RESOLUCIÓN 107 DE 1999 

(Octubre 21)

“Por la cual se inaplican los decretos legislativos números 1156, 1157 y 1158 de 1999”.

El Procurador General de la Nación,

en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial de las consagradas en los artículos 4º y 277, numeral 1º de la Constitución Política, y

CONSIDERANDO:

1. Que se hace necesario, en beneficio del orden jurídico que el Procurador General de la Nación se pronuncie sobre los efectos de la sentencia de la Corte Constitucional, C-702 del 20 de septiembre de 1999, a través de la cual se declaró inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 que sirvió de fundamento para la expedición de los decretos legislativos 1156, 1157 y 1158 de 1999, por los cuales se determinó el régimen jurídico para la Procuraduría General de la Nación.

2. Que la Corte Constitucional declaró inexequible la totalidad de numerales y contenido del artículo 120 de la 489 de 1998, a través de la cual el Congreso de la República, con base en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contado a partir de la fecha de publicación de la ley (30 de diciembre de 1998), para que expidiera normas con fuerza de ley, entre otras materias, según el numeral 7º, para “...modificar la estructura... de la Procuraduría General de la Nación; determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los servidores públicos, crear, suprimir y fusionar empleos en dichas entidades; modificar el régimen de competencias interno, y modificar el régimen de carrera administrativa previsto para los servidores de tales entidades...”.

3. Que del texto de la parte resolutiva de la sentencia que nos ocupa se deduce que la Corte Constitucional determinó los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a partir de la fecha de promulgación de la mencionada ley, esto es, a partir del 30 de diciembre de 1998, día en el cual apareció publicada en el Diario oficial 43.464, sin hacer excepción sobre el alcance de este efecto retroactivo.

La Corte fundamentó su decisión con los siguientes argumentos:

“...se incurrió en un vicio que no sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material o de fondo de la función legislativa que le corresponde al Congreso de la República, como órgano soberano de la representación popular. Tal falencia hace que el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 que se revisa sea inexequible, por ser contrario a la letra y al espíritu de la Constitución Política...”.

...Por ello, la Corte Constitucional lo declarará inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades extraordinarias al ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas nunca...”.

...Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia de facultades extraordinarias al gobierno y, en el entendido de que al declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede producir efecto alguno...”.

(Subrayas nuestras).

En otras palabras, en esta oportunidad la Corte Constitucional se inclinó por establecer efectos retroactivos (ex tunc) a su fallo, con las consecuencias jurídicas que un pronunciamiento de esta naturaleza implica frente a los actos jurídicos expedidos en vigencia de la norma declarada inexequible.

Para la Corte, ante la gravedad de la violación constitucional, los decretos-leyes expedidos con fundamento en esta norma legal carecieron de fundamento para su expedición, es decir, el gobierno los expidió sin facultades. No se puede concluir otra cosa de la perentoria advertencia de la Corte según la cual el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 no produjo efecto jurídico alguno desde el momento de la promulgación de la mencionada ley.

4. Que en consecuencia, los actos jurídicos de contenido general expedidos por el Presidente de la República se encuentran viciados de inconstitucionalidad por incompetencia de esta autoridad y, por lo tanto, corresponde a la jurisdicción constitucional pronunciarse en ese sentido, una vez dichos decretos legislativos sean demandados por vía de la acción popular de inconstitucionalidad, y mientras tanto, a las autoridades correspondientes, abstenerse de aplicarlos ante lo ostensible de su inconstitucionalidad por la ausencia de facultades de quien los expidió. Es lo que, en otros términos, la Corte Constitucional ha dado en llamar “inconstitucionalidad por consecuencia”, al declarar inexequibles algunos decretos respecto de los cuales desapareció la base jurídica que les servía de fundamento. Al respecto, la corporación ha indicado:

...Se trata de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al Jefe de Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución.

“Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello independientemente que las normas que consagran consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución”.

(Corte Constitucional, Sentencia C-488 del 2 de noviembre de 1995, Magistrado Ponente: doctor José Gregorio Hernández Galindo).

5. Que en lo referente a la Procuraduría General de la Nación, antes de la expedición del Decreto Legislativo 1158 de 29 de junio de 1999 expedido en ejercicio de facultades extraordinarias, la Corte Constitucional había declarado inexequible el artículo 177 de la Ley 201 de 1995, que sustentaba jurídicamente la planta de personal de la entidad. En consecuencia, es preciso revisar si recobra vida jurídica alguna norma anterior.

5.1. Para este efecto, se debe tener en cuenta que el Congreso de la República, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, expidió el 5 de enero de 1990 la Ley 4ª, a través de la cual reorganizó la Procuraduría General de la Nación, asignó funciones a sus diferentes dependencias y dictó algunas disposiciones tendientes al eficaz desarrollo de este organismo de control.

En el artículo 66 de esta ley se le entregaron amplias facultades al Gobierno Nacional para que creara todos los empleos que necesitara la entidad, en desarrollo de las cuales el Presidente de la República expidió el Decreto 1742 del 2 de agosto de 1990.

Este y otros decretos relativos a la planta de personal de la Procuraduría fueron expedidos antes de la vigencia de la Constitución de 1991, la cual, como lo ha destacado la Corte Constitucional en su sentencia C-078 del 17 de febrero de 1999, modificó sustancialmente las bases normativas para la expedición de las plantas de personal de los órganos autónomos e independientes como la Procuraduría General de la Nación, trasladando esta competencia del Presidente de la República, al Congreso de la República.

Por lo tanto, a partir de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, las normas sobre planta de personal estuvieron vigentes, no obstante la inconstitucionalidad sobreviniente que pesó sobre ellas.

5.2. Frente a la necesidad de adecuar la Procuraduría General de la Nación a la Constitución Política de 1991, se tramitó en el Congreso de la República la Ley 201 del 28 de julio de 1995, por la cual se estructuró y organizó nuevamente la entidad y se derogó, de manera expresa y especial, en su artículo 203, la Ley 4ª de 1990.

Por otra parte, en el artículo 177 de esta ley, se otorgaron al Gobierno Nacional facultades permanentes para la creación de los empleos de la Procuraduría General de la Nación no creados en la Ley 201 de 1995, reproduciendo el sentido del artículo 66 de la Ley 4ª de 1990 la cual, como lo ha destacado la Corte, era una disposición lógica durante la vigencia de la Constitución de 1886.

5.3. En desarrollo de esta facultad, el Gobierno Nacional expidió los decretos 2026 del 21 de noviembre de 1995, 1572 del 17 de junio de 1997, 341 del 18 de febrero de 1998, y 1234 del 2 de julio del mismo año, por los cuales estableció la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y realizó algunas adiciones y modificaciones a la misma.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-078 del 17 de febrero de 1999, con ponencia del magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró la inconstitucionalidad del artículo 177 de la Ley 201 de 1995. En lo pertinente, la Corte fundamentó su decisión con los siguientes argumentos:

...El constituyente de 1991, decidió armonizar el ordenamiento jurídico con la práctica constitucional y, elevó la Procuraduría General de la Nación a la categoría de órgano autónomo e independiente (C. N., arts. 113, 117 y 118). Ello significa que este organismo ya no forma parte de la rama ejecutiva y que, por lo tanto, tampoco se encuentra dentro de los organismos que integran la administración central.

Por eso, cabe concluir que la alusión que hace la norma acusada al numeral 14 del artículo 189 de la Constitución no es procedente, puesto que la Procuraduría General de la Nación no hace parte de la administración central...”.

...Para garantizar la preservación de la independencia de las ramas legislativa y judicial y de los órganos autónomos contemplados en la Carta, distintas disposiciones constitucionales precisan que la determinación de la estructura y funcionamiento de las cámaras legislativas, de la rama judicial y de los mencionados órganos autónomos no será realizada por la rama ejecutiva, sino por el Congreso o, en el caso de la justicia, por el Consejo Superior de la Judicatura. Estas previsiones parten de la base de que la rama ejecutiva es aquella que se encuentra en condiciones más favorables para intentar someter a su voluntad a las otras ramas y órganos autónomos, en desmedro del principio de la separación de los poderes, tan caro al constitucionalismo y al sistema democrático liberal. Así mismo, responden al principio democrático, de acuerdo con el cual, son los representantes de las mayorías ciudadanas los que deben decidir sobre estas materias...”.

Frente al anterior pronunciamiento, el Procurador General de la Nación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, resolvió, una vez ejecutoriado el fallo anterior, inaplicar directamente por pérdida de fuerza ejecutoria, los decretos que establecían la planta de personal de la entidad, sin pronunciamiento escrito al respecto, respetando en todo caso las situaciones jurídicas, concretas y subjetivas producidas durante la vigencia de los actos administrativos que perdieron fuerza ejecutoria, esto es, de los decretos 2026 de 1995, 1572 de 1997, 341 de 1998 y 1234 del mismo año, siguiendo los parámetros señalados por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en su concepto del 9 de junio de 1999, con ponencia del magistrado Luis Camilo Osorio Isaza.

En otras palabras, frente a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 177 de la Ley 201 de 1995, se dio expresa aplicación al artículo 45 de la Ley 270 de 1996 y a la concepción doctrinal según la cual, por regla general, los efectos de la inconstitucionalidad son siempre hacia el futuro (ex nunc), salvo que el juez de constitucionalidad le establezca otros efectos, cosa que no ocurrió en la sentencia C-078 de 1999.

5.4. Para solucionar esta situación conflictiva, que frenaba indudablemente el normal transcurrir de la institución, se aceleraron los trabajos internos tendientes elaborar unas nuevas bases legales para la Procuraduría General de la Nación, aprovechando las facultades extraordinarias que le entregaba el artículo 120 numeral 7º de la Ley 489 de 1998 al Gobierno Nacional, hasta el 30 de junio de 1999, para reestructurar la entidad, creando, suprimiendo y fusionando sus empleos.

Con fundamento en esta norma, se expidió el Decreto Legislativo 1158 del 29 de junio de 1999, donde integralmente se creó nuevamente la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y con base en dicha norma, se incorporó a la planta de personal de la Procuraduría a todos los servidores públicos de la entidad cuyos empleos habían quedado sin soporte jurídico.

6. Que con fundamento en lo expuesto, las conclusiones respecto de la situación de la Procuraduría General de la Nación, son las siguientes:

6.1. En virtud de los efectos retroactivos del fallo de inconstitucionalidad, debe entenderse que los decretos legislativos 1156, 1157 y 1158 del 29 de junio de 1999, se encuentran viciados de inconstitucionalidad por consecuencia de la incompetencia del Presidente de la República para su expedición, debiendo ser demandados ante la Corte Constitucional o inaplicados conforme lo señala el artículo 4º de la Constitución Política colombiana.

6.2. Para el caso del Decreto 1156 de 1999, por el cual se modificó la estructura, el régimen de competencias interno y el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, su inaplicación implica que las normas jurídicas que fueron formalmente derogadas por el artículo 161 de este decreto con fuerza de ley, continúan vigentes. Es decir, las materias a que se refiere dicho decreto continúan regidas por la Ley 201 de 1995 y como el Procurador inaplicará aquella disposición por ser manifiestamente inconstitucional, se abstendrá de expedir los actos pertinentes para su desarrollo.

6.3. En cuanto se refiere al Decreto 1157 del mismo año, por el cual se estableció el sistema de clasificación, nomenclatura, remuneración y requisitos para desempeñar cargos en la Procuraduría General de la Nación, el efecto de la declaratoria de inexequibilidad o su inaplicación significa que recobran vida jurídica los decretos 2025 de 1995 y 682 de 1996 que regulaban ampliamente la materia y que fueron derogados expresamente por este acto con fuerza de ley.

6.4. En lo que respecta a la inaplicación del Decreto 1158 de 1999, por el cual se estableció la nueva planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, la situación resulta mucho más difícil y de consecuencias jurídicas complejas para el normal cumplimiento de las funciones constitucionales y legales a cargo de la entidad.

Obsérvese al efecto, que con su concreta inaplicación no se reviviría ninguna norma anterior de carácter general.

Recuérdese que las anteriores plantas de personal de la Procuraduría General de la Nación, esto es, las expedidas con fundamento en el artículo 177 de la Ley 201 de 1995, (D. 2026/95, 1572/97, 341/98 y 1234/98), perdieron fuerza ejecutoria en el momento en que quedó en firme la sentencia C-078 del 17 de febrero de 1999.

Conforme a los fallos proferidos por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección quinta, a propósito de las demandas de nulidad de los nombramientos de los asesores grado 24 del despacho del Procurador General, esa corporación ha sostenido que se encuentran viciados de inconstitucionalidad, razón por la cual, no podría pensarse en que recobraran fuerza jurídica, y en caso de plantearse la posibilidad de su sobrevivencia, correspondería al Procurador General de la Nación inaplicarlos por ser inconstitucionales.

Si se pensara que ante esta situación jurídico constitucional, recobran vida jurídica los decretos de planta de personal anteriores a la Ley 201 de 1995, expedidos para desarrollar el artículo 66 de la Ley 4ª de 1990, nos encontramos ante el hecho cierto y evidente de que reviviendo jurídicamente, son inaplicables porque están viciados de inconstitucionalidad sobreviniente, en la medida en que el fundamento jurídico para su expedición (C.N./86, art. 120, num. 21), correspondía a una realidad constitucional diferente a la de 1991 en la cual la Procuraduría General de la Nación es un órgano autónomo e independiente que no hace parte de la administración central, tal como lo sostuvo la Corte Constitucional al declarar inexequible el artículo 177 de la Ley 201 de 1995.

6.5. Tratándose de las situaciones jurídico individuales o de contenido subjetivo y personal, consolidadas durante la vigencia del Decreto 1158 de 1999, se considera importante destacar que la tradición jurídica colombiana, en virtud del principio de seguridad jurídica, las ha estimado sobrevivientes a la nulidad y a la inexequibilidad del acto de contenido general que les sirvió de fundamento.

Esto es, subsisten en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, manteniendo validez mientras ésta no sea desvirtuada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y a diferencia de los actos de contenido general, no pueden ser objeto de inaplicación por vía de excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad.

Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-69 de 1995, sostuvo:

...Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular...”.

Bajo esta perspectiva y procurando el respeto permanente a los derechos fundamentales, y en estricto sentido a los de quienes se benefician de actos de contenido individual, independientemente de cual sea la denominación de los mismos, corresponde en el presente caso, esperar el resultado de las acciones que se intenten ante la jurisdicción contencioso administrativa contra cada una de las vinculaciones de personal de la entidad, o en cada caso podrá, el jefe del Ministerio Público, previa evaluación de la secretaría general, iniciar con fundamento en los artículos 29 constitucional, 69 numeral 1º, 73 inciso 1º y 74 del Código Contencioso Administrativo, las actuaciones tendientes a la revocación de los actos de contenido individual que se encontraren en situación de inconstitucionalidad. Estas son las dos únicas vías jurídicas congruentes con lo dispuesto en la sentencia C-69 de 1995 de la Corte Constitucional.

Se exceptúan de lo anterior, aquellos cargos de expresa creación constitucional o que provengan directamente de la Ley 201 de 1995, o que definitivamente, al ser estudiada su situación jurídica no resulten inconstitucionales.

7. Con el fin de evitar desvinculación de servidores que se han comprometido con la institución, el traumatismo en la prestación del servicio y proporcionar soluciones a corto plazo, nos hemos propuesto recomendar el trámite inmediato de un proyecto de ley de facultades extraordinarias con mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional, que retome las materias que contenían los decretos que perdieron vigencia, a causa de la inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1. Inaplicar, para cada caso concreto que corresponda, por manifiesta inconstitucionalidad los decretos legislativos 1156, 1157 y 1158 de 29 de junio de 1999, expedidos por el Presidente de la República con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas en el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y que fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional con efectos retroactivos, en sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999.

2. Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la secretaría general de la entidad que revise todos los actos administrativos de contenido particular individual y concreto expedidos con fundamento en el Decreto 1158 del 29 de junio de 1999, con el fin de examinar si resulta pertinente promover, conforme a lo establecido en la sentencia C-69 de 1995, las acciones contenciosas o las actuaciones administrativas tendientes a revocar aquellos que sean manifiestamente inconstitucionales.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a 21 de octubre de 1999.

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