUEDEN CITAR A GOBERNADORES Y ALCALDES

EXTRACTOS: «De acuerdo con el ordenamiento superior, el Congreso de la República por intermedio de las cámaras y de las comisiones permanentes de cada una de ellas, está facultado para emplazar a ciertos funcionarios públicos y, en los casos expresamente señalados por el constituyente, a toda persona natural o jurídica para que concurran a las sesiones que previamente se les indique.

Las citaciones tienen propósitos o finalidades distintas, según la persona citada y la corporación citante. Así pues, las hay para obtener información relacionada con los proyectos de ley u otros asuntos atinentes a las labores que compete cumplir a las cámaras y a las comisiones, como también para ejercer funciones de control político. Corresponde a las cámaras y a las comisiones permanentes señalar en cada caso concreto, el motivo de la citación.

1.1. Citaciones a los servidores públicos.

En cuanto a las citaciones a los servidores estatales, la Constitución tan solo permite la de ciertos funcionarios públicos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, como se verá en seguida.

En el artículo 135 del estatuto superior, se regulan las citaciones a los ministros, así:

“ART. 135.—Son facultades de cada cámara: (...).

3. Solicitar al gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en el numeral 2º del artículo siguiente”(1).

4. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros y a las respuestas de éstos. El reglamento regulará la materia. (...)

8. Citar y requerir a los ministros para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los ministros no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, ésta podrá proponer moción de censura. Los ministros deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en sesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión”.

(1) El numeral 2º del artículo 136 de la Constitución, prohibe al Congreso y a cada una de las cámaras pedir información al gobierno sobre instrucciones en materia diplomática o negociaciones de carácter reservado.

En el inciso final del artículo 208 del mismo ordenamiento, se reitera la potestad de las cámaras para requerir a los ministros, y se establece la de las comisiones permanentes para citar además de los ministros, a otros servidores públicos. Veamos:

“ART. 208.—(...)

Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros, las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”.

De acuerdo con estos preceptos los ministros pueden ser citados a comparecer al Congreso, por las respectivas cámaras —Senado de la República y Cámara de Representantes—, o sus comisiones permanentes. Y en cuanto a los demás funcionarios públicos pertenecientes a la rama ejecutiva, corresponde hacerlo únicamente a las comisiones.

La Ley 5ª de 1992 —reglamento del Congreso— en los artículos 233 y siguientes desarrolla los citados preceptos constitucionales.

3. El control político sobre el gobierno y la administración.

Según el artículo 114 de la Constitución, “corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el gobierno y la administración”.

Al ámbito de este control se ha referido la Corte, en estos términos:

“El control político sobre la rama ejecutiva del poder público se logra por diversos medios: a través de citaciones y debates, nombrando comisiones investigadoras, requiriendo informes al gobierno, empleando la moción de censura, aprobando el presupuesto nacional, etc... Dicho control, en el sistema presidencial, se realiza por diversos medios, principalmente a través de las citaciones y debates a los ministros, de la evaluación de los informes que éstos deben presentar a las cámaras al comienzo de cada legislatura, del nombramiento de comisiones investigadoras sobre las labores que ellos adelanten, y, en general, a través de la función fiscalizadora que, de modo permanente, corresponde cumplir al Congreso sobre el gobierno.

(...) la facultad del órgano legislativo de vigilar políticamente algunas actuaciones del gobierno, encuentra fundamento en los poderes que los sistemas democráticos liberales le han conferido al parlamento o al Congreso para que ejerza un real contrapeso al órgano ejecutivo del poder público.

Como es sabido, uno de los principales objetivos de la convocatoria ciudadana de la asamblea constituyente de 1991, fue la de modificar al órgano legislativo del poder público, con el fin de que el Estado colombiano contara con un Congreso responsable, eficiente y capaz de fiscalizar los actos del gobierno”(2).

(2) Sent. C-198/94, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Las citaciones a los funcionarios públicos expresamente señalados en la Constitución Política, en desarrollo de la función fiscalizadora o de control político que corresponde realizar al Congreso de la República, lo facultan no sólo para solicitar informes orales o escritos, o absolver preguntas en relación con las actividades adelantadas por el gobierno o la administración pública, sino también para que concurran personalmente a las cámaras en pleno y a las comisiones en el caso de los ministros; y a las comisiones permanentes de las mismas si se trata de otros funcionarios. “En todo caso, el objeto de las citaciones a los altos funcionarios del Estado no debe extenderse a temas relativos a decisiones que estos deban adoptar y que estén sujetas a procedimientos reglados, esto es, que deban ceñirse a derecho, debido al carácter estrictamente jurídico y no político que tienen estas actuaciones”(3).

(3) Ibídem.

4. Otros funcionarios públicos que pueden ser citados al Congreso de la República, según el inciso final del artículo 208 de la Constitución.

Como ya se anotó, el inciso final del artículo 208 de la Constitución, al señalar los funcionarios públicos que pueden ser citados a las comisiones permanentes de cada cámara, después de enunciar a los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de entidades descentralizadas del orden nacional, agrega: “... y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”. En consecuencia, es indispensable determinar a cuáles funcionarios se refirió el constituyente.

Esta corporación al pronunciarse sobre la exequibilidad del numeral 3º del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, que autoriza al Congreso para que en ejercicio de su función de control político requiera y emplace a los ministros del despacho y “demás autoridades”, señaló que tales autoridades son además de las señaladas en el artículo 208, las mencionadas en el artículo 115 del estatuto superior, dijo a la Corte:

“La facultad que la ley le otorga al órgano legislativo de requerir y emplazar a las “demás autoridades”, debe entenderse de acuerdo con los postulados expuestos en el acápite anterior, esto es, que las cámaras solamente pueden solicitar la presencia de los ministros, quienes pueden asistir personalmente o por conducto de sus viceministros, mientras que las comisiones permanentes pueden demandar la participación de los ministros y de los demás servidores públicos de que tratan los artículos 208 y 115 de la Carta Política. En este contexto, la Corte entiende que la expresión “demás autoridades”, hace referencia a los funcionarios enumerados en las normas constitucionales citadas, todos ellos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público”(4).

(4) Ibídem.

El artículo 115 de la Constitución, prescribe:

“El Presidente de la República es jefe del Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos.

El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.

Ningún acto del Presidente, excepto el nombramiento y remoción de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la rama ejecutiva”.

Así las cosas, los gobernadores y los alcaldes como funcionarios pertenecientes a la rama ejecutiva, también pueden ser sujetos pasibles de citaciones por parte de las comisiones permanentes, en desarrollo de sus funciones de control político. Sin embargo, esta afirmación no es categórica, pues el control político que realiza el Congreso sobre tales servidores estatales, solamente puede recaer sobre asuntos de interés nacional y no de carácter netamente local, pues en este último evento dicho control le compete ejercerlo a los concejos municipales y las asambleas departamentales, respectivamente, como ya ha tenido oportunidad de señalarlo la Corte en varias ocasiones.

En efecto: en las sentencias de constitucionalidad C-82 de 1996,(5) C-386 de 1996(6) y C-405 de 1998(7), se hizo un amplio análisis sobre el control político y la competencia de las corporaciones plurales de elección popular a nivel territorial, para ejercitar el control político sobre la administración departamental, distrital y municipal. Son ilustrativos, los siguientes apartes del último fallo, en el que al resolver la demanda presentada contra el artículo 38 de la Ley 136 de 1994, precepto en el que se le asigna al concejo el control de la administración municipal, amplia, acoge y reitera los pronunciamientos anteriores.

(5) M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(6) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(7) M.P. Alejandro Martínez Caballero.

“... es necesario tomar en cuenta que los concejos, si bien no tienen una naturaleza política igual a la del Congreso, comparten importantes rasgos con esa institución. Es más, el propio diseño constitucional de estas corporaciones permite inferir que la Carta quiso establecer entre los concejos y los alcaldes una relación, en muchos puntos, similar a aquella que existe entre el Congreso y el Presidente (C.P., arts. 150, 189, 313 y 315). Así, el ejecutivo unitario, tanto a nivel nacional (presidente) como local (alcalde), presenta el plan de desarrollo y el proyecto de presupuesto, mientras que corresponde a las corporaciones plurales (Congreso y concejos) discutirlos y aprobarlos, y una vez esto ha ocurrido, los ejecutivos unitarios pueden ordenar el gasto de conformidad con el presupuesto y el plan. Igualmente, sólo los cuerpos plurales pueden decretar impuestos y a ellos corresponde determinar la estructura general de la administración, crear los establecimientos públicos y las empresas comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, así como fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleo, mientras que el jefe individual de la administración en los distintos ámbitos territoriales (Presidente y alcaldes) nombra a los directores de las entidades, crea, suprime o fusiona los cargos, señala sus funciones y fija sus emolumentos. Los cuerpos plurales tienen también una función importante en el establecimiento de normas generales a fin de reglamentar de manera abstracta ciertas actividades. Así, el Congreso expide leyes en múltiples ámbitos y es titular además de la cláusula general de competencia, mientras que los concejos reglamentan las funciones y los servicios a su cargo, dictan las normas orgánicas municipales de presupuesto, regulan los usos del suelo y promulgan las normas necesarias para la protección del patrimonio ecológico y cultural municipal. Por el contrario, a los ejecutivos singulares, la Carta, si bien les reserva una competencia reglamentaria, les adscribe una función esencial de ejecución administrativa, puesto que al presidente y al alcalde les corresponde garantizar el debido cumplimiento de las normas generales y conservar el orden público.

Existe pues una similitud estructural de la relación entre el Presidente y el Congreso de un lado, y los alcaldes y los concejos del otro, la cual no es casual sino que responde al obvio hecho de que la Carta establece una complementariedad de tareas y controles recíprocos entre los cuerpos plurales de representación, y los ejecutivos singulares. Por tal razón, la Constitución confiere al Presidente y al alcalde ante todo competencias de decisión concreta y actuación administrativa, por cuanto se trata de instancias unitarias idóneas para tales tareas, mientras que los cuerpos plurales no ejercen funciones de gestión ni prestan directamente los servicios públicos. La Carta ha reservado a estas instancias plurales las decisiones más generales, lo cual resulta razonable por cuanto el Congreso y los concejos son ante todo espacios representativos y de deliberación pública, de suerte que en ellos se encuentran representadas las distintas opciones ideológicas y políticas de la ciudadanía, y no sólo las mayoritarias sino también las minorías. Por ello esta Corte había señalado que tanto en el plano nacional como en la esfera territorial, “las funciones de formulación política y de gestión administrativa, confiadas a los órganos estatales, se encuentran igualmente separadas”(8) puesto que las primeras corresponden primariamente a los cuerpos plurales mientras que las segundas son más propias de los jefes de la administración nacional (Presidente) y local (alcalde).

(8) Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico Nº 9.

Dentro de tal esquema institucional, es natural que la labor de control político sobre la administración se encuentre radicada también en los cuerpos plurales. En efecto, la Presidencia y la alcaldía, por ser cuerpos dirigidos por un único jefe electo popularmente, tienden a ser una expresión institucional de las fuerzas mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean controladas por un cuerpo representativo plural en donde tengan también cabida las minorías, como son el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos son corporaciones administrativas, no por ello se debe concluir que es extraño a estas corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito local sobre la gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido político ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de manera directa o por medio de sus representantes un control sobre el ejercicio del poder político (C.P., art. 40). Por ello, en anterior ocasión, la Corte había señalado que a nivel local “el constituyente separó estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión pública (C.P., art. 292)” de suerte que las “asambleas departamentales y los concejos municipales tienen a su cargo, entre otras funciones, el control político sobre la gestión gubernamental”. Dijo entonces la Corte:

“La separación de las funciones administrativa y de control político constituye una garantía institucional para el cumplimiento efectivo de los fines del Estado (C.P., arts. 113 y 2º) (...).

En el sistema constitucional colombiano, el diseño y la formulación de los planes y programas de desarrollo económico y social corresponde a instancias legislativas (C.P., art. 150-3) y administrativas (C.P., arts. 300-3 y 313-2). La ejecución de las políticas está a cargo de las autoridades gubernamentales (C.P., arts. 189-11, 305-2 y 315-3). El control político del gobierno se radica en el Congreso, pero también en las asambleas departamentales y en los concejos municipales, en su calidad de órganos elegidos popularmente. La atribución de diferentes funciones públicas a diversos órganos permite un ejercicio eficaz del control político sobre la actividad estatal, con miras a garantizar el cumplimiento de los fines sociales del Estado (C.P., art. 2º). Los órganos del Estado ejercen sus funciones en forma independiente y bajo su propia responsabilidad, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines (C.P., art. 113). La distribución del poder entre varios órganos significa su limitación y control mediante un sistema de pesos y contrapesos, que permiten hacer realidad la responsabilidad política de los titulares del poder.

“La separación de funciones representa, por lo tanto, una garantía institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal. Esta garantía institucional constituye un presupuesto normativo necesario para el control horizontal y vertical del poder político (subrayas no originales)”(9).

(9) Sentencia C-082 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento jurídico Nº 9.

Los concejos ejercen entonces un control político sobre la administración local. Es cierto que esa labor de fiscalización no tiene todas las connotaciones del control radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de todas las prerrogativas que la Carta atribuye a los representantes y senadores, puesto que Colombia es una república unitaria, por lo cual los grandes problemas nacionales tienen su espacio natural de deliberación política en el parlamento, que tiene entonces la función primaria de ejercer el control político sobre la administración. El control de los concejos, por su parte, se refiere a los asuntos propios de la democracia local. Esto es lo que explica que la sentencia T-405 de 1996, al insistir en las obvias diferencias que existen entre el control del Congreso y aquel ejercido por las asambleas, haya incurrido en la imprecisión de limitar el control político exclusivamente al Congreso, de suerte que caracterizó como control administrativo aquél que es adelantado por las asambleas y los concejos. Por tal razón, en la presente ocasión, la Corte precisa sus criterios en el siguiente sentido: las asambleas y los concejos, a pesar de ser corporaciones administrativas, ejercen un control político sobre la administración local, el cual, por su ámbito territorial reducido, no es idéntico al control ejercido por el Congreso, por lo cual el status jurídico de los congresistas y de los concejales no es el mismo”.

No obstante lo anterior, es preciso aclarar que pueden existir asuntos que siendo del orden local pueden afectar ineludiblemente a la Nación y, por consiguiente, son de su interés, v. gr.: el medio ambiente, la contaminación en general, la protección ecológica, la transparencia que debe regir todos los actos de la administración pública, la lucha contra la corrupción, el control de gastos, etc.

Ahora bien: si el Congreso de la República cumpliera funciones de control político sobre asuntos de competencia privativa de las autoridades locales o departamentales, violaría no sólo el artículo 287 de la Constitución, que consagra la autonomía de las entidades territoriales para el manejo de los asuntos locales, que si bien debe ser ejercida de acuerdo con la Constitución y la ley, ello no significa el desconocimiento del núcleo esencial de la autonomía, que la Corte ha definido como “el vaciamiento de sus competencias”. Son múltiples las sentencias proferidas por esta corporación en relación con este tema y a ellas se remite. También resultarían infringidos los artículos 113 y 136-1 de la Carta, que consagran la separación de poderes y la prohibición que tiene el Congreso de la República de inmiscuirse en asuntos de la exclusiva incumbencia de otras autoridades.

De otra parte, hay que anotar que el control político que le ha atribuido el constituyente al Congreso, “no es absolutamente discrecional pues el Congreso, al ejercerlo, debe respetar no sólo los derechos de las personas sino la estructura orgánica del Estado, por lo cual la propia Carta determina que es un control político sobre el Gobierno y la administración, tal y como esta corporación ya lo ha señalado”(10).

(10) Sentencia C-198 de 1994 ya citada.

5. Conclusión.

Dado que las alcaldías forman parte de la rama ejecutiva del poder público, y que la Constitución no consagra excepciones, los alcaldes cualquiera que sea su denominación (municipales, mayores o de distritos), también pueden ser citados a las comisiones permanentes de las cámaras legislativas, y su gestión objeto de control político, siempre y cuando los asuntos sobre los cuales se ejerza éste sean de interés de la Nación, pues si se trata de materias que son de la exclusiva órbita local, corresponde realizarlo al concejo respectivo.

Además, es claro que si bien los distritos como es el caso de la capital de la República, están sujetos a un régimen especial, ello no quiere decir, por fuera del ámbito constitucional y legal; de ahí que “su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios” (C.P., art. 322).

6. Citación a particulares.

El artículo 137 de la Constitución, faculta a las comisiones permanentes de las cámaras para citar a “personas naturales o jurídicas”, con el fin de rendir declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, “sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante”. Dice así el precepto citado:

“ART. 137.—Cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre los hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante.

Si quienes hayan sido citados se excusaren de asistir y la comisión insistiere en llamarlos, la Corte Constitucional, después de oírlos, resolverá sobre el particular en un plazo de diez días, bajo estricta reserva.

La renuencia de los citados a comparecer o a rendir las declaraciones requeridas, será sancionada por la comisión con la pena que señalen las normas vigentes, para los casos de desacato a las autoridades.

Si en el desarrollo de la investigación se requiere, para su perfeccionamiento, o para la persecución de posibles infractores penales, la intervención de otras autoridades, se les exhortará para lo pertinente”.

La Corte fijó el sentido y alcance de este precepto, en el auto 06 de 1993(11), así

(11) M. P. Jorge Arango Mejía.

“La razón de ser de esta norma es evidente: dar al Congreso la facultad de allegar, por este camino, elementos de juicio para el desempeño de sus funciones.

A primera vista podría caerse en el error de limitar la facultad de las comisiones permanentes del Congreso a los casos en que éstas investiguen algún asunto.

Así parecería darlo a entender el último inciso, al referirse al “perfeccionamiento” de la investigación y a la persecución de “posibles infractores penales”.

Pero, en opinión de la Corte, debe rechazarse esta visión restrictiva y acoger, en cambio, una amplia que permita a las comisiones en el ejercicio de sus funciones propias y ordinarias, como la tramitación de los proyectos de ley, emplazar a personas naturales o jurídicas que puedan aportar conocimientos teóricos o experiencias directamente relacionadas con los trabajos del Congreso.

La norma faculta a la comisión para exigir las declaraciones bajo juramento, pero ello no es obligatorio, pues bien podrían recibirse sin tal formalidad. Como se verá las consecuencias para el citado, son, o pueden ser, bien diferentes.

Debe, si, existir una relación directa entre los hechos objeto de las preguntas y “las indagaciones que la comisión adelante”. Esta relación directa es la que hace pertinentes las declaraciones y excluye la posibilidad de que sean sólo fruto del capricho de la corporación o de alguno de sus integrantes. Dicho en otros términos: si existe la relación directa, hay una probabilidad grande de que el dicho del declarante sea útil o necesario para la comisión.(...)

Se dice esto porque a la expresión relación directa hay que darle una interpretación estricta, pues si otra hubiera sido la intención del constituyente, le habría bastado abstenerse de calificar la relación o decir que fuera directa o indirecta”.

7. Con fundamento en lo expuesto considera la Corte que es preciso armonizar los artículos 137 y 208 de la Constitución. Una interpretación razonable de ellos, lleva a la conclusión de que un funcionario público puede ser citado a las comisiones permanentes de las cámaras, bien como simple persona natural o en su calidad de servidor público. En el primer caso, si puede aportar elementos de juicio a una indagación que adelanten las comisiones, pero no sobre asuntos atinentes a las funciones que le compete cumplir como empleado público. En el segundo caso, es decir, en su calidad de funcionario, si las comisiones van a ejercer el control político sobre la gestión adelantada por su despacho, en asuntos de interés nacional y sobre los cuales el ente nacional tenga injerencia.

8. El caso de debate.

En el caso concreto de la citación que le hiciera la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes al doctor Enrique Peñalosa Londoño, Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., debe determinarse en qué calidad se le requirió, y para ello es necesario analizar si las indagaciones contenidas en el cuestionario que le fue enviado se refieren a asuntos privativos de la órbita de competencia autónoma del distrito, o de materias sobre las cuales pueda ejercer el Congreso control político, por rebasar dicha órbita de competencia autónoma; o se trata de hechos sobre los que haya tenido conocimiento en su calidad de particular.

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Para la Corte es evidente que al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, no se le citó en su calidad de simple persona natural, sino ante todo en su condición de funcionario público, como se desprende claramente de las preguntas que conforman el cuestionario. Por tanto, el asunto debatido no puede encuadrarse sólo en la hipótesis del artículo 137 de la Constitución sino en la del 208 del mismo ordenamiento.

Siendo así ha de entenderse que la comisión citante pretendía ejercer control político sobre algunos programas de la administración distrital. Sin embargo, advierte la Corte que entre ellos existen varios que pertenecen a la exclusiva órbita del Distrito Capital y en los que no puede injerir el Congreso sin vulnerar la autonomía administrativa del distrito. Por tanto, no pueden ser objeto de examen por ninguna comisión del Congreso. v.g.: la entrega de calcomanías a los vehículos que ingresan a la ciudad, la compensación kilómetro-carril para las ciclorrutas, la restricción de vehículos por la carrera 13, el proceso de adecuación de la carrera 15, etc.

No ocurre lo mismo con otras preguntas, como por ejemplo, las relacionadas con la celebración de contratos para la adquisición de las calcomanías, para la recuperación de la malla vial, para la prestación de asesoría, como también la existencia de una presunta inhabilidad en el contrato con la empresa reforestación y parques; el control del gasto público, entre otros, que en criterio de la Corte resultan de interés nacional puesto que tocan aspectos fundamentales que pueden comprometer el principio de transparencia que debe regir todos los actos de la administración pública, cualquiera que sea el nivel territorial en que éstos se produzcan (nacional, departamental, municipal y distrital) y la autoridad que los expida. La lucha contra la corrupción es, indudablemente, asunto de trascendencia nacional y, por tanto, el Congreso de la República está constitucionalmente autorizado para indagar acerca de su observancia o transgresión.

Ante estos hechos considera la Corte que ni la Comisión Primera de la Cámara de Representantes ni ninguna otra del Congreso de la República, tiene facultades para ejercer control político sobre asuntos que pertenecen exclusivamente al ámbito de las entidades territoriales, pero si sobre aquellos que siendo de la órbita local trascienden esa frontera para convertirse en temas de interés nacional.

En el caso bajo examen, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes no tiene competencia para ejercer control político sobre actividades que son del exclusivo resorte de la administración del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, los cuales se enunciaron en párrafos anteriores, pero sí sobre los contratos a que se ha hecho alusión, en aras de salvaguardar el principio de transparencia de la administración.

11. Conclusión.

— A pesar de que el Presidente de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes al enviar la documentación relacionada con este proceso invocó el artículo 137 del estatuto superior, ha quedado demostrado que el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá no fue citado a esa corporación simplemente como persona natural, sino ante todo en su condición de funcionario público (C.P., art. 208), para efectos de ejercer control político sobre distintos asuntos de su gestión, algunos de los cuales son de la exclusiva órbita local y otros de interés nacional.

— La Comisión Primera de la Cámara de Representantes no tiene competencia para ejercer control político sobre asuntos que son de la exclusiva órbita del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, salvo que éstos trasciendan las barreras locales para convertirse en materias de interés nacional.

— El control político sobre la administración municipal o distrital cuando se trata de asuntos de carácter netamente local, han de ejercerlo los concejos, según la doctrina establecida por esta corporación en la sentencia C-405 de 1998, al declarar la exequibilidad de los artículos 38 y 39 de la Ley 136 de 1994.

— El Alcalde Mayor de Bogotá, como todo servidor público, puede ser investigado disciplinariamente por la Procuraduría General de la Nación y penalmente por la Fiscalía General de la Nación de acuerdo con las normas que regulan la materia. Igualmente, sus actos pueden ser objeto de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

— La Personería Distrital, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría de Santafé de Bogotá, de acuerdo con las pruebas allegadas al presente proceso, se encuentran adelantando investigaciones por presuntas irregularidades relacionadas con los contratos mencionados en el cuestionario enviado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes al Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, lo que no inhibe al Congreso para ejercer el control político en los términos que ya se han precisado.

Decisión

En razón de lo anotado, la Corte Constitucional considera que la excusa presentada por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., doctor Enrique Peñalosa Londoño a la comisión primera constitucional permanente de la Cámara de Representantes, se encuentra parcialmente justificada. Concretamente en cuanto se refiere a las preguntas relacionadas con asuntos que son de la exclusiva órbita del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y sobre los cuales la Nación no tiene ninguna injerencia. No sucede lo mismo con aquellos asuntos que trascienden ese ámbito territorial para convertirse en asuntos de interés nacional, por estar en ellos comprometido el principio de transparencia de la administración, el control del gasto, etc., pues en este caso dicho funcionario está obligado a comparecer a la comisión citante para responder el interrogatorio que se le haga sobre tales temas».

(Providencia de diciembre 14 de 1998. Expediente E-005. Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

ACLARACIÓN DE VOTO

No obstante mi acuerdo con la decisión adoptada, me separo del criterio sugerido en la parte motiva de la providencia, según el cual el artículo 137 de la Constitución restringe a los particulares la posibilidad de citación que tienen las comisiones permanentes de las cámaras con el objeto de que personas naturales o jurídicas rindan declaraciones orales o escritas, inclusive bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que adelantan.

Se da a entender que para los servidores públicos —específicamente los de la rama ejecutiva, dentro de los cuales están incluidos los de las gobernaciones y alcaldías, según el artículo 115 C.P.— está reservado el requerimiento de asistencia a las cámaras y comisiones, propio del control político (C.P., art. 208), al paso que el 137 ibídem sería una norma específicamente concebida para los casos de citación a particulares (puntos 3, 4 y 6 de las motivaciones en que se basa la resolución de la Corte).

De modo que, para concluir en la obligación que tenía el Alcalde de Santafé de Bogotá —concurrir a la citación formulada—, se ve precisada la Corte a establecer el interés nacional de la gestión que cumple aquél, dentro del ámbito del control político (C.P., art. 208). Por eso declara que el Congreso no tiene facultades “para ejercer control político sobre asuntos que pertenecen exclusivamente al ámbito de las entidades territoriales, pero sí sobre aquellos que siendo de la órbita local trascienden esa frontera para convertirse en temas de interés nacional”.

De allí resulta, entonces, que —según lo entiende la Corte— si no hubiese existido ese interés de la Nación en algunos de los temas objeto de indagación, no habría podido la comisión citar al alcalde, a no ser que se lo hubiese hecho comparecer como particular, y por tanto habría desaparecido el fundamento del artículo 137 de la Constitución y la Corte no habría dictaminado su obligación de acudir a la célula congresional citante.

Mi concepto en torno a este tema es diferente: el artículo 137 de la Constitución, cuyo ámbito comprende tanto asuntos y motivos vinculados al control político como temas diversos del mismo —en el campo legislativo, o para adelantar investigaciones de las que corresponden a la comisión de acusaciones, amparado esto último por la jurisprudencia que sentara la Corte en el caso Medina (providencia del 12 de octubre de 1995, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara), o cuando se trata de ilustrar a los congresistas sobre asuntos económicos o sociales de alto interés para la República y, por tanto, para el más importante órgano de representación popular—, no puede restringirse a particulares. Esa limitante no surge de la norma, menos todavía de las expresiones “persona natural o jurídica”, pues entre las jurídicas se encuentran también las personas públicas en sus distintos niveles y categorías, centralizadas o descentralizadas, bien que lo sean territorialmente o por servicios.

Pienso que no podría sustraerse del artículo 137 de la Constitución ni del proceso de verificación sobre una eventual excusa, a cargo de la Corte Constitucional, el caso de una citación a alcaldes o gobernadores, a concejales o diputados, si el Congreso tramita alguna de las leyes que tengan incidencia en la vida de departamentos o municipios. Y que no por ser del interés exclusivo de éstos podría despojarse a la rama legislativa de la posibilidad de obtener el mayor acopio de elementos de juicio, inclusive mediante las citaciones a las que se refiere el artículo constitucional mencionado.

Repárese, por ejemplo, en que varias de las funciones confiadas a las asambleas departamentales (C.P., art. 300) y a los concejos municipales (C.P., art. 313), no pueden ser desempeñadas por esos organismos sino dentro de las prescripciones generales que la ley contemple (expedición de planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; establecimiento de los tributos y contribuciones secciónales o locales; creación y supresión de municipios; segregación y agregación de territorios municipales u organización de provincias; regulación del deporte, la educación y la salud; vigilancia y control sobre actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a morada, entre otras).

Lo propio acontece con atribuciones de los gobernadores y alcaldes (C.P., arts. 305 y 315), sujetas en varios aspectos a lo que la ley disponga.

Para expedir esas leyes con suficiente conocimiento de causa y con criterio objetivo, sin necesidad de que su actividad pueda enmarcarse en el concepto de control político, puede resultar indispensable o aconsejable que las comisiones permanentes de las cámaras en las cuales se tramitan los respectivos proyectos legislativos adelanten indagaciones o estudios previos en cuyo desarrollo deban citar a servidores públicos departamentales, distritales o municipales, o a los representantes legales, gerentes, directores o administradores de personas jurídicas públicas de esos niveles territoriales, en su carácter de tales y no necesariamente como particulares.

Por otra parte, asuntos del permanente interés del Congreso, como los referentes a la coordinación con las entidades territoriales para la determinación de los planes de desarrollo (C.P., arts. 339 y 344), la expedición o reforma de la ley orgánica del ordenamiento territorial (C.P., art. 288), la promulgación de normas especiales para las zonas de frontera (C.P., art. 337), el establecimiento de monopolios como arbitrio rentístico (C.P., art. 336), los mandatos legales de intervención económica (C.P., art. 334), la determinación de los porcentajes del situado fiscal y de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (C.P., arts. 356 y 357), la fijación de los derechos de las entidades territoriales cuando se trata de la explotación de los recursos naturales no renovables (C.P., art. 360), la expedición o modificación del régimen jurídico de los servicios públicos (C.P., art. 365), o la definición sobre competencias y responsabilidades relativas a los servicios públicos domiciliarios y la determinación de las entidades competentes para fijar las tarifas de los mismos (C.P., art. 367), entre muchas otras materias, pueden requerir la presencia de servidores públicos o entidades de los órdenes departamental, distrital o municipal en las comisiones del Congreso por fuera del campo de control político, con miras a una formación de criterios en el terreno legislativo y aun en virtud de la función constituyente, sin que deba necesariamente distinguirse, para efectos de la comparecencia, entre el interés exclusivamente local o seccional y el nacional. Y la vía para que esa comparecencia esté asegurada, y no librada a la voluntad de los citados, es justamente el artículo 137 de la Constitución, pues tales hipótesis no encajan en la figura del artículo 208 ibídem, como puede corroborarse al confrontar su texto.

En mi criterio, lo que justifica la distinción introducida por la Corte en el caso del Alcalde de Santafé de Bogotá —que comparto— no es la ubicación de las correspondientes preguntas dentro o fuera del control político a cargo del Congreso, según el mayor o menor interés de la Nación, sino la actual inexistencia de trámites legislativos o de otra índole en relación con los muy detallados asuntos administrativos locales sobre los cuales recaen algunos de los interrogantes que la comisión deseaba plantear al burgomaestre.

José Gregorio Hernandez Galindo 

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