Sentencia 2005-00149 de diciembre 16 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref. Expediente 200500149-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Actor: Mario Andrés Zarama Bastidas

Bogotá, D.C., dieciséis de diciembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

5.1. La norma demandada.

Los demandantes pretenden la declaratoria de nulidad de los apartes subrayados de los numerales 5.5.3, y 5.5.3.1, de la la Circular Externa 59 de 22 de octubre de 2004, proferida por la Contaduría General de la Nación, cuyo texto es el siguiente:

Contaduría General de la Nación

Circular Externa 59

(22 de octubre de 2004)

Referencia: procedimientos que deben ser aplicados en el proceso de envío de información a la Contaduría General de la Nación para que sea consolidada y publicada en el Boletín de Deudores Morosos del Estado (BDME) de acuerdo con el parágrafo 3º del artículo 4º de la Ley 716 modificado por la Ley 901 de 2004 y el Decreto 3361 de 2004.

Representantes legales, jefes de áreas financieras, jefes de control interno, jefes de contabilidad, y contadores de los entes públicos de los niveles nacional y territorial de los sectores central y descentralizado.

En cumplimiento de sus funciones legales, y en particular las establecidas en el literal g) del articulo 3º y literal s) del artículo 4º de la Ley 298 de 1996 y el parágrafo 3º del artículo 4º de la Ley 716 modificado por la Ley 901 de 2004 y el Decreto 3361 de 2004, el Contador General de la Nación imparte las instrucciones que los entes públicos deben cumplir para que adelanten las gestiones administrativas necesarias que permitan la elaboración y remisión del BDME.

(...)

5. Procedimientos.

A continuación se definen las instrucciones operativas y técnicas que los entes públicos aplicarán para que elaboren el BDME y reporten la información a la Contaduría General de la Nación, de acuerdo con el parágrafo 3º del artículo 4º de la Ley 716 modificado por la Ley 901 de 2004 y el Decreto 3361 de 2004.

Dichas instrucciones se refieren a: envío de información, responsables de la información reportada, medio de reporte, composición del archivo y administración de la información.

5.1. Envío de información.

Para efectos de relacionar las acreencias a su favor pendientes de pago, los entes referidos en el ámbito de aplicación de la presente circular externa deberán enviar a la Contaduría General de la Nación, con corte a 31 de mayo y 30 de noviembre de cada año, dentro de los diez (10) primeros días calendario de los meses de junio y diciembre, la relación de los deudores sean personas naturales o jurídicas, que presenten obligaciones morosas mayor a seis (6) meses y cuya cuantía supere los cinco (5) SMMLV. La correspondiente información se deberá reportar en medios magnéticos de acuerdo a la estructura definida en la presente circular externa.

5.2. Responsables de la información reportada.

El Representante legal y el jefe del área contable, contador o quien haga sus veces, serán responsables del cumplimiento de la aplicación de los procedimientos relacionados con el suministro de la información reportada en el BDME, así como del contenido, permanencia y actualización de la información contenida en dicho reporte.

5.3. Medio de reporte.

El reporte de la información del BDME a la Contaduría General de la Nación, se realizará utilizando medios magnéticos (disquetes o discos compactos).

Las entidades deberán enviar a la Contaduría General de la Nación una carta remisoria de la información de acuerdo al modelo (anexo 1) en la cual se debe informar la fecha de corte, nombres y cargo de las personas responsables de reportar la información, cantidad de registros tipo 4 y 5 incluidos, valor total de las obligaciones reportadas tanto de personas naturales como de personas jurídicas.

Las entidades deben identificar el medio magnético con un rótulo de papel que contenga los siguientes datos:

1. Nombre del ente público reportante.

2. Código del ente público reportante.

3. Responsables del reporte de la información.

4. Teléfono del responsable de la información.

5.4. Composición del archivo.

Los entes públicos deben reportar la información relacionada con las deudas morosas de las personas naturales y jurídicas en medios magnéticos, en un archivo en formato plano y utilizando el conjunto de caracteres que corresponden al código estándar americano para intercambio de información (American Standard Code for Information Interchange-ASCII) (...).

5.4.1. Tipos de registros (...).

5.4.2. Tipos de campo (...).

5.4.3. Estructura para cada tipo de registro.

5.4.3.1. Estructura del registro tipo (...).

Campo tipo longitud observaciones requerido

(...).

5.5. Administración de la información

5.5.1. Validación de la información reportada.

Los archivos remitidos por los entes públicos serán sometidos a procesos de validación de la siguiente manera:

5.5.1.1. Validación de estructura del formato. Se validará que los archivos correspondan a la estructura definida en la presente circular externa. El archivo será rechazado en su totalidad en caso de que no corresponda.

5.5.1.2. Validación de contenido del formato. Se definen las siguientes restricciones para cada tipo de registro:

5.5.1.2.1. Restricciones para la validación de registros tipo 1:

5.5.1.2.2. Restricciones para la validación de registro tipo 2 (...):

5.5.1.2.4. Restricciones para la validación de registro tipo 4 (...).

5.5.1.2.5. Restricciones para la validación de registro tipo 5 (...).

5.5.2. Inconsistencias en la información reportada (...).

“5.5.3. Actualización de la información reportada.

Para efectos de que la Contaduría General de la Nación mantenga actualizada la información sobre el BDME, solo se registra información que corresponda al retiro de personas reportadas, bien porque haya sido cancelada la obligación o porque se llegue a un acuerdo de pago, todo con base en la información que suministre el ente que reportó.

Para todos los efectos de actualización de información, el ente público que reporta debe enviar a la Contaduría General de la Nación carta firmada por los funcionarios responsables del reporte.

5.5.3.1. Retiro de obligaciones.

Corresponde al evento de solicitar el retiro de una obligación que está reportada en el BDME.

Para todos los efectos del retiro del Boletín de Deudores Morosos del Estado, las entidades actualizarán el reporte y comunicarán a la Contaduría General de la Nación, de manera inmediata al momento en que el deudor demuestre la cancelación de la obligación o acredite, conforme a las disposiciones legales vigentes, la suscripción de un acuerdo de pago, para que de la misma forma la Contaduría General de la Nación proceda a actualizar el Boletín de Deudores Morosos del Estado.

El reporte de la novedad del retiro de obligaciones se llevará a cabo utilizando el formato previsto en el anexo 2, el cual deberá ser firmado por los responsables a que se refiere el numeral 5.2 de la presente circular externa.

5.5.4. Permanencia de la información reportada (...).

6. Solicitud y expedición del certificado del BDME (...).

7. Modelos de cartas, declaración juramentada y tablas de referencia.

(...).

8. Vigencia.

La presente circular externa se expide a los veintidós (22) días del mes de octubre de dos mil cuatro (2004) y rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. Deroga la Circular Externa 57 de 2004 y deja sin vigencia la Carta Circular 51 de 2004.

Contador General de la Nación.

5.2. Las excepciones.

En los procesos contencioso administrativos, por mandato del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, solo son admisibles las excepciones de fondo y la falta de los presupuestos procesales de la acción o de la demanda necesarios para que el proceso se desenvuelva válidamente, que el Código de Procedimiento Civil, denomina excepciones previas, deben decidirse en la sentencia como impedimentos procesales para decidir.

La Contaduría General de la Nación consideró inepta la demanda porque el demandante no señaló el trámite que correspondía impartirle.

Observa la Sala que efectivamente en la demanda no se señaló que el procedimiento aplicable al caso era el ordinario regulado en los artículos 206 y siguientes del código contencioso administrativo. No obstante, ese fue el trámite que se le impartió y es el que corresponde a la acción de nulidad en estudio.

Como se observó el debido proceso y se respetaron las garantías de los sujetos procesales no se configura impedimento procesal para decidir.

Por otra parte, señaló el actor que la Sala carece de competencia para decidir porque la jurisdicción contencioso administrativa no puede conocer de demandas contra circulares que no vinculan a los particulares.

El demandante invoca, en realidad, una supuesta falta de jurisdicción, que no se configura, en primer lugar, porque no es cierto que las circulares proferidas por la administración deban obligar exclusivamente a los particulares para que su legalidad pueda ser enjuiciada judicialmente.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación las circulares contienen actos administrativos cuando expresan manifestaciones de voluntad capaces de generar efectos jurídicos, independiente de que sus destinatarios sean los particulares, los funcionarios públicos o los órganos mismos de la administración(1).

Lo que probablemente quiso señalar la parte demandada es que la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que en nuestro ordenamiento la legalidad de las “Circulares” no es susceptible de ser controlada judicialmente cuando no contienen actos administrativos; esto es, cuando se limitan a “instruir sobre la existencia de alguna norma jurídica, orientar o coordinar la labor de la administración, citándose a modo de ejemplo los conceptos jurídicos emitidos por asesores, las certificaciones de servicio, etc., caso en el cual carecen de fuerza vinculante y por lo mismo no son obligatorios(...) las circulares o las cartas de instrucción que tienen por objeto “(...) dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio”(2).

En el presente caso debe precisarse que el actor no demandó la totalidad de la circular Externa 59 de 22 de octubre de 2004 de la Contaduría General de la Nación, sino un par de frases contenidas en sus numerales 5.5.3, y 5.5.3.1.

Por ello, no corresponde a la Sala señalar si el contenido de los apartes no demandados tienen el carácter de simple circulares de servicio carentes de contenido decisorio o si, por el contrario, constituyen propiamente un acto administrativo. Su juicio debe recaer sobre los apartes demandados y estos se limitan a expresar que “Para todos los efectos de actualización de información, el ente público que reporta debe enviar a la Contaduría General de la Nación carta firmada por los funcionarios responsables del reporte”. Y que “El reporte de la novedad del retiro de obligaciones se llevará a cabo utilizando el formato previsto en el anexo 2, el cual deberá ser firmado por los responsables a que se refiere el numeral 5.2 de la presente circular externa” (se subrayan los textos demandados)(sic).

El primero de los numerales enunciados sin duda crea una obligación a cargo del ente público de enviar a la Contaduría General de la Nación el reporte a que se refiere para efectos de actualización e información y una obligación de firmar dicho reporte a cargo de los funcionarios responsables de él.

El segundo numeral obliga a las entidades públicas a reportar la novedad del retiro de obligaciones utilizando el formato previsto en el anexo 2 y obliga igualmente a firmar a los responsables de diligenciarlo.

Para establecer si las disposiciones comentadas constituyen una simple reiteración de normas ya previstas en otros estatutos o si establecen otras distintas cuya legalidad sea susceptible de enjuiciarse judicialmente, conviene mencionar las disposiciones referidas a los boletines de deudores morosos.

El artículo 2º de la Ley 901 de 26 de julio de 2004, Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por la Ley 863 de 2003 y se modifican algunas de sus disposiciones”(3), estableció:

ART. 2º—Modifíquese y adiciónese al artículo 4º de la Ley 716 de 2001, el cual quedará así:

ART. 4º—Depuración de saldos contables. Las entidades públicas llevarán a cabo las gestiones necesarias que permitan depurar los valores contables que resulten de la actuación anterior, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones (...).

PAR. 3º—Las entidades estatales para relacionar las acreencias a su favor pendientes de pago deberán permanentemente en forma semestral, elaborar un boletín de deudores morosos, cuando el valor de las acreencias supere un plazo de seis (6) meses y una cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos legales vigentes. Este boletín deberá contener la identificación plena del deudor moroso, bien sea persona natural o jurídica, la identificación y monto del acto generador de la obligación, su fecha de vencimiento y el término de extinción de la misma.

Las personas que aparezcan relacionadas en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago (declarado inexequible por la C. Const. mediante Sent. C-1083-05, oct. 24/2005, M.P. Jaime Araújo Rentería).

El boletín será remitido al Contador General de la Nación durante los primeros diez (10) días calendario de los meses de junio y diciembre de cada anualidad fiscal. La Contaduría General de la Nación consolidará y posteriormente publicará en su página Web el boletín de deudores morosos del Estado, los días 30 de julio y 30 de enero del año correspondiente.

INC. 4º—La Contaduría General de la Nación expedirá los certificados de que trata el presente parágrafo a cualquier persona natural o jurídica que lo requiera. Para la expedición del certificado el interesado deberá pagar un derecho igual al tres por ciento (3%) del salario mínimo legal mensual vigente. Para efectos de celebrar contratos con el Estado o para tomar posesión del cargo será suficiente el pago de derechos del certificado e indicar bajo la gravedad del juramento, no encontrarse en situación de deudor moroso con el erario o haber suscrito acuerdos de pago vigentes. declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1083-05 de 24 de octubre de 2005, magistrado ponente Jaime Araújo Rentería.

La Contraloría General de la República y demás órganos de control fiscal verificarán el cumplimiento por parte de las entidades estatales de la presente obligación.

El Decreto 3361 de 14 de octubre de 2004, proferido por el Gobierno Nacional “Por el cual se reglamenta el parágrafo 3º del artículo 4º de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por el artículo 2º de la Ley 901 de 2004(4), estableció:

ART. 1º—Del Boletín de Deudores Morosos del Estado. Las entidades estatales deberán elaborar un Boletín de Deudores Morosos en forma semestral, para relacionar las acreencias a su favor pendientes de pago que superen un plazo de seis (6) meses contados a partir de la fecha de vencimiento de la obligación y una cuantía mayor a cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 2º—Ámbito de aplicación del Boletín de Deudores Morosos del Estado. Las entidades y organismos estatales que reportan información contable a la Contaduría General de la Nación, incluidas las que se encuentran en proceso de supresión o disolución con fines de liquidación, están obligadas a reportar el Boletín de Deudores Morosos a la Contaduría General de la Nación, de conformidad con los plazos y formalidades establecidos en la ley. Asimismo, están obligadas a reportar las entidades, las empresas y organismos en los cuales la participación patrimonial del Estado sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), independiente de su nivel, categoría, denominación o naturaleza jurídica.

ART. 3º—Actualización del reporte. Para efectos del retiro del Boletín de Deudores Morosos las entidades y organismos a que hace referencia el artículo anterior, actualizarán el reporte y comunicarán a la Contaduría General de la Nación, de manera inmediata al momento en que el deudor demuestre la cancelación de la obligación o acredite, conforme a las disposiciones legales vigentes, la suscripción de un acuerdo de pago para que a su vez la Contaduría General de la Nación proceda a actualizar el Boletín de Deudores Morosos del Estado, de manera inmediata.

ART. 4º—Acreencias reportadas. El valor absoluto de los cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes de las acreencias reportadas por las entidades estatales será el que corresponda a la sumatoria de la obligación principal y los demás valores accesorios originados como consecuencia de la misma, tales como intereses corrientes, intereses de mora, comisiones, sanciones, entre otros.

El reporte en el Boletín de Deudores Morosos, de las obligaciones cuyo pago se cumpla mediante la cancelación de cuotas periódicas en una misma entidad estatal, se hará teniendo en cuenta que el valor de la obligación a reportar corresponda a la sumatoria de las cuotas vencidas, incluidos los valores accesorios a la misma, siempre que se cumpla el requisito de valor y plazo determinado en la ley.

Las personas que tengan obligaciones morosas por diferentes conceptos en una misma entidad estatal, serán reportadas en el boletín siempre que la sumatoria de las obligaciones, incluidos los demás valores accesorios originados como consecuencia de las mismas, cumplan con el requisito de valor y plazo determinados en la ley.

PAR.—Tratándose de entidades en proceso de supresión o disolución con fines de liquidación, las acreencias en las cuales sea deudora, no podrán ser reportadas en el Boletín de Deudores Morosos por cuanto el pago de las mismas está sujeto a las reglas previstas en el artículo 32 del Decreto-Ley 254 de 2000.

ART. 5º—Deudas entre entidades estatales. Previo al reporte de las acreencias a su favor pendientes de pago y en caso de que legalmente se puedan efectuar cruce de cuentas y cuya ejecución proceda en la misma vigencia fiscal, las entidades estatales llevarán a cabo las operaciones necesarias a efectos de cruzar las obligaciones que recíprocamente tengan causadas. Para estos efectos se requerirá acuerdo previo entre las partes.

Las entidades que sean parte del presupuesto general de la Nación y sean deudoras de ella, solo podrán ser reportadas cuando se demuestre que no adelantaron los trámites administrativos y presupuestales necesarios para el pago de sus acreencias.

ART. 6º—De los actos que no requieren certificado de Boletín de Deudores Morosos del Estado. Los actos o contratos a celebrarse con las entidades estatales, regidos por la Ley 80 de 1993 y los contratos sujetos a régimen legal propio o derecho privado, cuyo valor no exceda los 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes no requieren del certificado del Boletín de Deudores Morosos del Estado.

Los contratos o convenios interadministrativos de que trata el literal c) del numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, no requieren del certificado del Boletín de Deudores Morosos del Estado.

ART. 7º—Vigencia del certificado. El certificado del Boletín de Deudores Morosos del Estado que expide la Contaduría General de la Nación tendrá una vigencia de tres (3) meses a partir de su expedición.

Como se observa, ninguna de las disposiciones transcritas establece el deber específico de los funcionarios de las entidades estatales de diligenciar y firmar físicamente los reportes necesarios para la publicación del Boletín de Deudores Morosos y menos aún, de suscribirlos en formularios diseñados para el efecto por la Contaduría General.

En consecuencia, las disposiciones acusadas no constituyen una simple reiteración de disposiciones legales o reglamentarias previamente expedidas, referidas a la remisión de información necesaria para la publicación del boletín de deudores morosos, razón por la cual la Sala procederá a estudiar su legalidad.

5.3. Estudio de fondo de los cargos.

5.3.1. El demandante afirma que la exigencia de firmar los reportes a que se refieren las normas demandadas violan artículo 83 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

Lo anterior, porque desconoce la validez y veracidad de los reportes realizados por cualquier medio aceptado por la ley que contengan la información necesaria y que se envíen en copias, fax, correos electrónicos, etc.

El cargo enunciado no prosperará; en primer lugar porque el supuesto desconocimiento de la veracidad y validez de los documentos transmitidos por medios electrónicos no hace parte del contenido normativo de las disposiciones acusadas.

Finalmente el demandante asigna un sentido equivocado a la presunción de buena fe pues, como bien lo ha señalado la Corte Constitucional, dicho principio “no excluye que el legislador prevea la posibilidad de que se den ciertos comportamientos contrarios a derecho y adopte medidas para prevenir sus efectos, ni que señale de manera general requisitos para el ejercicio de ciertas actividades”. Así lo señaló en la Sentencia C-490 de 2000, al estudiar los artículos 327 y 513 del Código de Procedimiento Civil, referentes a la adopción de medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo:

“... En efecto, el principio constitucional de la buena fe no implica que las autoridades deban regular los asuntos suponiendo que las personas se portan siempre bondadosamente y cumplen voluntariamente con todas sus obligaciones pues, como dicen los autores de El Federalista, “si los hombres fueran ángeles, no sería necesario ningún gobierno”, ni habría necesidad de regulaciones jurídicas, ni de ordenamientos coactivos, pues todas las personas vivirían en perfecta armonía. Los ordenamientos jurídicos existen en gran medida como un reconocimiento de las imperfecciones del ser humano, que hace necesaria la imposición coactiva de ciertos comportamientos y de cumplimientos de determinadas obligaciones, precisamente porque es razonable pensar que algunas personas estarían dispuestas a no acatar esas pautas normativas. (...) Argumentar que ese tipo de reglas atenta contra el principio de buena fe llevaría a concluir que todo el código penal viola la Constitución porque la ley presume que los ciudadanos pueden cometer delitos” (Negrillas fuera del original)(sic).

De igual modo, señaló en la Sentencia C-412 de 2001, al estudiar la constitucionalidad del aparte del artículo 259 del Código de Procedimiento Civil, que ordena que en los documentos otorgados en el extranjero que hayan sido autenticados por cónsul o agente diplomático colombiano, la firma del mismo debe ser abonada por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia:

“La Corte Constitucional ha sostenido, con apoyo en el artículo 83 de la Carta, que, en virtud del principio cardinal en este plasmado, se presume la buena fe de las personas en todas las actuaciones que adelanten ante las autoridades, ya para el cumplimiento de sus deberes o para el ejercicio de sus obligaciones.

“En concordancia con esa regla, el artículo 84 de la Constitución dispone que, cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.

“De todo ello se deduce que, mientras en los mandatos superiores en referencia se introduce un claro límite a las autoridades administrativas, judiciales y de control para agregar requisitos no previstos en la ley, esta goza de expresa autorización constitucional para preverlos, cuando reglamenta de manera general derechos o actividades. Al estipular requisitos el legislador no viola el principio de la buena fe, pues no presume nada en contra de ella; no parte del supuesto de la mala fe del gobernado; simplemente se limita a cumplir su función de salvaguarda del interés general y de ordenamiento mínimo en lo que respecta al servicio público y al funcionamiento de los entes estatales” (negrillas fuera del original).

Cabe destacar que el principio de buena fe no tiene carácter absoluto y es compatible con la exigencia legal y reglamentaria de requisitos para el ejercicio de actividades cuando lo imponga la defensa del interés general.

En el presente caso, la exigencia de que los funcionarios responsables de los reportes dirigidos a la Contaduría General y destinados a la elaboración de los boletines de deudores morosos frente al Estado estampen su firma en ellos, es un requisito que, como advirtió el agente del Ministerio Público, está previsto en orden a garantizar la certeza acerca de los responsables de elaborarlos, necesaria para diversos fines, entre ellos el de darle seriedad y seguridad a una información que potencialmente afecta derechos de los ciudadanos presuntamente deudores, entre ellos el derecho de hábeas data y el buen nombre, sobre quienes pueden derivarse efectos patrimoniales.

Precave igualmente la posibilidad de que por negligencia o mala fe, los servidores públicos encargados de darle trámite a dicha información puedan causar perjuicios a terceros, caso en el cual se facilita el establecimiento de responsabilidades individuales en materia penal, civil, disciplinaria o fiscal.

Finalmente, las exigencias previstas en las normas demandadas permiten a) racionalidad, b) objetividad y c) verificabilidad de la información contable, características de dicha información reconocidas en los numerales 1.2.4.1, 1.2.5.2 y 1.2.5.5, de la parte I, marco conceptual de la contabilidad pública del PGCP —Res. 400/2000, proferida por la Contaduría General de la Nación—, obrante a folios 61 y siguientes del expediente.

El hecho de que el requisito señalado esté orientado a la protección de los intereses de los ciudadanos y del Estado, permite descartar la presunta violación del principio de buena fe invocado por el actor.

5.3.2. El demandante afirmó que las normas demandadas violan el artículo 3º del Decreto 3361 de 14 de octubre de 2004, “Por el cual se reglamenta el parágrafo 3º del artículo 4º de la Ley 716 de 2001, prorrogada y modificada por el artículo 2º de la Ley 901 de 2004, cuyo texto es el siguiente:

ART. 3º—Actualización del reporte. Para efectos del retiro del Boletín de Deudores Morosos las entidades y organismos a que hace referencia el artículo anterior, actualizarán el reporte y comunicarán a la Contaduría General de la Nación, de manera inmediata al momento en que el deudor demuestre la cancelación de la obligación o acredite, conforme a las disposiciones legales vigentes, la suscripción de un acuerdo de pago para que a su vez la Contaduría General de la Nación proceda a actualizar el Boletín de Deudores Morosos del Estado, de manera inmediata.

A su juicio, la entidad demandada, sin tener competencia para ello exigió como un requisito adicional —que los reportes o actualizaciones se efectúen mediante carta firmada por los funcionarios responsables— contrariando además lo reglado por el decreto “en cuanto a que no hace factible que la actualización de la información sea realizada en forma inmediata, constituyéndose en un obstáculo para el flujo oportuno de la misma”.

Este cargo no tiene vocación de prosperidad porque la Contaduría General de la Nación sí tenía competencia para proferir el reglamento cuestionado.

Para demostrar el aserto anterior basta con señalar que de acuerdo con el artículo 354 superior “Habrá un contador general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la Nación y consolidará esta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría. Corresponden al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley (...)”.

La Ley 298 de 1996, por la cual se desarrolla el artículo 354 transcrito, creó en el artículo 1º a la Contaduría General de la Nación como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y señaló en su artículo 3º, literal f, que tendría entre sus funciones la de “Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos relacionados con la contabilidad pública”.

No hay duda de que las reglas atinentes a la elaboración y publicación de los boletines de deudores morosos del Estado guardan relación con la contabilidad pública y por tanto podían ser objeto de instrucciones del contador general para su cumplimiento; prueba de ello es que dicho boletín fue objeto de regulación por parte de la Ley 716 de 2001, que precisamente expidió normas sobre saneamiento de la información contable en el sector público y de las leyes 863 de 2003 y 901 de 26 de julio de 2004 que trataron sobre las mismas materias y prorrogaron las disposiciones de la primera.

— No es cierto, por otra parte, que las disposiciones demandadas contraríen las contenidas en el artículo 3º del Decreto 3361 de 2004 como lo afirma el actor, porque todas esas disposiciones son concordantes en tanto ordenan actualizar los reportes para que sean retirados del Boletín de Deudores Morosos quienes demuestren haber pagado sus obligaciones o acrediten haber suscrito un acuerdo de pago.

El carácter inmediato con que debe hacerse dicha actualización no se afecta en absoluto por el hecho de que el reporte correspondiente deba ser firmado por el responsable de su elaboración y envío.

Es evidente que el ahorro de tiempo que genera la omisión de la firma en los reportes no se justifica ante la pérdida de seguridad, certeza y seriedad que ocasionaría dicha omisión.

Por lo expuesto, el cargo en estudio no prospera.

5.3.3. Finalmente, el actor sostiene que la exigencia de firmar los reportes comentados viola los artículos 2º, 5º y 10 de la Ley 527 de 1999, que reconocen fuerza probatoria a los mensajes de datos, enviados por medios electrónicos, ópticos o similares, entre los que se destacan por su uso generalizado los correos electrónicos, telegramas, télex, telefax, etc.

Este cargo no prospera porque le atribuye tanto a las normas demandadas como a las que considera violadas un alcance que no tienen en realidad.

En efecto, no hay en la Ley 527 de 1999, “Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones”(5), disposición alguna que implique algún tipo de derogación en bloque de las normas de nuestro ordenamiento que permiten el uso del documento emitido en papel ni la obligación de los funcionarios públicos de firmar sus actos; menos aún extiende sus efectos a la forma de presentación de informes en el ámbito de la contabilidad pública.

Las normas demandadas por su parte, en orden de garantizar principios de seguridad y certeza, establecen la exigencia de que los funcionarios públicos firmen los reportes destinados a la publicación de los boletines de deudores morosos del Estado que envíen a la Contaduría General de la Nación, pero en parte alguna impiden que dicha información se almacene o se transmita por medios electrónicos y que dicho almacenamiento o transmisión se les de el valor probatorio que la ley pueda reconocerles. Sencillamente no se ocupa de esa materia, razón suficiente para negarle prosperidad al cargo.

Como el demandante no desvirtuó la legalidad de las normas demandadas habrá de negarse prosperidad a la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 28 de abril de 2005 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación. Expediente 1999-00072-00(17103).

(2) Sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación de 11 de agosto de 2005, expediente 2000-08345-01(18345). En el mismo sentido Sentencia C-1185 de 2000 de la Corte Constitucional.

(3) Diario Oficial 45.622, de 27 de julio de 2004.

(4) Diario Oficial 45.706 de 19 de octubre de 2004.

(5) Diario Oficial 43.673 de 21 de agosto de 1999.