Sentencia ACU-1715 de diciembre 16 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Ref.: Exp.: ACU-1715, dic. 16/2000.

M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá

Actor: Eduardo Novoa Novoa C/Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Acción de cumplimiento - Impugnación

Procede la Sala a resolver la impugnación contra la providencia dictada el 5 de octubre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “D”, la cual negó las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

La demanda.

El señor Eduardo Novoa Novoa, interpone acción de cumplimiento contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de que exija a las asociaciones religiosas la presentación de la declaración de renta y patrimonio, dentro del plazo que se fije para ello, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 634 del 30 de marzo de 1989 (E.T.).

Afirma el actor que el 21 de julio de 2000 por intermedio de apoderado se dirigió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitando que hiciera cumplir los artículos 23 y 598 del estatuto tributario y aplicara las sanciones respectivas en caso de incumplimiento, sin que hasta la fecha de presentación de esta demanda haya obtenido respuesta alguna (fls. 6 a 9).

Que acudió a la DIAN y a la Procuraduría General de la Nación para solicitar que se exija a las asociaciones religiosas la presentación de la declaración de renta y patrimonio pero sus peticiones no fueron atendidas, por lo que se configura la renuencia de la administración central.

Considera que el Decreto 1175 de 1991, que suspende el plazo para que las asociaciones religiosas declaren y paguen el impuesto sobre la renta, viola el estatuto tributario porque el Presidente de la República no está facultado para suspender los efectos de la ley, habida cuenta de que dicho estatuto sólo le asigna la facultad de señalar plazos, mas no de suspenderlos.

Contestación de la demanda.

La parte demandada solicita que se denieguen las pretensiones del demandante por las razones que se resumen a continuación:

1. En el presente caso no se ha acreditado la renuencia toda vez que el demandante en ejercicio del derecho de petición se dirigió a la DIAN, mediante oficio Nº 10584 de 1999, solicitando la reconsideración del Concepto Tributario 29653 de abril 28 de 1998, petición que fue absuelta por la división de doctrina tributaria de la DIAN, mediante Concepto 37023 de 1999, en el que se explicaron de manera amplia y suficiente las razones por las cuales no se modificaba el concepto citado.

Posteriormente, el demandante, también en ejercicio del derecho de petición se dirigió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio 077315 del 21 de julio de 2000, pero la finalidad perseguida fue totalmente diferente a la de la solicitud inicial, ya que en ésta se pidió el cumplimiento de dos normas del estatuto tributario, mientras que en el anterior se refería a un concepto emitido por la división de doctrina tributaria - DIAN.

En ambos casos la división de doctrina tributaria fue la encargada de emitir los pronunciamientos por ser la competente para dilucidar los problemas de interpretación de las normas tributarias, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y 1º de la Resolución 156 de 1999.

2. Afirma que el actor no indica la norma presuntamente violada sino que se limita a transcribir normas que no llevan implícita una orden de cumplimiento y que el artículo 2º de la Ley 393 de 1997 establece que la solicitud deberá contener “la determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo y que por lo tanto al no cumplir con este requisito la acción no es procedente.

3. Que la acción de cumplimiento no procede para solicitar el ejercicio de la potestad reglamentaria sobre el artículo 598 del estatuto tributario para que el gobierno les fije plazo a las asociaciones religiosas para presentar sus declaraciones de ingresos y patrimonio, como si fuese no una facultad sino una obligación. Manifiesta que la norma cuya reglamentación se exige por esta vía, no señaló ni la obligación de reglamentarla, ni un término para ello.

4. Finalmente agrega que la acción es improcedente por existir otro mecanismo judicial para su estudio de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

Manifiesta que el asunto que se debate consiste en determinar si el artículo 1º del Decreto 1175 de 1991 que suspendió el plazo para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio a las asociaciones religiosas regidas por la legislación canónica es aplicable en la actualidad, o si por el contrario, el Gobierno Nacional debe mediante decreto establecer el plazo para que todas las asociaciones religiosas declaren, lo cual ya fue objeto de análisis por la Corte Constitucional mediante la tutela T-352 de 1997, en la cual se extendió la suspensión del plazo, para las demás iglesias diferentes a la católica.

La sentencia impugnada.

Es la dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 5 de octubre del año en curso, por medio de la cual se niegan las pretensiones de la demanda.

Manifiesta el tribunal que el artículo 23 del Decreto 624 de 1989 incluye como no contribuyentes del impuesto a la renta a algunas entidades dentro de las cuales se encuentran movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro e igualmente el artículo 598 ibídem señala las entidades obligadas a presentar declaración en las que se incluye a las entidades no contribuyentes del impuesto a la renta y complementarios. Encuentra así mismo que el Decreto 3101 de 1990 fijó los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y que en su artículo 8º señaló que deben presentar la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios las demás personas jurídicas, sociedades y asimiladas, como las entidades sin ánimo de lucro del régimen especial diferentes a las que trata el artículo 7º de la misma norma.

Observa el tribunal que el Decreto 1175 de mayo 6 de 1991 en su artículo 1º suspendió el plazo establecido por el Decreto 3101 de 1991 para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio correspondiente a las conferencias episcopales y de superiores mayores, iglesias particulares, parroquias y seminarios (asociaciones religiosas), razón por la cual concluye que, si el primero suspendió el plazo establecido por el segundo, no se puede hablar de incumplimiento por parte de la accionada del plazo que inicialmente se fijó, toda vez que, indudablemente se está bajo el imperio del que suspendió el plazo que es el Decreto 1175 y no se puede tipificar un incumplimiento del Decreto 3101 porque ello implicaría la inobservancia del Decreto 1175.

Agrega el tribunal que el Decreto 1175 de 1991 se encuentra amparado por la presunción de legalidad y contra él puede ejercitarse la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y dentro de la misma, solicitar la suspensión provisional. Al disponer el actor de otro mecanismo de defensa judicial a través del cual puede procurar reivindicar las normas que se consideran incumplidas, no resulta viable la acción de cumplimiento y en consecuencia, se desestimarán las pretensiones de la acción.

Finalmente, el tribunal considera que no puede en el presente caso, dar órdenes como las que solicita el demandante a autoridades nacionales demandadas, porque ello significaría que el juez de cumplimiento entrara a fijar pautas propias de la administración interfiriendo las competencias de los demás órganos del Estado y especialmente de la rama ejecutiva, saltándose los procedimientos y trámites que se exigen para la fijación de dichos lugares y plazos, lo cual constituiría que el juez de cumplimiento se convirtiera en un coadministrador inmiscuyéndose en las competencias propias de la administración, figura que es extraña a la acción de cumplimiento.

La impugnación.

El demandante, inconforme con la decisión, la impugna con fundamento en las razones que se resumen a continuación:

Afirma que el Decreto 1175 de 1991, es una disposición de carácter temporal, ya que suspendió los plazos por el año gravable de 1990, y no fija plazos para los años siguientes, en consecuencia, de ahí en adelante recobra vigencia el artículo 579 del estatuto tributario que fija lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias.

Sostiene que el Gobierno Nacional es quien debe fijar los plazos para los períodos fiscales siguientes al año de 1990 porque la DIAN volvió permanente una norma de carácter transitorio, argumentando que las circunstancias no han cambiado.

Consideraciones

La acción de cumplimiento, instituida en el artículo 87 de la Constitución Nacional y reglamentada en la Ley 393 de 1997, tiene por objeto ofrecer a las personas residentes en Colombia la posibilidad de obtener, a través de una decisión judicial, el efectivo cumplimiento de un acto administrativo o norma con fuerza material de ley, cuyo cumplimiento se haya omitido, por parte de las autoridades o particulares que ejerzan funciones administrativas.

Las normas cuyo cumplimiento se demanda son del siguiente tenor:

El Decreto 624 del 30 de marzo de 1989, por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales, en su artículo 23 dispone:

“ART. 23.—Otras entidades que no son contribuyentes: No son contribuyentes del impuesto sobre la renta, los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, las sociedades de mejoras públicas, las instituciones de educación superior aprobadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, que sean entidades sin ánimo de lucro, los hospitales que estén constituidos como personas jurídicas sin ánimo de lucro, las organizaciones de alcohólicos anónimos, las juntas de acción comunal, las juntas de defensa civil, las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales, las asociaciones de exalumnos, los partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo Nacional Electoral, las ligas de consumidores, los fondos de pensionados, así como los movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro”.

Por otra parte, el artículo 598 ibídem establece:

“ART. 598.—Entidades obligadas a presentar declaración. Por los años gravables 1987 y siguientes, están obligadas a presentar declaración de ingresos y patrimonio, todas las entidades no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, con excepción de las siguientes:

a) La Nación, los departamentos, las intendencias y comisarías, los municipios y el Distrito Especial de Bogotá.

b) Las juntas de acción comunal y defensa civil, los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, y las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal”.

De las normas transcritas, la Sala concluye que las asociaciones religiosas no son contribuyentes pero sí están obligadas a presentar declaración de ingresos y patrimonio.

Ahora bien, el Decreto 3101 de diciembre 28 de 1990 (calendario tributario para 1991), “por medio del cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fija los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones en la fuente y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 11 establece:

“Declaración de ingresos y patrimonio: Formulario Nº 1. Sociedades. Las entidades obligadas a presentar declaración de ingresos y patrimonio renta y patrimonio deberán utilizar el formulario Nº 1, declaración de sociedades, omitiendo el diligenciamiento de los datos relativos a la liquidación del impuesto y anticipo.

Los plazos para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio correspondientes al año gravable de 1990, serán los mismos establecidos para la presentación de las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios para las sociedades a que se refiere el artículo 8º del presente decreto”.

El decreto anterior fue suspendido por el Decreto 1175 de mayo 6 de 1991, que en su artículo 1º dispone:

“Queda suspendido el plazo establecido por el Decreto 3101 de 1990 para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio correspondiente a las conferencias episcopales y de superiores mayores, iglesias particulares, parroquiales y seminarios (asociaciones religiosas), regidas por la legislación canónica y amparadas por el concordato con la Santa Sede, aprobada por la Ley 20 de 1974”.

Advierte la Sala que la suspensión del plazo establecido en el Decreto 1175 de 1991 sólo beneficia a la iglesia católica, a quien le suspende la obligación de presentar declaración de ingresos y patrimonio, pero para las iglesias diferentes a la católica se mantuvo esta obligación. Estas consideraron que con la aplicación de dicha norma se les estaba dando un tratamiento discriminatorio y por tal razón presentaron una acción de tutela. La Corte Constitucional, en sentencia T-352 de 1997, con ponencia del doctor Eduardo Cifuentes resolvió:

“2. ORDENAR a la DIAN aplicar, en términos de igualdad, lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1175 de 1991 y, en consecuencia, suspender, para todos los efectos legales, la aplicabilidad de los plazos contenidos en el Decreto Reglamentario 2300 de 1996 en relación con la Casa sobre la Roca - Iglesia Cristiana Integral, bajo las condiciones establecidas en esta sentencia”.

Entre otras consideraciones, la Corte tuvo en cuenta las siguientes:

“La diferencia de trato fundada en la práctica de un determinado credo religioso, para ser constitucional, tendría que perseguir un interés público-constitucional inaplazable. No obstante, no parece que eximir a la Iglesia Católica de una obligación que no afecta en absoluto los derechos que sirven de condición para el ejercicio pleno de la libertad de cultos de sus miembros y que, por el contrario, está destinada a que el Estado pueda ejercer un eficaz control fiscal, persiga un objetivo constitucionalmente imperioso. Podría alegarse que se trata de promover las relaciones internacionales con el Estado Vaticano y de dar cumplimiento a una obligación de carácter internacional contenida en el Concordato. Sin embargo, este objetivo no es suficiente para quebrantar la igualdad que debe existir entre todas las comunidades religiosas y, aunque lo fuera, el propio texto del concordato, reconoce la regla de justicia que impone un trato similar en materia fiscal respecto de las distintas congregaciones religiosas. En suma, se trata no sólo de un argumento insuficiente sino falaz. En consecuencia, no existe ninguna justificación que ampare el trato diferenciado y, por lo tanto, la aplicación exegética del mencionado decreto compromete el derecho de todas las congregaciones religiosas a ser tratadas por el Estado con igual consideración y respeto” (Negrilla fuera del texto).

Así las cosas, es perfectamente claro que la disposición en mención se aplica a todas las asociaciones religiosas por igual.

En el expediente obran las siguientes pruebas:

1. Petición que el demandante hizo al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, el 21 de julio de 2000, en el cual solicita el cumplimiento a los artículos 23 y 598 del estatuto tributario y la aplicación de las sanciones respectivas en caso de su incumplimiento (fls. 6 a 9)

2. Oficio 037023 de noviembre 11 de 1999, que la delegada de la división de normatividad tributaria de la DIAN dirigió al demandante, en el cual le manifiesta lo siguiente:

“Que en el Decreto 3101/90, se fijó el plazo para que las entidades sin ánimo de lucro entre las cuales están las organizaciones religiosas, presentaran la declaración de ingresos y patrimonio por el año 1991.

Por medio del Decreto 1175 de 1991, se suspendió el plazo establecido en el Decreto 3101 de 1990 para la presentación de la declaración de ingresos y patrimonio correspondiente a las conferencias episcopales y de superiores mayores, iglesias particulares, parroquiales y seminarios (asociaciones religiosas) regidas por la legislación canónica y amparadas por el concordato con la Santa Sede, aprobado por la Ley 20 de 1974...” (fls. 15 a 16).

3. Oficio que la jefe de división normativa y doctrina tributaria de la DIAN, le dirigió al demandante, manifestándole que de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999, ese despacho es competente para absolver en sentido general las consultas escritas que se formulen sobre interpretación y aplicación de las normas tributarias nacionales y resuelve la consulta planteada (fls. 17 y 18).

De las pruebas que obran en el expediente se infiere que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN dieron respuesta oportuna a las peticiones formuladas por el señor Novoa, pero que éste no conforme con lo expresado por ellas en sus oficios visibles en los folios 15 a 18, decidió acudir a la acción de cumplimiento pretendiendo por este medio que se ordene al Gobierno Nacional que fije los plazos y lugares para que las asociaciones religiosas presenten sus declaraciones de ingresos.

De las normas y la jurisprudencia transcritas se concluye que a los movimientos, asociaciones y congregaciones religiosas, que sean entidades sin ánimo de lucro no se les puede exigir la presentación de declaraciones de ingresos y patrimonio como lo solicita el demandante, porque no existe ninguna norma en la cual conste tal obligación, ya que las normas cuyo cumplimiento invoca el demandante no ordenan al Gobierno Nacional fijar plazos ni lugares para que las asociaciones religiosas presenten dichas declaraciones. Por lo anterior, considera la Sala que las pretensiones de la demanda no tienen vocación de prosperidad, y por consiguiente, la sentencia impugnada será confirmada.

Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Confírmase la providencia de octubre 5 de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D.

Cópiese, notifíquese, devuélvase al lugar de origen y cúmplase.

Magistrados: Darío Quiñones Pinilla—Mario Alario Méndez—Reinado Chavarro Buriticá—Roberto Medina López.

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