Auto 2009-00019 de diciembre 7 de 2010

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Rad.: 08001-23-31-000-2009-00019-02 (IJ)

Actor: Administradora pública cooperativa de municipios en liquidación

Demandado: Municipio de Soledad

Bogotá, D.C., siete de diciembre de dos mil diez.

Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por importancia jurídica, el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Pública Cooperativa de Municipios en liquidación “Coopmunicipios en liquidación” contra el auto del 13 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el que se abstuvo de librar mandamiento de pago.

I. Antecedentes

El 11 de diciembre de 2008, Coopmunicipios en liquidación, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción ejecutiva contractual contra el municipio de Soledad (Atlántico), con el propósito de hacer efectivo el pago de los siguientes valores:

“Por la suma de mil ciento ocho millones tres cientos (sic) veinte un mil cuatrocientos cincuenta y cuatro ($ 1.108.321.454 m/cte.), derivados del saldo final de la obligación plasmado en el acta de liquidación de obras, más la correspondiente indexación conforme al IPC, sumados los intereses moratorios a la tasa máxima legal vigente.

Las costas y agencias en derecho.

Más las sumas que se generarán a partir de la presentación de la demanda hasta el cumplimiento de la obligación.

Condenar al demandado, al pago del ajuste al valor correspondiente, según el articulo (sic) 178 del Código Contencioso Administrativo.

El municipio de Soledad Atl., dará cumplimiento a la sentencia dentro de los treinta (30) siguientes (sic) a su ejecutoria, según el articulo (sic) 176 del Código Contencioso Administrativo” (fl. 4, cdno. ppal. negrillas del original).

La anterior solicitud se fundamentó en los hechos que se exponen a continuación (fls. 1 a 4, cdno. ppal.):

1. El 28 de diciembre de 2001, Coopmunicipios en liquidación y el municipio de Soledad (Atlántico), suscribieron el convenio interadministrativo 2/2001 para la construcción de la primera fase del puerto alterno de esa entidad territorial, cuyo valor inicial fue de $ 2.026.182.120, y un plazo de ejecución de 5 meses.

2. La cooperativa recibió la suma de $ 965.000.000, por concepto de anticipo.

3. El 9 de septiembre de 2002, se firmó el otrosí Nº 1 con el objeto de ajustar las cantidades de obra contratadas.

4. El 24 de enero de 2003, se suscribió el convenio adicional Nº 1 con el fin de ampliar el negocio inicial en tres meses más.

5. El valor final del convenio interadministrativo asciende a la suma de $ 2.019.798.478,63 como consta en el acta de recibo final de 2 de diciembre de 2003.

6. En ejecución del contrato se firmaron cuatro actas de recibo parcial, un acta de recibo final, tres actas de cambios de obra y dos actas de suspensión con sus respectivas reiniciaciones.

7. El 22 de diciembre de 2003, las partes suscribieron el acta de liquidación en la que especificaron los siguientes valores a cancelar por parte del municipio de Soledad: i) saldo anticipo $ 48.091,06; ii) saldo acta parcial Nº 3 $ 102.333.516,70; iii) saldo acta parcial Nº 4 $ 231.139.181, y iv) acta ajuste de precios $ 774.800.666, para un total de $ 1.108.321.454.

8. Los términos para que el obligado hubiese cancelado los valores señalados se han cumplido, de allí que se trata de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título complejo como lo es el convenio en cuestión, aunado al acta de recibo final de obra, y al acta de liquidación.

1. Providencia impugnada.

El 13 de mayo de 2009, el Tribunal Administrativo del Atlántico se abstuvo de librar mandamiento de pago con apoyo en el razonamiento que se transcribe:

“(…) Al examinar la demanda de la referencia, a efectos de determinar si se libra o no mandamiento de pago a favor del demandante y en contra del demandado, este despacho advierte que el Secretario de Obras Públicas del municipio de Soledad por medio de la mencionada Resolución 256 de 23 de octubre de 2001, recibió a través de la figura de la delegación por parte del alcalde de esa entidad territorial, la facultad de celebrar contratos de obras públicas, de conformidad con el artículo 24 de la ley 80 de 1993; sin embargo, sin que se estipulara nada en el convenio interadministrativo, aparece interviniendo en nombre del municipio en el acta de reajuste que por $ 754.860.666, se suscribió con el contratista el 11 de diciembre de 2003 e igualmente en el acta de liquidación bilateral del convenio de 22 de diciembre del mismo año, en la cual se reconoce lo de estar pendiente por cancelar de parte de la entidad contratante, en la suma de $ 1.108.321.454, que se constituye en el valor de la deuda que denuncia el demandante como insoluta y que depreca a través de esta demanda la orden de su pago.

“De lo así identificado, surge que quien reconoce la obligación, o sea el Secretario de Obras Públicas, no demuestra de conformidad con la documentación aportada que estaba facultado para ello, lo cual le sustrae claridad y exigibilidad a la acreencia en cuestión por lo que el tribunal habrá de abstenerse de acceder a lo solicitado por la entidad demandante, como efectivamente se hará en la parte resolutiva de esta providencia” (fls. 265 a 268, cdno. ppal. 2ª instancia).

2. Recurso de apelación.

Inconforme con lo decidido, el 23 de junio de 2009, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación; el primero fue rechazado por el a quo en proveído de 14 de septiembre de esa anualidad y, en consecuencia, dispuso la remisión del proceso a esta corporación para desatar la impugnación (fls. 274 y 275, cdno. ppal. 2ª instancia).

Como sustrato de la apelación, la recurrente expuso, en síntesis, lo siguiente (fls. 269 y 270, cdno. ppal. 2ª instancia):

1. El tribunal cuestiona que haya sido el Secretario de Obras Públicas del municipio demandado el que suscribiera la liquidación bilateral del convenio interadministrativo y, por lo tanto, reconociera los valores allí señalados a favor de la cooperativa.

No obstante, el acto administrativo que contiene la delegación, que obra en el proceso, expresa que la competencia y función delegada es la contratación en general de la entidad territorial; por consiguiente, se delegaron las funciones para tal efecto, in genere, al amparo de los artículos 211 de la Carta Política y 12 de la Ley 80 de 1993.

2. En la lógica del a quo, la etapa de ejecución del contrato no haría parte de las funciones delegadas, pues el acto administrativo sólo se refiere a la potestad de celebrar contratos. Pero la ejecución y la liquidación del negocio deben ser entendidas como etapas necesarias para el cumplimiento de las prestaciones adquiridas, así como para el ajuste final de cuentas entre los contratantes, motivo por el que la suscripción del contrato vincula a las partes no sólo en relación con el perfeccionamiento del mismo sino también con su ejecución y posterior liquidación.

3. De allí que el delegatario asume, por demás, la competencia para contratar o nombrar el interventor según el caso, a efectos de ejercer el control y la supervisión sobre el contratista y el desarrollo del contrato principal, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

3.(sic) Además, las adiciones del contrato y los reajustes de precios constituyen actos integrantes de aquél y, por ende, si el delegatario tiene la facultad de estipular precios al celebrar el negocio jurídico, también tendrá la competencia para adicionarlo y reajustarlo.

II. Consideraciones

1. Identificación de los problemas jurídicos.

En el caso concreto se identifican dos grandes problemas jurídicos: el primero, relacionado con aspectos formales necesarios para decidir la controversia objeto del recurso y, de manera específica, con la posible alteración o modificación de la competencia para expedir el proveído que resuelva el recurso de apelación contra el auto de 13 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, el segundo, de naturaleza sustancial, referido a la delegación que el alcalde del municipio de Soledad otorgó al secretario de obras para lo que se denominó “la celebración de contratos”.

Los dos problemas jurídicos anteriores revisten importancia e integran la ratio decidendi en el asunto sub examine, ya que, sin que importe el hecho de que en el recurso de apelación no se haya planteado la problemática de la modificación de las normas de competencia con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010 —lo que resultaba imposible porque para la fecha de su interposición, se insiste, no se había promulgado la citada ley— lo cierto es que la competencia constituye una materia de orden público que el Juez (unipersonal o colegiado) se encuentra compelido a verificar, en cada caso concreto, sin que su decisión de fondo dependa de lo alegado en el respectivo recurso.

En efecto, la competencia funcional, es decir, la asignada al funcionario judicial encargado de resolver la controversia no es susceptible de saneamiento en los términos del inciso final del artículo 144 del Código de Procedimiento Civil, por consiguiente, el primer y principal llamado a la verificación de que el proceso no adolezca de vicios es el juez, razón por la que, en todo proceso, siempre estará compelido a verificar los aspectos formales que eviten eventuales vicios o irregularidades, máxime si las posibles alteraciones procesales están relacionadas con la jurisdicción o la competencia, aspectos esenciales de la administración de justicia.

Por lo tanto, en el caso objeto de estudio es necesario determinar, en primer lugar, si con motivo de la expedición de la ley 1395 de 2010 —que trajo consigo modificaciones importantes en materia de competencia funcional y objetiva por razón de la cuantía— el presente asunto sufrió cambios sustanciales y procesales en su definición. En efecto, en el sub lite es imperativo analizar y establecer aspectos tales como: i) los efectos de la ley procesal en el tiempo; ii) el alcance de la Ley 1395 de 2010, en materia de competencia funcional para decidir los recursos de apelación contra de decisiones interlocutorias en el proceso; iii) cómo se establece la cuantía en el proceso para determinar si en este caso específico es apelable o no, y iv) si al amparo de la ley 1395 de 2010, el auto que niega librar mandamiento de pago es o no apelable.

Lo anterior, comoquiera que de aceptarse que la competencia se modificó de forma automática con la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, habría lugar a establecer si el auto que resuelve la apelación de aquel que negó librar mandamiento de pago es impugnable y, en caso afirmativo, si debe ser adoptado por el consejero ponente o, si por el contrario, es de Sala como acontecía con anterioridad a la promulgación del citado cuerpo normativo. En ese orden de ideas, corresponde examinar los efectos de las leyes procesales en el tiempo en materia contencioso administrativo y, de manera específica, determinar si existe o no una norma de transición que permita establecer, en el caso concreto, quién es el competente para definir la apelación del auto impugnado, esto es, si la Sala o el consejero ponente.

De otro lado, el control de legalidad en cabeza del superior jerárquico no está circunscrito por el ámbito de la apelación, motivo por el cual los aspectos relacionados con la validez del proceso (v.gr. jurisdicción y competencia) son controlables por el ad quem, sin importar que no hagan parte de los tópicos apelados, razón por la que en ese puntual aspecto se desborda la órbita de conocimiento fijada por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, tal y como lo sostiene la doctrina:

“El control de legalidad en la tramitación del recurso lo tiene el superior, por lo que la ejecutoria del auto que concedió el recurso no le impide desconocerlo si encuentra que no se ajusta a la ley (la ejecutoria únicamente tiene importancia para precisar la finalización de la actuación ante el inferior, si la apelación es en efecto suspensivo o sentar las bases para iniciar el trámite de expedición de copias, si es en otro efecto). Si el superior tiene la facultad de revisar el fondo de la providencia apelada, con mayor razón la tiene respecto de su trámite, empezando por el otorgamiento mismo del recurso.

“El examen preliminar también determina si existen causales de nulidad y, en caso afirmativo, ponerlas en conocimiento de las partes para que se subsanen si son subsanables, o decretarlas de plano, todo ello con el fin de evitar inútiles las actuaciones...”(1).

Significa lo anterior, que el superior no puede hacer caso omiso de aspectos tan relevantes como la competencia y la apelabilidad del auto, pues, no obstante que la alzada esté enmarcada por los puntos contenidos en el recurso, en los términos del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, lo cierto es que existe un deber radicado en cabeza del juez ad quem de realizar un control de legalidad de la actuación, máxime si entre la fecha en que se interpuso el recurso y el momento de proferir la decisión de segunda instancia ha mediado la expedición de una ley que modificó aspectos sustanciales que, como se insiste, alteraron la competencia en sus factores objetivo y funcional(2).

Por consiguiente, cuando el ad quem ejerce la verificación de legalidad del proceso en sede de instancia, no vulnera o desconoce el principio de contradicción asignado en virtud del contenido del artículo 357 ibidem porque, precisamente, no se está abordando el fondo de la controversia —lo que permitiría constatar si existe una decisión extra o ultra petita— sino que está circunscrito al ámbito de la validez del proceso judicial y a la verificación de los presupuestos legales para adoptar la decisión, ámbito que no se encuentra enmarcado en los extremos fijados por la litis, es decir, por la demanda y contestación o por la materialidad de los recursos interpuestos.

Así las cosas, para la Sala se impone un análisis previo formal de los requisitos o presupuestos procesales en el caso concreto, por cuanto de las conclusiones colegidas se establecerá quién es el competente en virtud de los factores objetivo y funcional para decidir la impugnación en el mismo, esto es: i) si el auto es susceptible de apelación por su naturaleza y por la cuantía; ii) quién es el competente para adoptar la decisión (el C.P. o la Sala), y iii) en qué forma la expedición de la Ley 1395 de 2010, afectó el trámite el proceso en el asunto sub examine, debido a su promulgación entre el período comprendido entre la fecha de interposición del recurso y la de adopción de la providencia de segunda instancia.

Dilucidada, la anterior problemática que se relaciona con la validez y legalidad del proceso mismo, la Sala procederá al análisis de fondo de la controversia.

2. Competencia.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, asumió para su conocimiento el presente asunto, por importancia jurídica, con la finalidad de establecer aspectos relativos a la entrada en vigencia de las normas de descongestión contenidas en la Ley 1395 de 2010, que modifica varios preceptos relacionados con las competencias para proferir las decisiones interlocutorias al interior de las corporaciones colegiadas en esta jurisdicción.

En efecto, la Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto, toda vez que de conformidad con el artículo 505 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 48 de la Ley 794 de 2003 —normativa aplicable a los procesos ejecutivos asignados al conocimiento de esta jurisdicción—, el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo es apelable.

En consecuencia, como se trata de un proceso ejecutivo asignado en primera instancia al Tribunal Administrativo del Atlántico, y en el proveído apelado se negó el mandamiento de pago, esta corporación es competente para desatar el recurso.

De otro lado, al margen de la promulgación de la Ley 1395 de 2010, la competencia para proferir la decisión se mantiene de Sala toda vez que el recurso de apelación se interpuso el 23 de junio de 2009, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del citado ordenamiento jurídico que introdujo en materia contencioso administrativa varias disposiciones en aras de promover la descongestión judicial, entre ellas, la de asignar la competencia para proferir los autos interlocutorios en única, primera o segunda instancia en cabeza del magistrado o consejero director del proceso.

Ahora bien, como quiera que la Ley 1395 de 2010, no consagró una norma de transición espacial y temporal, es necesario acudir a la disposición vigente aplicable a los asuntos de naturaleza contencioso administrativa contenida en la Ley 446 de 1998, específicamente al artículo 164 que determina:

En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren empezado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

“(...)” (negrillas y destacado adicionales de la Sala).

Precepto que, por demás, constituye una regla de transición especial respecto de la contenida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, que regula los efectos de las leyes sustanciales y procesales en el tiempo, al establecer:

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar á regir. Pero los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.”

Sobre el particular, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha discurrido así:

“(...) antaño como hoy, puede observarse una línea inmodificable alrededor del punto, esto es, la ley nueva relativa al trámite de los juicios gobierna todo litigio presente o futuro y desde el mismo momento de su vigencia; se exceptúan aquellas precisas actividades procesales o trámites que la propia disposición excluye o somete a un tratamiento específico... Dedúcese, entonces, que hechas las salvedades a instancias de la misma ley expedida, todo asunto será gobernado por las nuevas disposiciones. En cuanto a las excepciones, entre ellas, las actuaciones ya en curso, deben culminarse bajo el imperio de la ley vigente al momento de iniciarse”(3).

(...).

Por ende, la interpretación del tribunal desconoce el genuino sentido del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, refrendado por el legislador en varias normatividades que han modificado el proceso civil, y corroborado por la Corte en numerosas oportunidades.

2. Con el entendimiento del tribunal, también se afectó el deber que tienen los jueces de evitar nulidades de carácter procesal (CPC, art. 37, num. 4º), porque al finiquitar intempestivamente el trámite de una consulta que ya venía en curso, sin una justificación legal atendible, se privó al proceso de la decisión de segundo grado, todo lo cual configuraría la hipótesis del numeral 3º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, en tanto constituye un forma de pretermitir de manera integral la instancia”(4).

Y, si bien, esta corporación ha señalado en varias ocasiones que la competencia comprende un aspecto sustancial cuya modificación rige de manera inmediata, razón por la que no opera la figura de la perpetuatio jurisdictionis(5), lo cierto es que en lo contencioso administrativo ese postulado tiene que ser aplicado de forma concordante con la norma de transición que, se itera, está contenida en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, y que resulta aplicable en general a todas las competencias asignadas en materia contenciosa porque señala específicamente que ella se refiere a “los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa”.

En ese orden de ideas, para establecer la forma de operatividad de la Ley 1395 de 2010, es imprescindible analizar su vigencia en el tiempo bajo las directrices del artículo 164 mencionado, ya que, este es el precepto que permite articular la nueva normativa con los efectos temporales y espaciales, máxime si aquella no introdujo ningún tipo de dispositivo de transición y tampoco derogó el pluricitado artículo 164(6), razón por la que no es válido restringir o circunscribir la aplicación de dicha ley a las normas de competencia introducidas por la Ley 446 de 1998, por cuanto se trata de una regla de transición pertinente, en general, para regular cualquier proceso asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo aquellos que tienen una legislación específica (v.gr. L. 472/98, en relación con las acciones populares y de grupo; la L. 393/97, frente a la acción de cumplimiento, y el D. 2591/91, respecto a las acciones de tutela).

Por lo tanto, al no existir una norma de transición específica en la Ley 1395 de 2010, que modificó sustancialmente la competencia para proferir las decisiones interlocutorias a lo largo de los procesos contencioso administrativos, al asignarla, para el caso de las corporaciones colegiadas, al magistrado o consejero ponente del proceso, resulta innegable la necesidad de aplicación de una norma de transición para determinar a quién corresponde la competencia para desatar los recursos interpuestos frente a decisiones interlocutorias, motivo por el que, se insiste, la disposición aplicable en esta materia está dada por el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, que determina que los recursos interpuestos bajo el amparo de una ley deben ser decididos de conformidad con la misma, lo que evidencia que no rige el principio de la perpetuatio iurisdictionis ni la modificación automática de la competencia, sino que es necesario establecer bajo qué ley se interpuso el recurso respectivo para desatarlo de conformidad con los parámetros correspondientes.

Como quiera que el recurso se interpuso en vigencia de las normas originales del Código Contencioso Administrativo y de la Ley 446 de 1998, pero se resolverá al amparo de la Ley 1395 de 2010, existen una serie de aspectos que vale la pena destacar:

a) Determinación de la cuantía: en el caso objeto de estudio se solicita librar mandamiento de pago por las sumas contenidas en el acta de liquidación bilateral, suscrita entre las partes el 22 de diciembre de 2003, que obra de folios 77 a 79 del cuaderno principal, según la cual la entidad municipal adeuda a la demandante, en principio, las siguientes sumas:

“Que a la fecha de la presenta acta de liquidación está pendiente por cancelar por parte de la entidad contratante el saldo correspondiente al anticipo por valor de $ 48.091,06, el saldo del acta 3 por valor de $ 102.333.516,70, el acta 4 por valor de $ 231.139.181, y el acta de ajuste de precios cuyo valor es de $ 774.800.666, esta última asignación no se ha sido entregada al contratista por no existir rubro presupuestal. Una vez el contratante cancele los saldos pendientes, las partes se declararán mutuamente a paz y salvo por todo concepto referido a dicho contrato. Se deja constancia el reintegro que debe hacer la cooperativa al municipio por valor de tres millones ciento noventa y un mil ochocientos veinticinco pesos con 69/100 ($ 3.191.825,69), saldo del anticipo por amortizar en el acta parcial 4”.

Como se aprecia, es necesario determinar si en el sub examine, la competencia por la cuantía se determina por la pretensión mayor individualmente considerada o, si por el contrario, conforme a los nuevos parámetros de la Ley 1395 de 2010, la cuantía del proceso se establece por la sumatoria total de las pretensiones contenidas en el libelo demandatorio.

En efecto, el artículo 3º de la Ley 1395, modificó sustancialmente la forma de establecer la cuantía en los procesos en los que se acumulan varias pretensiones(7); por lo tanto, a partir de la entrada en vigencia de ese cuerpo normativo la cuantía de los procesos contencioso administrativos que conlleven la acumulación de pretensiones, inclusive si son objetivas (naturaleza o cuantía) o subjetivas (pluralidad de demandantes), se determinará a partir de la sumatoria total de las mismas, sin restringir su aplicación a la acumulación subjetiva u objetiva, toda vez que donde el legislador no distinguió no le es viable al intérprete hacerlo. Por lo tanto, la forma de establecer la cuantía de un proceso contencioso administrativo, en virtud de la remisión que efectúa el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo a los preceptos del Código de Procedimiento Civil, frente a las materias no reguladas expresamente, será a través de la sumatoria de todas las pretensiones formuladas, adición que se realiza tanto por el factor objetivo (clase o naturaleza de la pretensión) como subjetivo (número de sujetos demandantes).

Sobre el particular, resulta ilustrativa la posición del reconocido doctrinante Hernando Devis Echandía, así:

“La demanda consta de tres elementos: sujetos, petitum y causa petendi; para la fijación de su cuantía se deben considerar los dos últimos en forma conexa, esto es, el valor de lo que se pide en relación con la causa petendi, o dicho de otra manera, el valor de la relación jurídica dentro de los límites del petitum(8).

En otros términos, la cuantía no se determina por la pretensión mayor o por la sumatoria de las pretensiones de un único demandante (acumulación subjetiva), sino por la suma de todas y cada una de las pretensiones contenidas en la demanda a efectos de establecer el valor global, lo que tendrá conexión directa con el juramento estimatorio de que trata el artículo 10 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil

En efecto, la redacción inequívoca del artículo no da lugar a anfibologías, ya que no sólo se incorpora la inflexión verbal “sumatoria” de las pretensiones, sino que la califica con diversos adjetivos como “todas”, “acumuladas” y “al momento de presentación de la demanda”. Por consiguiente, el legislador estableció un criterio de determinación de la cuantía fundamentado en la acumulación total de todas las pretensiones económicas solicitadas en la demanda, sin importar el número de demandantes, razón por la que, en el plano hermenéutico, no resulta permitido al intérprete distinguir donde el legislador no lo hizo; en consecuencia, un análisis que circunscriba la aplicación de la citada disposición a la acumulación objetiva de pretensiones, esto es, a las de una sola persona de aquellas que integra el extremo activo de la litis, introduce una limitación al precepto que es inadmisible dada su precisa redacción.

En esa línea de pensamiento, la Sala considera que la disposición no tenía que hacer referencia precisa a la “sumatoria de todas las pretensiones de los demandantes”, pues el hecho de que haya señalado que la cuantía se determina por el valor de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda establece el propósito inequívoco de fijar un sistema de competencia a partir de la concreción del valor global de lo solicitado en el libelo petitorio, sin tener que acudir a la determinación de si existe o no litisconsorcio y, por lo tanto, si la sumatoria del petitum se restringe solamente frente a uno de los demandantes individualmente considerado, tanto así que la doctrina ha señalado que con la nueva regulación pierde sentido la distinción entre los numerales 1º y 2º del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, ya que la competencia siempre se determinará por la sumatoria total de las pretensiones contenidas en la demanda al momento de presentación de la misma(9).

En el sub lite, la competencia se mantiene determinada por la redacción original del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, debido a que la competencia objetiva y funcional, según lo expuesto en esta providencia, se rige por la ley al momento de la interposición del recurso de apelación en los términos del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, por tal motivo la cuantía se establece por la pretensión mayor individualmente considerada que corresponde al acta de liquidación de ajustes por un valor de $ 774.800.666, la que supera la necesaria para que un proceso iniciado en el año 2008, tuviera vocación de doble instancia ante el Consejo de Estado, esto es, $ 692.250.000, resultado de multiplicar el salario mínimo vigente en esa anualidad por los 1.500 salarios mínimos mensuales vigentes relativos a la competencia fijada por la Ley 446 de 1998, para que un proceso ejecutivo surta su primera instancia en los tribunales administrativos y la segunda ante esta corporación(10).

b) La competencia para adoptar las decisiones interlocutorias: la competencia para proferir decisiones interlocutorias en los procesos contenciosos administrativos, bien sea en única, primera o segunda instancia se modificó de forma significativa a partir de la expedición de la Ley 1395 de 2010, puesto que, como se señaló en reciente proveído:

“(...) con la expedición de la Ley 1395 de 2010, se modificó de manera general la competencia para proferir los autos interlocutorios de única, primera o segunda instancia, en materia contencioso administrativa, razón por la que en el artículo 61 de ese ordenamiento normativo se adicionó un nuevo artículo al Código Contencioso Administrativo, cuyo contenido es el siguiente:

“El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente:

“ART. 146.—Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

“Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1º,2º, 3º del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia”.

“En ese orden de ideas, y como quiera que el presente conflicto de competencias relacionado con la acción de reparación directa arribó a la corporación con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1285 de 2009, e ingresó al despacho para decidir lo pertinente el 6 de agosto del año en curso, es decir, en vigencia de la Ley 1395 de 2010, la competencia está radicada en la Sección Tercera de la corporación y la decisión será proferida por el despacho según los dictados de esta última normatividad”(11).

Así las cosas, el nuevo artículo 146A del Código Contencioso Administrativo, adicionado por la Ley 1395 de 2010, o ley de descongestión judicial, no alteró o modificó los recursos procedentes contra las decisiones de trámite o interlocutorias proferidas a lo largo del proceso; a contrario sensu, lo relevante de la nueva normativa consiste en que cambió y reasignó la competencia para proferir las providencias interlocutorias distintas a la sentencia, ya que estableció que de ahora en adelante serán adoptadas por el magistrado o consejero conductor del proceso. En ese orden de ideas, la decisión adoptada por un juez administrativo, por un magistrado de un tribunal administrativo o por un consejero seguirá siendo pasible de los mismos recursos que le cabían con anterioridad a la reforma.

En otros términos, con la reforma no se limitó la apelación de los autos contenidos en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, o en general de los proferidos por esta jurisdicción al margen de que no estén regulados en ese precepto. La regulación señalada apuntó a descongestionar los despachos judiciales para limitar los asuntos que, asignados a jueces colegiados, con la legislación anterior tenían que ir a salas de Decisión para que se aprobara la determinación correspondiente; por lo tanto, con la nueva reglamentación se descongestionan los despachos judiciales, de manera específica los de tribunales administrativos y del Consejo de Estado, porque las decisiones que se deban adoptar en única, primera o segunda instancia, por regla general, serán de ponente.

c) La competencia para proferir los autos contenidos en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo: el legislador reguló de manera independiente tres tipos de decisiones, referentes a: i) el auto que rechaza la demanda; ii) el que resuelva la suspensión provisional, y iii) el que ponga fin al proceso, ya que estos proveídos por expresa consagración legal sí requieren ser adoptados por la sala, sección o subsección respectiva, bien en primera o segunda instancia(12).

Entonces, los autos que rechacen la demanda, que decidan sobre la procedencia o no de la suspensión provisional o que pongan fin al proceso serán adoptados por la respectiva sala, sección o subsección, siempre que el asunto esté asignado en primera o segunda instancia. La normativa en este aspecto no tuvo en cuenta la única instancia, ya que si el proceso ostenta esa condición, la decisión no requerirá ser adoptada por la Sala, porque no es apelable por ser de única, razón por la cual la competencia la asignó en cabeza del magistrado o consejero ponente y, por consiguiente, el recurso que procede será el ordinario de súplica, incluido, por ejemplo, el auto que decide sobre la viabilidad o no de la suspensión provisional, el cual con la modificación será proferido por el ponente y pasible del recurso de súplica ante los demás miembros de la respectiva sala o sección.

Como se aprecia, la anterior exclusión de los procesos de única instancia en cuanto a la competencia para proferir las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, es indicativa de que el legislador no quiso modificar los recursos y, por el contrario, el objetivo o finalidad fue alterar la competencia para adoptar las decisiones interlocutorias pero manteniendo la égida de los recursos procedentes contra cada una de ellas, lo cual dependerá de dos aspectos: i) la materia contenida en la providencia y ii) quién profiere la decisión, si un juez administrativo, el magistrado o consejero ponente o una sala, sección o subsección de un tribunal administrativo o del Consejo de Estado.

Como corolario, debe concluirse que sólo los autos de los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, son proferidos por las salas de decisión en primera y segunda instancia, pero todas las decisiones a que se refiere ese precepto mantienen la posibilidad de ser pasibles de apelación, siempre que sean adoptadas, se reitera, en primera o segunda instancia, ya que si son expedidas en única instancia la competencia estará asignada al magistrado o consejero ponente y el recurso que procede será el ordinario de súplica.

d) La operatividad de los recursos de reposición, ordinario de súplica y de queja a la luz de la nueva regulación: como se precisó, con la modificación de la competencia para proferir autos interlocutorios en el proceso contencioso, es necesario definir cómo operan los demás medios de impugnación distintos al de apelación.

Ahora bien, con el artículo 146A del Código Contencioso Administrativo, que fue la norma adicionada con la ley de descongestión, no se modificaron los autos de trámite, sino sólo los interlocutorios, es claro que la reposición del artículo 180 ibidem, sigue siendo procedente para los autos proferidos por los jueces, magistrados o consejeros ponentes o las salas de decisión de los tribunales o del Consejo de Estado, siempre y cuando la determinación adoptada sea estrictamente de trámite, como por ejemplo la admisión del recurso de apelación; el auto que expide una certificación, el que decreta una prueba, entre otros.

Por el contrario, si la decisión que se acoge es de naturaleza interlocutoria, ahora será adoptada, por regla general, por el juez o magistrado ponente, porque así lo dispuso el nuevo artículo 146A del Código Contencioso Administrativo no obstante, al no modificarse los recursos de apelación y ordinario de súplica, lo procedente será articular cuándo se está en presencia de una decisión apelable o suplicable, y para ello será necesario verificar si el auto proferido es susceptible o pasible del recurso de apelación, circunstancia que estará determinada, como ya se indicó, porque la providencia fue expedido en un proceso de primera instancia y porque la decisión es de aquellas apelables por el Código Contencioso (art. 181) o por el Código de Procedimiento Civil —en virtud de la remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo a las materias no reguladas expresamente—.

Ahora bien, no resulta posible aceptar una hermenéutica que limite el recurso de apelación en aquellos eventos disímiles a los contenidos en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que supondría dejar sin recurso las decisiones interlocutorias proferidas por los jueces administrativos en primera instancia, aunado al hecho de que no es posible que un mismo proceso —esto es el ordinario— tenga diversos recursos dependiendo ante qué juez o corporación se tramite, lo que supondría una grave vulneración al principio de igualdad.

En efecto, no se puede admitir que el recurso ahora procedente contra las demás decisiones adoptadas por los jueces colegiados será el ordinario de súplica, porque ello conllevaría a dos conclusiones inadmisibles: i) que los autos interlocutorios proferidos por los jueces administrativos en primera instancia sólo fueran susceptibles del recurso de reposición, mientras que los adoptados por el magistrado ponente serían pasibles del ordinario de súplica, circunstancia que vulnera, se insiste, el principio de igualdad porque a una situación igual —el mismo proceso ordinario de dos instancias según las competencias contenidas en el Código Contencioso Administrativo— la consecuencia debe ser idéntica, o ii) que fueran apelables los autos interlocutorios del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo cuando son proferidos por los jueces administrativos, mientras que si se adoptan por tribunales administrativos sean suplicables, circunstancia que también rompe con el principio de igualdad frente a procedimientos que son iguales.

Así las cosas, la interpretación que mejor se acompasa con los lineamientos constitucionales y procesales es la que mantiene una igualdad en las providencias y los recursos para su contradicción, es decir, aquella según la cual lo que modificó la Ley 1395 de 2010, fue la competencia para adoptar la decisión más no restringió o limitó el recurso de apelación contra las decisiones referidas en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo y demás autos interlocutorios pasibles del recurso de alzada proferidos en primera instancia bien por los jueces o tribunales administrativos, según las reglas de competencia fijadas en la Ley 446 de 1998.

De allí que, si la decisión proferida es de aquellas que por su materia sería apelable, pero es adoptada por un tribunal administrativo o por el Consejo de Estado en un proceso de única instancia o que ya cursa en la segunda, el recurso procedente será el ordinario de súplica, verbigracia cuando niega el decreto de una prueba en un proceso de única instancia, o en el trámite de segunda instancia en virtud de la aplicación del artículo 214 del Código Contencioso Administrativo, o se pretende declarar la perención en un proceso de nulidad y restablecimiento de única instancia ante el Consejo de Estado, o se declara desierto el recurso de apelación interpuesto contra una sentencia de un tribunal, entre otras; decisiones todas estas que al margen de que ahora sean todas ellas adoptadas por el magistrado o consejero director del proceso, el recurso procedente será el ordinario de súplica porque contra las mismas no es viable el de apelación.

En otros términos, los recursos en materia contencioso administrativa no se modificaron salvo en aquel evento en que en única instancia se decida la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo, toda vez que dejará de ser el auto pasible de reposición para ser susceptible de impugnación a través del ordinario de súplica. Por lo tanto, las decisiones que tradicionalmente eran pasibles de reposición, súplica ordinaria, apelación o queja, seguirán siendo las mismas, anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010; la única alteración consistió en que con posterioridad al 12 de julio de 2010, las determinaciones que antes correspondían a salas de decisión, ahora la competencia para su expedición recae en cabeza del magistrado o consejero ponente, pero ello no altera la forma de recurrir las providencias, ya que, se reitera, el legislador no modificó los artículos 180 y siguientes del Código Contencioso Administrativo que regulan los medios ordinarios de impugnación de decisiones. En consecuencia, el hecho de que en vigencia de la nueva ley de descongestión existan multiplicidad de autos de ponente, ello no constituye óbice para que proceda el recurso de apelación, porque lo que determina su procedencia no es qué funcionario emitió el proveído, sino si la materia es pasible de ese recurso y si la decisión fue adoptada en primera instancia.

En síntesis, las providencias adoptadas por los jueces y tribunales administrativos, así como por el Consejo de Estado no sufrieron alteraciones frente a los recursos procedentes, sino única y exclusivamente respecto al funcionario judicial encargado de resolver las cuestiones interlocutorias en el proceso. Por lo tanto, no será extraño que en un proceso contencioso que adelanta un tribunal administrativo en primera instancia, el magistrado ponente sea quien suscriba la providencia y la misma sea apelable, a su vez, ante el Consejo de Estado para que un consejero de Estado desate la impugnación con un auto de ponente, contra la cual no cabe recurso por entenderse que agota la segunda instancia respecto de ese asunto.

3. Caso concreto.

La Sala revocará la providencia apelada para, en su lugar, librar mandamiento de pago, por las siguientes razones:

De folios 22 a 24 del cuaderno principal obra copia auténtica de la Resolución 256 de 23 de octubre de 2001, proferida por el alcalde de Soledad (Atlántico), en la que delega la facultad de celebrar contratos de obras públicas en cabeza del secretario de obras públicas de esa entidad territorial. De igual forma, se allegó el acta de liquidación bilateral, signada por el secretario de obras públicas de Soledad y el contratista, documento que obra en original de folios 77 a 79 del cuaderno principal.

Ahora bien, al margen de la citada Resolución 256 de 2001, contentiva de la delegación de facultades de contratación por parte del alcalde de Soledad, en cabeza del secretario de obras públicas de ese mismo municipio, ocurre que el acta de liquidación bilateral del contrato, suscrita tanto por el representante de la entidad contratante como por el respectivo contratista particular configura por sí sola, el título ejecutivo a partir del cual se solicita el mandamiento de pago. En efecto, sobre el acta de liquidación bilateral como título de ejecución autónomo, la sección tercera ha discurrido, de la siguiente forma:

“Cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las mismas, de tal suerte que dicho documento constituye título ejecutivo y ello es así, como quiera que dicho acto se constituye en un negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones —créditos y deudas recíprocas— y se obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene. Igualmente, atendiendo a la naturaleza y a la finalidad de la liquidación del contrato, ha sido criterio inveterado de la corporación que si se realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, y no se deja salvedad en relación con reclamaciones que tenga cualquiera de las partes en el acta en la que se vierte el negocio jurídico que extingue el contrato, no es posible que luego prospere una demanda judicial de pago de prestaciones surgidas del contrato. Así, sobre los efectos que se desprenden del acta de liquidación de un contrato suscrita por acuerdo entre las partes, la Sala también se ha pronunciado en los siguientes términos: El acta que se suscribe sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él. En suma, el acta de liquidación suscrita entre las partes constituye título ejecutivo”(13).

Así las cosas, el acta presta mérito ejecutivo, razón por la cual se revocará la decisión apelada para, en su lugar, librar el mandamiento de pago deprecado toda vez que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para cuestionar la legalidad del título, ni mucho menos el contenido y alcance del mismo pues, se itera, hasta el momento no se ha desvirtuado su validez en un proceso contencioso ordinario.

En efecto, la sección tercera de esta corporación ha reiterado la imposibilidad de discutir o examinar, al interior del proceso de ejecución, la legalidad o validez del título. En efecto, en proveído de 10 de abril de 2008, se precisó(14):

“Para desarrollar el mandato legal contenido en el inciso primero del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, es necesario estudiar cuáles son las excepciones que se pueden proponer en el proceso ejecutivo, y con ello determinar la incidencia de la decisión final del proceso ordinario en el que se demandan los actos administrativos que conforman el título.

El artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, prescribe cuáles son las excepciones que pueden formularse en los juicios ejecutivos y, para tal efecto, indica que podrán proponerse excepciones de mérito con la debida motivación y las pruebas que se pretenda hacer valer; también, que cuando el título ejecutivo recaiga sobre una sentencia, un laudo de condena o en otra providencia que comporte la ejecución, únicamente pueden proponerse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación o transacción, siempre y cuando se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia.

Sobre las excepciones de que trata el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, la Sala en sentencia de 27 de julio de 2005(15), reevaluó la tesis que se venía manejando, según la cual en el proceso ejecutivo se podían alegar los mismos hechos del ordinario a través de la proposición de excepciones como la de nulidad del acto o contrato, para decir contrariamente, que en los juicios ejecutivos en los que el título esté constituido por un acto administrativo, sólo es posible proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre y cuando se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo.

Expresamente la Sala manifestó:

Al permitirse el cuestionamiento de legalidad del acto administrativo presentado como recaudo ejecutivo, a través de la proposición de excepciones dentro del proceso ejecutivo, fundadas en hechos sucedidos con anterioridad a la expedición del acto administrativo, se está desconociendo de un lado la naturaleza de providencia que conlleva ejecución que el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo, le otorga al acto administrativo, y de otro, se vulnera el debido proceso, como quiera que se surte la revisión de legalidad del acto administrativo ante un juez diferente a aquel establecido por el legislador para el efecto, esto es ante el juez de la ejecución y no ante el ordinario que fue al que se atribuyó competencia por el legislador para realizar tal enjuiciamiento, además de que se le da a la revisión de legalidad un trámite diferente al señalado para el efecto por el legislador, y se desconocen los términos que también el legislador previó para la formulación del juicio de legalidad.

Igualmente el trámite de excepciones que discutan la legalidad del título de recaudo ejecutivo, desnaturaliza el proceso ejecutivo que sólo busca obtener coercitivamente del deudor, el pago a favor del acreedor, de una obligación sobre cuya claridad, expresión y exigibilidad, no existe duda alguna. El trámite de excepciones en el proceso ejecutivo no permite convertirlo en un proceso ordinario, en el cual se discuta la legalidad del título.

Para cuando existen dudas sobre la legalidad del título el legislador previó su cuestionamiento a través del juicio ordinario que corresponde y la suspensión del proceso ejecutivo por prejudicialidad, conforme lo indica el artículo 170 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil.

En consecuencia, la suspensión por prejudicialidad en los procesos ejecutivos, sí es procedente, toda vez que, como en ellos no es viable alegar por vía de excepciones la legalidad de los actos o contratos que conforman el título ejecutivo, y la decisión que se profiera en el proceso ordinario incide de manera directa en la que haya de proferirse en el juicio ejecutivo”

Como corolario, se revocará la decisión apelada en tanto no resultaba viable que el a quo, en sede del trámite ejecutivo, cuestionara el contenido y alcance del acta de liquidación bilateral, suscrita por el secretario de obras públicas de Soledad, el contratista y el interventor de la obra, documento que obra de folios 77 a 79 del cuaderno principal, y según la cual la entidad municipal adeuda a la administradora pública cooperativa de municipios “Coopmunicipios” las siguientes sumas:

“Que a la fecha de la presenta acta de liquidación está pendiente por cancelar por parte de la entidad contratante el saldo correspondiente al anticipo por valor de $ 48.091,06, el saldo del acta 3 por valor de $ 102.333.516,70, el acta 4 por valor de $ 231.139.181, y el acta de ajuste de precios cuyo valor es de $ 774.800.666, esta última asignación no se ha sido entregada al contratista por no existir rubro presupuestal. Una vez el contratante cancele los saldos pendientes, las partes se declararán mutuamente a paz y salvo por todo concepto referido a dicho contrato. Se deja constancia el reintegro que debe hacer la cooperativa al municipio por valor de tres millones ciento noventa y un mil ochocientos veinticinco pesos con 69/100 ($ 3.191.825,69), saldo del anticipo por amortizar en el acta parcial 4.

Décima segunda: se deja constancia que transcurridos 30 días posteriores a la radicación la cuenta de cobro (sic) y no se ha realizado el pago correspondiente a las mismas por parte del municipio, se procederá a calcular intereses moratorios (L. 80, art. 4º, inc. 8º) hasta la fecha en que se realice el pago correspondiente” (fls. 78 y 79 cdno. ppal. - negrillas del original).

En ese orden de ideas, los valores adeudados por la entidad territorial se encuentran contenidos en el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo 002 de 2001, celebrado entre el municipio de Soledad y Coopmunicipios, y que obra de folios 13 a 16 del cuaderno principal. En consecuencia, la obligación es clara, expresa, actualmente exigible y está contenida en el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo precisado, se corresponde con el contenido del mismo y, específicamente, con las actas parciales de obra —en total cuatro— que reposan en el proceso, así como con las actas modificativas que, de igual forma fueron allegadas a la actuación y el acta de reajuste de precios.

Por consiguiente, se librará mandamiento de pago a favor de la administradora pública cooperativa de municipios en liquidación “Coopmunicipios en liquidación” y contra el municipio de Soledad Atlántico por valor de mil ciento ocho millones trescientos veinte un mil cuatrocientos cincuenta y cuatro pesos con setenta y seis centavos $ 1.108.321.454,76 más los intereses moratorios correspondientes que se liquidarán conforme al numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

1. REVÓCASE el auto de 13 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Atlántico.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, LÍBRASE mandamiento de pago a favor de Coopmunicipios en liquidación y contra el municipio de Soledad Atlántico por las siguientes sumas:

Por valor del capital adeudado: mil ciento ocho millones trescientos veinte un mil cuatrocientos cincuenta y cuatro pesos con setenta y seis centavos $ 1.108.321.454,76.

Por los intereses moratorios que sobre la anterior suma se liquiden conforme a lo establecido en el numeral 8º del artículo 4º de la Ley 80 de 1993.

3. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el proceso al tribunal de origen para que continúe con el trámite respectivo.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez, presidente—Gladys Agudelo Ordóñez (E), con aclaración de voto—Víctor Hernando Alvarado Ardila, con aclaración de voto—Hernán Andrade Rincón—Gerardo Arenas Monsalve—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, ausente—Martha Teresa Briceño de Valencia, con aclaración de voto—Susana Buitrago Valencia, con salvamento de voto—Stella Conto Díaz Del Castillo, con salvamento de voto—Ruth Stella Correa Palacio, ausente—María Elizabeth García González, con aclaración de voto—Enrique Gil Botero—William Giraldo Giraldo, ausente—Gustavo Gómez Aranguren, con salvamento de voto—María Nohemí Hernández Pinzón, ausente—Filemón Jiménez Ochoa, ausente—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, con salvamento de voto—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, ausente—Bertha Lucía Ramírez de Páez—Danilo Rojas Betancourth, con salvamento de voto—María Claudia Rojas Lasso—Jaime Orlando Santofimio Gamboa—Mauricio Torres Cuervo, con aclaración de voto—Olga Valle de De La Hoz—Alfonso Vargas Rincón, ausente—Marco Antonio Velilla Moreno—Luis Rafael Vergara Quintero.

(1) López, Hernán Fabio “Instituciones de derecho procesal civil - parte general”, Ed. Dupré, novena edición, 2005, pág. 787.

(2) “El objetivo se deriva de la naturaleza del pleito o de la relación jurídica objeto de la demanda, como el estado civil de las personas (se llama entonces competencia por la materia), o del valor económico de tal relación jurídica (competencia por cuantía).

“(...) El funcional se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso; según la instancia o la casación y revisión, y su conocimiento se halla distribuido entre varios jueces de distinta categoría. Así, tenemos jueces de primera y de segunda instancia, y competencia especial para los recursos de casación y revisión... Este factor corresponde a un criterio de distribución vertical de la competencia.” Devis Echandía, Hernando “Teoría general del proceso”, Ed. Universidad, Buenos Aires, 2004, págs. 142 y 143.

(3) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, auto de 27 de septiembre de 2010, expediente 2010-1055.

(4) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de tutela de 5 de octubre de 2010, expediente 2010-1627, M.P. Edgardo Villamil Portilla.

(5) “Significa este principio que es la situación de hecho existente en el momento de admitirse la demanda, la determinante de la competencia para todo el curso del proceso, sin que las modificaciones posteriores puedan afectarla.

“La perpetuatio jurisdictionis no existe frente a las nuevas leyes procesales, y sólo se aplica para las circunstancias de hecho que determinan la competencia en relación con estos factores: valor, territorio o domicilio y calidad de las partes. Si la nueva ley cambia la competencia o la rama jurisdiccional que debe conocer del proceso, tiene aplicación en los procesos en curso.” Echandía Devis “Teoría general del proceso”, Ed. Universidad, Buenos Aires, 2004, pág. 144.

(6) El artículo 122 de la Ley 1395 de 2010, estableció expresamente que regía a partir de su promulgación.

(7) “ART. 3º—Modifíquese el numeral 2º del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, el que quedará así:

“1. Por el valor de todas las pretensiones acumuladas al momento de presentación de la demanda” (Se destaca).

(8) Devis Echandía, Hernando “Tratado de derecho procesal”, tomo II, Ed. Temis, Bogotá, 1962, pág. 112.

(9) Cf. López, Hernán Fabio “Reformas al Código de Procedimiento Civil, Ley 1395”, Ed. Dupré, Bogotá, 2010, pág. 19 y ss. “De años atrás he venido sosteniendo lo criticable, por la falta de sentido práctico y confusión que generaba, de los numerales 1º y 2º del Código de Procedimiento Civil, debido a que mientras el primero señalaba como criterio para fijar competencia en razón de la cuantía la suma del valor de la pretensión principal más sus accesorios (intereses, frutos, multas o perjuicios reclamados como accesorios), el segundo asumía que si se acumulaban varias pretensiones principales la base sería el valor de la pretensión mayor, independientemente de que sumadas pudieran arrojar cifras que variarían la competencia.

“La reforma toma partido por admitir la tesis de que siempre se mirará la cuantía de la pretensión, es decir que independientemente de si las pretensiones son una principal y varias accesorias a ella o la acumulación es de varias pretensiones principales, se sumará y el resultado de la operación hasta el día de la presentación de la demanda indicará, por razón de la cuantía, que juez es el competente” (negrillas fuera del texto original) Ibidem, pág. 20.

(10) Al respecto, se puede consultar la providencia de 28 de septiembre de 2006, expediente 31968, proferida por la Sección Tercera.

(11) Auto de 12 de agosto de 2010, Exp. 2010-00077, magistrado Enrique Gil Botero.

(12) Por ejemplo, si un tribunal administrativo va a declarar la perención de un proceso (lo que pondría fin al mismo), tendrá que adoptar esa decisión en sala o sección, y la apelación —porque es procedente según el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo— será desatada por el Consejo de Estado en Sala, sección o subsección respectiva.

(13) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de noviembre de 2009, expediente 32666.

(14) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 10 de abril de 2010, expediente 31849.

(15) Sentencia proferida en el expediente 23563 de 27 de julio de 2005.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto por la posición mayoritaria, expongo a continuación las razones que me llevaron a apartarme de la decisión.

El Tribunal Administrativo del Atlántico se abstuvo de librar mandamiento de pago en contra del municipio de Soledad, fundado en que “(...) surge que quien reconoce la obligación, o sea el secretario de obras públicas, no demuestra de conformidad con la documentación aportada que estaba facultado para ello (...)”(1). Señala el auto objeto de recurso:

“(...) Al examinar la demanda de la referencia, a efectos de determinar si se libra o no mandamiento de pago a favor del demandante y en contra del demandado, este despacho advierte que el secretario de obras públicas del municipio de Soledad por medio de la mencionada Resolución 256 de 23 de octubre de 2001, recibió a través de la figura de la delegación por parte del alcalde de esa entidad territorial, la facultad de celebrar contratos de obras públicas, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993; sin embargo, sin que se estipulara nada en el convenio interadministrativo, aparece interviniendo en nombre del municipio en el acta de reajuste que por $ 754.860.666 se suscribió con el contratista el 11 de diciembre de 2003 e igualmente en el acta de liquidación bilateral del convenio de 22 de diciembre del mismo año, en la cual se reconoce lo de estar pendiente por cancelar de parte de la entidad contratante, en la suma de $ 1.108.321.454, que se constituye en el valor de la deuda que denuncia el demandante como insoluta y que depreca a través de esta demanda la orden de su pago.

De lo así identificado, surge que quien reconoce la obligación, o sea el secretario de obras públicas, no demuestra de conformidad con la documentación aportada que estaba facultado para ello, lo cual le sustrae claridad y exigibilidad a la acreencia en cuestión, por lo que el tribunal habrá de abstenerse de acceder a lo solicitado por la entidad demandante, como efectivamente se hará en la parte resolutiva de esta providencia”(2).

No obstante, la Sala en los términos de la providencia de la cual disiento, revocó la decisión i) al establecer que la obligación es clara, expresa, actualmente exigible y está contenida en el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo precisado y ii) por no ser el mandamiento de pago la oportunidad para cuestionar la legalidad del título, como tampoco para controvertir su contenido y alcance, aspectos, a su parecer, objeto de un proceso contencioso ordinario. Al respecto, indica:

“Así las cosas, el acta presta mérito ejecutivo, razón por la cual se revocará la decisión apelada para, en su lugar, librar el mandamiento de pago deprecado toda vez que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para cuestionar la legalidad del título, ni mucho menos el contenido y alcance del mismo pues, se itera, hasta el momento no se ha desvirtuado su validez en un proceso contencioso ordinario.

(...).

En ese orden de ideas, los valores adeudados por la entidad territorial se encuentran contenidos en el acta de liquidación bilateral del Convenio Interadministrativo 2 de 2001, celebrado entre el municipio de Soledad y Coopmunicipios, y que obra de folios 13 a 16 del cuaderno principal. En consecuencia, la obligación es clara, expresa, actualmente exigible y está contenida en el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo precisado, se corresponde con el contenido del mismo y, específicamente, con las actas parciales de obra —en total cuatro— que reposan en el proceso, así como con las actas modificativas que, de igual forma fueron allegadas a la actuación y el acta de reajuste de precios”(3).

Se advierte, entonces, que el problema de la exigibilidad de la obligación por la legitimación pasiva de la entidad convocada al juicio, sin perjuicio de ser el fundamento de la providencia impugnada, no fue abordado por la Sala, aduciendo que otra sería la instancia procesal para controvertirlo.

Razón le asiste al tribunal, cuando sostiene que el representante legal del municipio demandado no firmó el acta de liquidación bilateral del convenio 002 de 2001 y que el acervo probatorio no demuestra que el secretario de obras públicas de Soledad, quien fungió como tal, estuviese facultado para hacerlo; de donde se colige que lo conducente tenía que ver con dar inicio a una acción ordinaria, con miras a definir la existencia de la obligación, pues sabido es, que solo definida la obligación procede su ejecución.

Por los argumentos expuestos, el auto del 13 de mayo de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, ha debido confirmarse.

En los términos dejo consignado mi disenso.

Stella Conto Díaz Del Castillo 

echa ut supra. 

(1) El Código de Procedimiento Civil consagra en su artículo 488: “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él...”.

(2) Ver folios 265 a 268 del cuaderno principal.

(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 7 de diciembre de 2010, M.P. Enrique Gil Botero.

SALVAMENTO DE VOTO

En el asunto de la referencia, la Sala revocó una providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico que se abstuvo de librar mandamiento de pago a favor de la demandante.

Con el respeto debido a las decisiones de la Sala, discrepo de la anterior posición, comoquiera que estimo que, en este caso, se omitió el análisis integral del documento que sirvió como título ejecutivo.

El a quo consideró que el título que sirvió de fundamento a la demanda, esto es el acta de liquidación del Convenio Interadministrativo 2 de 2001 celebrado entre Coopmunicipios y el municipio de Soledad (Atlántico), no contenía una obligación clara, expresa y exigible, dado que el secretario de obras públicas que la suscribió, en representación del municipio demandado, carecía de competencia.

Conforme con el artículo 68 [4] del Código Contencioso Administrativo, en materia de contratación estatal, prestan mérito ejecutivo los contratos, las pólizas de seguro, las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, el acto administrativo de liquidación final del contrato, la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad o la terminación, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible.

Dicha norma debe complementarse con el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil(1), aplicable en este asunto por disposición expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, que dispone la posibilidad de demandar ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.

Al respecto, se anota que para que exista obligación ejecutable se requiere de prueba documental en la que se advierta la satisfacción de unas condiciones formales y de fondo.

Las formales conciernen a que se trate de documento(s) que conformen unidad jurídica: que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez, etc. Las condiciones de fondo atañen a que en el documento o documentos, con alguno de los orígenes indicados, aparezca a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, una obligación clara, expresa y exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética, si se trata de pagar una suma de dinero.

Frente a estas calificaciones, la suscrita entiende que los elementos necesarios para conformar el título ejecutivo deben estar manifiestos en la redacción del documento o documentos, sin que se deban dar mayores razonamientos lógicos jurídicos, esfuerzos o suposiciones.

En este caso, existe una discusión sobre la competencia que tenía el secretario de obras públicas para suscribir, en representación del municipio demandado, el acta de liquidación del Convenio Interadministrativo 2 de 2001, celebrado entre Coopmunicipios y el municipio de Soledad (Atlántico).

En efecto, mediante Resolución 256 del 23 de octubre de 2001, el alcalde de Soledad delegó en el secretario de obras la facultad para celebrar contratos de obras públicas, sin embargo, no es claro que también incluyera la posibilidad de suscribir las actas de liquidación de dichos contratos.

En este orden de ideas, no es claro que la obligación que supuestamente le asiste al municipio de Soledad proviene de dicha entidad territorial, situación que omitió analizar la Sala y que es absolutamente necesaria para proceder a librar mandamiento de pago.

Finalmente, frente a las consideraciones y afirmaciones hechas en la providencia sobre la competencia para decidir el recurso de apelación, en razón de la vigencia de la Ley 1395 de 2010(2), me aparto de estas, pues, si bien la Ley 1395 de 2010 reformó el procedimiento contencioso administrativo, en el caso bajo estudio no tiene aplicación alguna el tema, toda vez que la competencia no tiene controversia.

Asimismo, el recurso de apelación fue formulado el 23 de junio de 2009, es decir, mucho antes de la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, promulgada mediante Diario Oficial 47.768 del 12 de julio del mismo año. De manera que, en todo caso la decisión del recurso, en su aspecto procesal, estaba regida por las normas anteriores a la Ley 1395.

En esta forma dejo expresadas las razones de mi salvamento.

Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez 

Fecha ut supra. 

(1) “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso-administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia.

“La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 294”.

(2) “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”.

 

ACLARACIÓN DE VOTO

Comparto la decisión tomada por la Sala Plena de la corporación en cuanto revocó el auto de 13 de mayo de 2009, y en consecuencia, libró mandamiento de pago a favor de Coopmunicipios en liquidación y contra el municipio de Soledad, Atlántico, por cuanto verificadas las sumas establecidas en el acta de liquidación del convenio interadministrativo, no superan los topes del valor inicialmente pactado en el contrato. Mi aclaración obedece a que considero que la delegación debe ser expresa y no desbordar los límites contenidos en ella.

Víctor Hernando Alvarado Ardila 

 

ACLARACIÓN DE VOTO

Con el respeto habitual por las decisiones que adopta la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la corporación, me hallo en la obligación de consignar las razones por las cuales aclaré mi voto en relación con la providencia de fecha 7 de diciembre de 2010, proferida dentro del negocio de la referencia.

Pese a que comparto el sentido de la decisión, disiento de algunos de los fundamentos que se exponen en la providencia, básicamente los relacionados con los aspectos de orden procesal que allí se analizan.

En tal sentido, considero pertinente manifestar las discrepancias que tengo en torno a la interpretación que realizó la Sala respecto de los preceptos contenidos en los artículos 61 a 68 de la Ley 1395 de 2010, sobre la procedencia trámite y resolución de los recursos en el proceso contencioso administrativo.

Sostiene la providencia que “... el nuevo artículo 146A del Código Contencioso Administrativo, adicionado por la Ley 1395 de 2010, o ley de descongestión judicial (sic), no alteró o modificó los recursos procedentes contra las decisiones de trámite o interlocutorias proferidas a lo largo del proceso; a contrario sensu, lo relevante de la nueva normativa consiste en que cambió y reasignó la competencia para proferir las providencias interlocutorias distintas a la sentencia, ya que estableció que de ahora en adelante serán adoptadas por un juez administrativo, por un magistrado de un tribunal administrativo o por un consejero seguirán siendo posibles de los mismos recursos que le cabían con anterioridad de la reforma...”.

Es decir, según se halla consignado en la providencia la única modificación consistió en que los autos que antes eran dictados por las salas de decisión, en el caso de los cuerpos colegiados, a partir de la entrada en vigencia de la ley serán dictados por el ponente, salvo los casos que excepcionalmente señalan las normas, sin embargo, tal supuesto no afectó los recursos ordinarios, la procedencia del mismo, ni el trámite, se afirma.

Lo primero que se debe advertir para dejar claro el planteamiento es que tal como lo dice la providencia objeto de aclaración, las normas del Código Contencioso Administrativo, atinentes a los recursos de reposición, apelación y súplica (CCA, arts. 180, 181 y 183) no sufrieron modificación por las normas contenidas en la Ley 1395 de 2010, de tal manera que se deben tener en cuenta dichos preceptos para efectos de armonizar las disposiciones contenidas en la nueva ley.

Sin embargo, también debe tenerse en cuenta que el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010 adicionó un nuevo artículo al Código Contencioso Administrativo el cual es del siguiente tenor:

“ART. 61.—El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente:

ART. 146A.—Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia”.

Resulta forzoso concluir que si la estructura general de los recursos ordinarios no fue modificada por la nueva ley, el hecho de que ahora las decisiones interlocutorias deban ser adoptadas por el ponente, por regla general, en el caso de los cuerpos colegiados, sin duda alguna modifica la procedencia de los recursos en relación con las providencias susceptibles de los medios de impugnación, contrario a lo que sostiene la providencia objeto de aclaración.

Si bien los recursos establecidos por el Código Contencioso Administrativo no sufrieron modificación, por qué la providencia señala que ahora es procedente el recurso de apelación contra las providencias interlocutorias proferidas por el ponente. Si la afirmación contenida en la providencia es verdadera, resulta evidente que se modificó la procedencia del recurso de apelación, porque hasta antes de la expedición de la Ley 1395 de 2010 [y considero que actualmente se mantiene] el recurso de apelación solo era [es] procedente, entre otras, contra las providencias interlocutorias que indica el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, dictadas por las salas de decisión de los tribunales en primera instancia.

Para hacer más claro el planteamiento me propondré analizar uno a uno los recursos, de la siguiente manera:

El artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, dispone:

“Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales, de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones según el caso; o por los jueces administrativos.

1. El que rechace la demanda.

2. El que resuelva sobre la suspensión provisional.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que resuelva sobre la liquidación de condenas.

5. El que apruebe o impruebe conciliaciones prejudiciales o judiciales.

6. El que decrete nulidades procesales.

7. El que resuelva sobre la intervención de terceros.

8. El que deniegue la apertura a prueba, o el señalamiento del término para practicar pruebas, o el decreto de alguna pedida (sic) oportunamente o deniegue su práctica.

El recurso contra los autos mencionados deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición.

Por regla general el recurso se concederá en el efecto suspensivo” (negrilla fuera del texto).

Del enunciado general de la norma transcrita se deduce sin hesitación alguna que las únicas providencias que pueden ser susceptibles del recurso de apelación son, en el caso de los tribunales, las dictadas por las salas de decisión en primera instancia y tal precepto, como se dijo en la providencia objeto de aclaración no fue objeto de modificación expresa, de tal suerte que contra las providencias proferidas por el ponente no es procedente, a mi juicio, en ningún caso, el recurso de apelación.

Lo anterior debe interpretarse de manera armónica con las disposiciones de la Ley 1395 de 2010. El artículo 61 ibídem, adicionó al Código Contencioso Administrativo el artículo 146A, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 146A.—Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia.

A mi juicio, lo que hizo la norma fue eliminar el recurso de apelación contra las decisiones contenidas en los numerales 4º a 8º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, cuando estas sean adoptadas por los tribunales administrativos, pues en ningún caso las mismas son proferidas por las salas de decisión sino adoptadas por el ponente, de tal suerte que contra estas decisiones el único recurso procedente es el ordinario de súplica a términos del artículo 183 del Código Contencioso Administrativo, precepto este que no sufrió modificación en lo más mínimo por las normas contenidas en la Ley 1395 de 2010.

“ART. 183. [CCA]. El recurso ordinario de súplica procederá en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente...” (negrilla fuera del texto).

De tal manera que si dichas decisiones son proferidas por el ponente [en los tribunales] el recurso procedente es el de súplica, mas no el de apelación, como lo sostiene la providencia.

Aunado a lo anterior, baste decir que por esa misma razón la norma de la Ley 1395 transcrita líneas atrás señaló expresamente que las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º y 3º deben ser dictadas por las salas de decisión excepto en los procesos de única instancia, pues desde luego, al ser dictadas en el curso de la única instancia, no son susceptibles del recurso de apelación [propio de los negocios de dos instancias], de manera que la norma prevé que deban ser dictadas por el ponente, sencillamente para brindar la posibilidad de recurrirlos en súplica y de esta manera que los revise la Sala de la cual hace parte el magistrado que adoptó la decisión, desde luego, con exclusión de este; contrario sensu, cuando sean de dos instancias deben ser dictados por la Sala para viabilizar el recurso de apelación en los términos contemplados por el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

Respecto de este tópico la providencia objeto de aclaración señala:

“... Entonces, los autos que rechacen la demanda, que decidan sobre la procedencia o no de la suspensión provisional o que pongan fin al proceso serán adoptados por la respectiva sala, sección o subsección, siempre que el asunto esté asignado en primera o segunda instancia, ya que si el proceso no ostenta esa condición, la decisión no requerirá ser adoptada por la Sala, porque no es apelable por ser de única, razón por la cual la competencia se asignó en cabeza del magistrado o consejero ponente...”.

Como se puede observar de lo consignado líneas atrás, tal afirmación es verdadera, sin embargo, más adelante la providencia señala que algunas decisiones proferidas por el ponente también son susceptibles del recurso de apelación, entonces ¿por qué estas no requieren ser adoptadas por la Sala para que resulten apelables?

Respetuosamente distiendo (sic) de la motivación de la providencia en cuanto sostiene que una de las medidas de descongestión consiste en que a partir de la vigencia de la Ley 1395 de 2010, las providencias que antes debían ser emitidas por la Sala, ahora lo serán por el ponente y que los recursos que antes debía resolver la Sala ahora serán resueltos por el ponente en segunda instancia.

Si ese fuera el sentido de la norma, no contribuiría a la descongestión de los despachos judiciales cual es la teleología de la misma, porque, sea de la Sala o sea del ponente, la decisión debe surtir el trámite, en alguna instancia, es decir, la congestión no se produce por el hecho de que deba someterse a discusión de la Sala un proyecto, porque finalmente el proyecto se encuentra elaborado y la circunstancia de que deba ser aprobado por la Sala o proferido por el ponente en nada contribuye a la descongestión, de tal suerte que si el sentido de la norma es verdaderamente lograr la descongestión, debe entenderse que el querer del legislador fue eliminar la doble instancia en relación con algunas decisiones que antes eran susceptibles del recurso de apelación, señalando que ahora debe adoptarlas el ponente para darle el trámite expedito de la súplica, salvo en los casos específicamente contemplados en la norma que deben ser adoptados por la Sala y sobre los cuales es procedente el recurso de apelación.

Ahora bien, la providencia señala que el recurso de apelación es procedente contra los autos dictados por el ponente en el tribunal, en el curso de la primera instancia, siempre que se trate de aquellas decisiones enlistadas en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, numerales 1º al 8º y que, además, debe decidirlas en segunda instancia el ponente, salvo en los casos de los numerales 1º a 4º.

Sin embargo, el artículo 68 de la Ley 1395 de 2010, contempla el procedimiento para decidir la apelación de autos, señalando expresamente que la decisión la proyectará el ponente y la resolverá la Sala.

Sobre el contenido de esta norma la providencia nada mencionó:

“ART. 68.—El artículo 213 del Código Contencioso Administrativo quedará así:

ART. 213.—Apelación de autos. Con excepción del auto de suspensión provisional, cuyo recurso de apelación se resuelve de plano, el procedimiento para decidir el que se interponga contra los demás que sean objeto del mismo, será el siguiente:

El recurso se interpondrá y sustentará ante el a quo dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto recurrido. Una vez sustentado el recurso, se enviará al superior para su admisión. Si el recurso no es sustentado oportunamente, se deberá declarar desierto por el inferior y ejecutoriado el auto objeto de apelación.

Si el recurso reúne los requisitos legales, será admitido por el superior mediante auto que ordene poner el memorial que lo fundamente a disposición de la parte contraria durante tres (3) días, en la secretaría.

Si ambas partes apelaren, los términos serán comunes.

Vencido el término de traslado a las partes, se debe remitir al ponente para que elabore el proyecto de decisión.

El ponente registrará proyecto de decisión en el término de diez (10) días y la Sala debe resolver dentro de los cinco días siguientes”.

Considero que la norma no deja espacio para la duda; el recurso de apelación debe ser resuelto por la Sala previa elaboración del proyecto por parte del ponente.

A lo anterior se agrega que no existe norma alguna que otorgue competencia funcional al ponente para decidir los recursos de apelación.

Es decir, dentro de las decisiones interlocutorias que deben ser adoptadas por el ponente deben exceptuarse las que resuelvan los supuestos contemplados por los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, aquellas que resuelvan los recursos de apelación, desde luego los autos interlocutorios que resuelvan los recursos de súplica y aquellos que por disposición expresa, bien sea del Código Contencioso Administrativo o del Código de Procedimiento Civil, sean susceptibles del recurso de apelación.

No tendría sentido que la apelación la resuelva el ponente en segunda instancia, mientras la súplica la resuelva un juez colegiado, o en el peor de los casos, que la decisión de primera instancia sea proferida por la Sala de decisión y que la apelación sea resuelta por el ponente, pues de esta manera se rompe por completo la estructura del recurso de apelación y perdería su razón de ser la colegiatura en la toma de decisiones trascendentes en el proceso, para entender de manera desenfocada que las salas únicamente se ocupan de estudiar las sentencias que pongan fin al proceso.

Hechas las anteriores reflexiones, a continuación expongo mi criterio en cuanto la interpretación de las normas modificatorias de la Ley 1395 de 2010 en materia de recursos, desde una perspectiva deontológica:

En mi entender, la estructura de los recursos ordinarios contencioso administrativos no fue alterada por la Ley 1395 de 2010. La modificación consistió en la procedencia del recurso en relación con algunas providencias.

En efecto, acudiendo al método sistemático de interpretación de la citada ley se puede afirmar que todos los autos —interlocutorios y de trámite—, por regla general son proferidos por el ponente.

Se deben exceptuar, como se dijo anteriormente, los autos que resuelvan alguno de los supuestos contemplados por los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181, siempre que sean dictados en procesos de doble instancia; aquellos que resuelvan los recursos de apelación, los autos interlocutorios que resuelvan los recursos de súplica y aquellos que por disposición expresa, bien sea del Código Contencioso Administrativo o del Código de Procedimiento Civil, sean susceptibles del recurso de apelación.

Según se infiere de las normas antes transcritas son susceptibles del recurso de apelación las siguientes providencias dictadas por los jueces: los autos indicados en los numerales 1º a 8º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo(1) y las sentencias dictadas en el curso de la primera instancia.

Asimismo son apelables las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, cuando sean proferidas por los tribunales administrativos en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, en los procesos de doble instancia y desde luego, las sentencias.

A mi juicio, la modificación consistió en que las decisiones a que se refieren los numerales 4º a 8º del Código Contencioso Administrativo, en adelante van a ser proferidas por el ponente del tribunal (L. 1395/2010, art. 61) y, por consiguiente, el único recurso procedente contra dichas decisiones en el curso de la primera instancia o de la única instancia será el de súplica, por tratarse de una decisión interlocutoria dictada por el ponente (CCA, art. 183).

Lo anterior significa, en mi criterio, que la reforma sustrajo las decisiones a que se refieren los numerales 4º a 8º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, del recurso de apelación cuando estas han sido proferidas por uno de los magistrados de los tribunales administrativos, bien en el curso de la primera o de la única instancia, siendo viable únicamente el recurso ordinario de súplica, que deberá tramitarse en la forma dispuesta por el artículo 183 ibídem.

En relación con las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, cuando estas deban ser adoptadas por los tribunales en el curso de la primera instancia deben ser sometidas a la aprobación de las respectivas salas y, por lo mismo, contra ellas procede el recurso de apelación, al cual deberá imprimírsele el trámite contemplado por el artículo 213 del Código Contencioso Administrativo, en la forma en que fue modificado por el artículo 68 de la Ley 1395 de 2010, de tal suerte que la decisión de segunda instancia deberá ser adoptada por las salas de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, como expresamente lo señala la norma.

Reitero mi disentimiento respecto de la posición adoptada en la providencia objeto de aclaración en cuanto sostiene que contra las decisiones interlocutorias adoptadas por el ponente procede el recurso de apelación, pues no existe norma que así lo disponga, además tal interpretación sencillamente desconoce el contenido del artículo 68 de la Ley 1395 de 2010 y tácitamente permite que los magistrados se arroguen competencias funcionales de las cuales carecen, pues ninguna norma faculta al ponente para resolver los recursos de apelación contras las providencias susceptibles de tal medio de impugnación.

Retomando el contexto, debo señalar que, en mi entender, cuando tales decisiones se tomen en el curso de la única instancia [las de CCA, art. 181, nums. 1º, 2º y 3º], bien sea por los tribunales administrativos o por el Consejo de Estado, la providencia deberá ser adoptada por el ponente y el recurso procedente será el ordinario de súplica, conforme se desprende de lo dispuesto por el artículo 146A del Código Contencioso Administrativo, en armonía con lo dispuesto por el artículo 183 ibídem. Esta es la razón por la cual la norma diferenció el evento en el que la decisión debe ser adoptada por la Sala, porque en este caso el recurso procedente es el de apelación.

En consecuencia, resulta forzoso concluir que en los casos contemplados por los numerales 4º al 8º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, es procedente el recurso de apelación solamente cuando la decisión sea adoptada por los jueces administrativos en el curso de la primera instancia, el cual será resuelto por el tribunal competente en sus respectivas salas.

Considero que no soslaya el principio de igualdad el hecho de que una decisión pueda ser susceptible de distintos recursos, dependiendo el órgano o la corporación que emita la decisión.

Sobre el tema, sostiene la providencia:

“... no se puede admitir que el recurso ahora procedente contra las demás decisiones adoptadas por los jueces colegiados será el ordinario de súplica, porque ello conllevaría a dos conclusiones inadmisibles: i) que los autos interlocutorios proferidos por los jueces administrativos en primera instancia solo fueran susceptibles del recurso de reposición, mientras que los adoptados por el magistrado ponente serían posibles del ordinario de súplica, circunstancia que vulnera, se insiste, el principio de igualdad porque una situación igual —el mismo proceso ordinario de dos instancias según las competencias contenidas en el Código Contencioso Administrativo—, la consecuencia debe ser idéntica, o ii) que fueran apelables los autos interlocutorios del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo cuando son proferidos por los jueces administrativos, mientras que si se adoptan por los tribunales administrativos sean suplicables, circunstancia que también rompe con el principio de igualdad frente a procedimientos que son iguales...”.

Respetuosamente disiento del anterior razonamiento, pues es evidente que el legislador puede prever distintos recursos para una misma decisión, dependiendo del órgano que la profiera. Admitir la posición que consigna la providencia implicaría dejar sin fundamento, por vía de ejemplo, el recurso ordinario de súplica, porque algunas decisiones proferidas dentro de los procesos ordinarios por los tribunales son susceptibles del recurso de súplica, atendiendo la condición de cuerpo colegiado, en tanto, ninguna decisión adoptada por los jueces administrativos es susceptible del recurso de súplica, porque dada la condición de juez unipersonal es materialmente imposible que pueda presentarse este trámite.

Quiere decir lo anterior, que así como sucede en algunos eventos en los cuales las decisiones de los jueces solo son susceptibles del recurso de reposición y las mismas decisiones cuando son adoptadas por uno de los magistrados de los tribunales administrativos son susceptibles del recurso ordinario de súplica, resulta viable que algunas decisiones adoptadas por los jueces sean susceptibles de apelación, en tanto si son adoptadas esas mismas decisiones por los magistrados de los tribunales sean susceptibles del recurso ordinario de súplica, como sucede en los eventos enlistados en los numerales 4º a 8º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

En los anteriores términos dejo consignadas las razones que motivaron mi aclaración en el voto.

Gladys Agudelo Ordóñez

(1) Además de los que resultan aplebales (sic) por disposición expresa de otras normas como el Código de Procedimiento Civil.

 

ACLARACIÓN DE VOTO

Compartimos la decisión solo en cuanto que revocó el auto del 13 de mayo de 2009 del Tribunal Administrativo del Atlántico que se abstuvo de librar mandamiento de pago, en el proceso ejecutivo contractual que Coopmunicipios en liquidación promovió contra el municipio de Soledad y, en su lugar, libró dicho mandamiento. Sin embargo, con el respeto debido a las decisiones de la Sala, aclaramos nuestro voto, en cuanto a los argumentos obiter dicta, por las razones que expusimos en su oportunidad, en los siguientes términos:

Sea lo primero precisar que la controversia en estudio tuvo origen en la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico que negó el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo contractual de la referencia, porque, a su juicio, el título que sirvió de fundamento a la demanda, esto es el acta de liquidación del Convenio Interadministrativo 2 de 2001 celebrado entre Coopmunicipios y el municipio de Soledad, no contiene una obligación clara, expresa y exigible, comoquiera que el secretario de obras públicas que la suscribió, en representación del municipio demandado, no tenía competencia para ello.

La providencia que aclaramos determinó dos problemas jurídicos para resolver: el primero, relacionado con aspectos formales, esto es, la competencia para decidir el recurso con ocasión de la vigencia de la Ley 1395 de 2010. El segundo, si la providencia del a quo fue acertada.

Respecto del segundo problema, que fue el objeto principal del recurso de apelación, estimamos que la decisión de la Sala fue acertada, en tanto que no corresponde al juez de la acción ejecutiva contractual estudiar si el servidor que suscribió el acta de liquidación por la entidad contratante —título ejecutivo— tenía competencia, dado que ese debate le es propio del proceso contencioso ordinario. De allí que se imponía revocar la decisión recurrida para, en su lugar, librar el mandamiento de pago.

En cuanto a las consideraciones y afirmaciones hechas en la providencia sobre la competencia para decidir el recurso, en razón de la vigencia de la Ley 1395 de 2010, nos apartamos totalmente, porque:

Si bien es cierto que la Ley 1395 de 2010 “por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial” introdujo importantes reformas en el procedimiento contencioso administrativo, las cuales, desde luego, deben ser objeto de pronunciamiento por parte del Consejo de Estado, en su condición de tribunal supremo de lo contencioso administrativo; también lo es que el caso en estudio no tiene aplicación alguna el tema, porque la competencia no tiene controversia. Por ende, las tesis que se adoptan son obiter dicta y ellas son el objeto de nuestra crítica.

La apelación aquí decidida se formuló el 23 de junio de 2009, es decir, mucho antes de la vigencia de la Ley 1395 de 2010, promulgada mediante Diario Oficial 47.768 del 12 de julio del mismo año. De manera que, no puede existir la menor duda que la decisión del recurso, en su aspecto procesal, estaba regida por las normas anteriores a la Ley 1395.

No obstante, el auto sostiene que por las modificaciones importantes que en materia de competencia funcional y objetiva prevé la Ley 1395 de 2010 es pertinente precisar: i) los efectos de la ley procesal en el tiempo en materia contencioso administrativa; ii) el alcance de la Ley 1395 respecto de la competencia funcional para decidir los recursos de apelación contra decisiones interlocutorias de los procesos; iii) la determinación de la cuantía; y iv) si en vigencia de la Ley 1395 de 2010, el auto que niega el mandamiento de pago es apelable y la decisión del recurso compete a la Sala o al ponente.

La primera afirmación que hizo la Sala para decidir el tema fue: “al margen de la promulgación de la Ley 1395 de 2010, la competencia para proferir la decisión se mantiene de Sala toda vez que el proceso ingresó al despacho para decidir la apelación el 15 de abril de 2010 (...)”. Esta proposición no es acertada, pues, en el hipotético caso de que la Ley 1395 hubiera modificado la competencia para decidir el asunto [esto es que correspondía al ponente y no a la Sala], el momento para determinar el tránsito legislativo es la fecha de la formulación del recurso y no cuándo entró al despacho para resolver, en atención a la previsión del citado artículo 40 de la Ley 153 de 1887.

Con base en la anterior afirmación el auto plantea unas precisiones poco atinadas, pues señala que, como la Ley 1395 no previó una norma de transición especial y temporal, era necesario acudir a la disposición vigente que regula el tránsito de normas procesales en materia contencioso administrativa, esto es el artículo 164 de la Ley 446 de 1998(1).

Pues bien, ni lo uno ni lo otro es correcto. La Ley 1395 sí tiene norma expresa de transición, a saber, el artículo 122 que prevé su vigencia a partir de su promulgación(2). En cuanto al artículo 164 de la Ley 446 de 1998 es importante destacar que la norma no puede interpretarse y aplicarse parcialmente como lo hace la providencia, que del inciso inicial deriva una regla general [conforme a la cual dicho artículo se aplica a todos los cambios de legislación de las normas procesales contencioso administrativas], cuando realmente la norma, leído el texto completo, regula una materia especialísima y precisa, a saber, el cambio de competencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo por la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos.

Aunado a lo anterior, surge como verdad inconcusa de la comparación entre los artículos 164 [1] de la Ley 446 de 1998 y 40 de la Ley 153 de 1887, que ambos prevén la misma excepción al efecto general inmediato de la normas procesales, a saber, que no se aplican a las actuaciones, trámites y recursos que iniciaron su desarrollo con la normativa anterior. Esta conclusión, sin duda alguna, desvirtúa el carácter especial que atribuyó la Sala al citado artículo de la Ley 446.

Por otra parte, la Ley 1395 modificó el artículo 20 [2] del Código de Procedimiento Civil para disponer que, ahora, la cuantía se establece “por el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda”(3) y no, como lo preveía la norma anterior, por el valor de la pretensión mayor, si es que se acumulan varias. Valga precisar que esta norma procesal civil se aplica al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

Cuando el auto precisa los alcances de la modificación al artículo 20 del Código de Procedimiento Civil sostiene que “a partir de la entrada en vigencia de ese cuerpo normativo (L. 1395) la cuantía de los procesos contencioso administrativos que conlleven la acumulación de pretensiones, inclusive si son objetivas (naturaleza o cuantía) o subjetivas (pluralidad de demandantes), se determinará a partir de la sumatoria total de las mismas, sin restringir su aplicación a la acumulación subjetiva y objetiva, toda vez que donde el legislador no distinguió no le es viable al intérprete hacerlo”. Luego, de acuerdo con el auto, para asuntos en los que existe pluralidad de demandantes, la determinación de la competencia por cuantía se hará por la suma de todas las pretensiones de todos los demandantes.

En principio, la anterior interpretación no ofrece mayores dificultades; sin embargo, es sabido que la aplicación de las normas del ordenamiento jurídico demanda respeto por su sistematicidad. En otras palabras, la aplicación de una norma no solo debe salvaguardar su contenido propio, sino el de las otras normas del ordenamiento, precisamente, porque se trata un sistema y no de un conjunto de enunciados normativos aislados. De allí que la aplicación del aforismo “donde el legislador no distinguió no le es viable al intérprete hacerlo” no puede ser absoluta, pues, muchos son los casos en que una norma considerada individualmente no prevé una excepción pero, analizada en contexto, sí tiene excepción.

Para el caso, a diferencia de lo que se concluyó lisa y llanamente, la interpretación del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil modificado no puede ser aislada, por el contrario, requiere del análisis de todas normas frente a las cuales produce efectos. Por ejemplo, para el caso de los litisconsorcios facultativos (CPC, art. 50)(4) por acumulación de pretensiones en un solo proceso, la aplicación que adopta el auto podría llevar al absurdo de que el desistimiento de alguno de los litisconsortes, una vez trabada la litis, puede llevar al cambio de la competencia funcional por la disminución de la cuantía; o en sentido contrario, por la adhesión de un litisconsorte al proceso, cuya pretensión sumada también puede variar la competencia funcional. Recuérdese que la intervención litisconsorcial se puede presentar aun hasta antes de que se haya dictado la sentencia de segunda instancia (CPC, art. 52).

Así mismo, la tesis del auto puede propiciar que los demandantes, en los procesos que así lo permitan, por criterios de conveniencia decidan presentar sus demandas de forma individual o conjunta, para con ello, escoger al juez competente del asunto, según su acomodo.

En consecuencia, una lectura adecuada del artículo 3º de la Ley 1395 debe tener en cuenta que para los eventos de acumulación subjetiva de pretensiones, la sumatoria de su valor debe ser individual, esto es, demandante por demandante y no la suma de todos, en conjunto. Desde luego, la acumulación de pretensiones individual que arroje un mayor valor será la que determinará el juez competente.

Sobre el mismo punto, modificación del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, el auto afirma:

“no rige el principio de la perpetuatio jurisdictionis ni la modificación automática de la competencia, sino que es necesario establecer bajo qué ley se interpuso el recurso respectivo para desatarlo de conformidad con los parámetros correspondientes (...)”. Y, adelante sostiene: “es necesario determinar si en el sub examine, la competencia por la cuantía se determina por la pretensión mayor individualmente considerada o, si por el contrario, conforme a los nuevos parámetros de la Ley 1395 de 2010, la cuantía del proceso se establece por la sumatoria total de las pretensiones contenidas en el libelo demandatorio (...)”.

Sin duda alguna, consideramos por el contrario que la competencia funcional por el factor cuantía para los procesos en curso, con auto de admisión en firme, no puede cambiar por la vigencia de la Ley 1395 de 2010. En efecto, el artículo 20 [1] del Código de Procedimiento Civil, norma que no fue modificada por la Ley 1395 y que se aplica al procedimiento contencioso administrativo, dispone que: “La cuantía se determinará así: 1. Por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella (...).

Entonces, independientemente del carácter de norma de orden público de aplicación inmediata, por el texto y contenido del numeral 1º transcrito, no existe la menor duda de que la competencia del juez se fijó exclusivamente “al momento de la demanda”. De suerte que si la nueva ley no modifica este texto, como no lo hizo, no es posible predicar que la nueva cuantía aplica a los procesos en trámite, sino exclusivamente a los que no tienen auto admisorio y a las demandas que se presenten después de la vigencia de la Ley 1395.

Además, el artículo 21 ejusdem, principio de la perpetuatio jurisdictionis, prevé que: (...) La competencia por razón de la cuantía señalada inicialmente podrá modificarse en los siguientes casos:

1. En los procesos de sucesión, por causa del avalúo en firme de los bienes inventariados.

2. En los contenciosos que se tramitan ante juez municipal, par causa de demanda de reconvención o de acumulación de procesos o de demanda ejecutiva. En tales casos, lo actuado hasta entonces conservará su validez y el juez lo remitirá a quien resulte competente (...)(5)”. 

Así las cosas, la competencia inicialmente definida en el proceso no puede alterarse por cambios de la norma de determinación de la cuantía [para el caso L. 1395/2010, art. 3º]. Tan cierto resulta este planteamiento, que el doctor Hernán Fabio López Blanco, citado por el auto, afirma:

“(...) la vigencia de la disposición (L. 1395/2010, art. 3º) no permite que los procesos en curso respecto de los cuales al aplicar la nueva concepción serían de mayor cuantía, deban ser remitidos a los jueces civiles del circuito, en virtud de que se aplica la regla de la “perpetuatio jurisdictionis” que está consagrada en el artículo 21 del Código de Procedimiento Civil y que en materia de cuantía no ha previsto el evento analizado como motivo de alteración de la competencia ya radicada, de ahí que únicamente será para los procesos que se inicien luego de la vigencia de la Ley 1395 (...)”(6) (negrita fuera del texto).

Respecto de la competencia para tomar decisiones interlocutorias en primera, segunda y única instancia, el auto afirma (L. 1395, art. 61(7)):

i) Las providencias de que tratan los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, esto es, las que deciden sobre el rechazo de la demanda, la suspensión provisional y ponen fin al proceso, deben ser tomadas por la Sala de Decisión, en tanto que las demás corresponden al ponente. Lo anterior, siempre y cuando el asunto esté en conocimiento de un juez colegiado. En los procesos de única instancia todas las decisiones interlocutorias serán dictadas por el ponente.

ii) Los recursos contra las decisiones interlocutorias no fueron objeto de modificación por la Ley 1395, con excepción de las que se toman en procesos de única instancia. Así, por ejemplo, la apelación contra una decisión del tribunal en primera instancia que antes debía ser resuelta por la respectiva sección del Consejo de Estado, ahora está a cargo solo del consejero ponente, pero el mecanismo de impugnación es el mismo, a saber, el recurso de apelación.

iii) En los procesos de única instancia todas las decisiones interlocutorias deben recurrirse por conducto del recurso de súplica.

Estas afirmaciones no son acertadas, porque:

1. Extienden indebidamente la previsión del artículo 61 de la Ley 1395 de 2010. En efecto, la interpretación correcta del artículo en mención es que las apelaciones de que tratan los numerales 1º al 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo deben ser resueltas por la respectiva sala y las demás por el ponente. No así, que esos asuntos en primera instancia también son de Sala (en el entendido de que la primera instancia corresponde al tribunal), pues la regla es que todas las decisiones interlocutorias son de ponente.

2. La Ley 1395 sí modificó los recursos contra las decisiones interlocutorias cuando estas se adoptan en primera instancia por el tribunal, de manera que si antes la providencia era pasible del recurso de apelación ahora lo es de súplica. Desde luego, esta regla tiene excepción en las decisiones previstas en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, en la medida que su conocimiento corresponde a la respectiva sección del Consejo de Estado.

De esta forma dejamos expresadas las razones de nuestra aclaración.

Martha Teresa Briceño de Valencia 

Mauricio Torres Cuervo 

Fecha ut supra. 

(1) ART. 164.—Vigencia en materia contencioso administrativa. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los tribunales en única instancia, serán enviados a estos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.

Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.

PAR.—Parágrafo modificado por el artículo 1º de la Ley 954 de 2005. “El nuevo texto es el siguiente”: Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los juzgados administrativos, así:

Los tribunales administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9º del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia.

Los tribunales administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.

Las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los tribunales administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los jueces administrativos según el artículo 42, corresponderán en segunda instancia a los tribunales administrativos.

El Consejo de Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los artículos 36, 37 y 38.

Las competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la presente ley.

(2) Artículo 122 de la Ley 1395 de 2010. Esta ley rige a partir de su promulgación.

(3) Artículo 3º de la Ley 1395 de 2010. Modifíquese el numeral 2º del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, el cual quedará así:

1. Por el valor de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda.

(4) Artículo 50 del Código de Procedimiento Civil. Salvo disposición en contrario, los litisconsortes facultativos serán considerados en sus relaciones con la contraparte, como litigantes separados. Los actos de cada uno de ellos no redundarán en provecho ni en perjuicio de los otros, sin que por ello se afecte la unidad del proceso.

(5) Artículo 21 del Código de Procedimiento Civil. La competencia no variará por la intervención sobreviniente de personas que tengan fuero especial o porque estas dejaren de ser parte en el proceso, salvo cuando se trate de agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno Nacional.

La competencia por razón de la cuantía señalada inicialmente podrá modificarse en los siguientes casos:

1. En los procesos de sucesión, por causa del avalúo en firme de los bienes inventariados.

2. En los contenciosos que se tramitan ante juez municipal, por causa de demanda de reconvención o de acumulación de procesos o de demanda ejecutiva. En tales casos, lo actuado hasta entonces conservará su validez y el juez lo remitirá a quien resulte competente.

(6) López Blanco, Hernán Fabio. Reformas al Código de Procedimiento Civil. Dupré Editores. Bogotá, D.C., 2010. Páginas 21 y 22.

(7) Artículo 61 de la Ley 1395 de 2010. Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente.

Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia.

 

SALVAMENTO DE VOTO

Respetuosamente exteriorizo enseguida las razones que me condujeron a no compartir la decisión tomada por la mayoría dentro de la providencia de la referencia.

1. Como se observa, la causa por la que el proceso de la referencia vino a conocimiento del Consejo de Estado, se sitúa en la decisión de 13 de mayo de 2009 emanada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que decidió negar la expedición del mandamiento de pago, sencillamente porque el funcionario que obliga al municipio de Soledad en la formalización de las actas de liquidación del contrato carece de la representación legal indispensable para vincular a la entidad pública ejecutada, y además porque dicho funcionario no muestra conformidad con la documentación aportada restándole claridad y exigibilidad al título presentado como fuente de la ejecución.

En mi concepto, entonces, es claro que en estos dos extremos se concretó la decisión impugnada, de suerte que es este el ámbito dentro del que debe principalmente producirse la decisión de juez ad quem.

Aún más, en el recurso de apelación propuesto por la parte ejecutante, los argumentos presentados para sustentarlo se orientan a sostener la capacidad del secretario de obras públicas del municipio para obligar el reconocimiento de las obligaciones empleando para ello la aplicación de los artículos 211 de la Constitución y 12 de la Ley 80 de 1993; robustece esta tesis el planteamiento según el cual, la ejecución y liquidación del negocio son etapas complementarias y necesarias al cumplimiento de la prestaciones derivadas del contrato, por tanto el funcionario delegado asumió la competencia además para contratar, ejercer controles, también para liquidar la relación negocial dentro de las que caben las posibilidades de reajustes a los precios pactados en el marco de la contratación.

En mi entender la esfera de la controversia resulta material y jurídicamente identificable y con un perfil nítido sobre el que las partes esperaban la decisión de segunda instancia.

2. Sin embargo, y pese a la sencillez de la problemática expuesta, la providencia identifica los problemas jurídicos virtuales haciendo un análisis de la competencia a la luz de las modificaciones de la Ley 1395 del 2010, las nulidades que se puedan derivar por el tránsito de legislación a la luz del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, los problemas de los efectos de la ley procesal en el tiempo, los límites y avances de las competencias atribuidas en la Ley 1395 del 2010, para resolver recursos de apelación contra decisiones interlocutorias en el proceso; la forma de determinar la cuantía de las pretensiones, para concluir si en el caso específico de la controversia el auto era o no apelable.

Ese contraste, entre el núcleo concreto de la controversia propuesta en esta fase del proceso y la amplitud de análisis que aborda la providencia, no condensó los elementos del debate enunciado, pues además, es posible advertir que otro elemento escogido por la Sala a muto (sic) propio es la discusión acerca de la pertinencia de sala colegiada o de Sala unitaria cuando se trata de jueces plurales; los poderes del juez ad quem respecto de la legalidad en el trámite del recurso, fenómeno que abre un nuevo elenco de situaciones problemáticas para discurrir si el auto es susceptible de apelación por la naturaleza de su cuantía y por su cuantía (sic), quién es el competente para adoptar la decisión, y en qué forma la expedición de la Ley 1395 de 2010, afectó el trámite del proceso en el asunto sub examine.

3. Como era de esperarse, ante tan amplia variedad de problemas jurídicos que acometió la Sala, las motivaciones representan un esquema teórico discursivo amplio en torno a lo que sería la posición de esta corporación ante problemas más virtuales que reales sin tener en cuenta la concreción al asunto específico que por supuesto vincula directamente al juez, frente a las expectativas de justicia íncitas (sic) en la actuación; pero la situación resulta más crítica cuando la Sala esta vez, sin mayor análisis recurre a su jurisprudencia para señalar que la liquidación bilateral del contrato es un negocio jurídico extintivo que elimina cualquier reclamación ulterior haciendo imposible que prospere en el futuro una demanda judicial para el pago de prestaciones surgidas del contrato, fenómeno que por supuesto implica la oponibilidad jurídica de las actas presentadas como título de la ejecución.

Aún más, el auto volvió a su jurisprudencia para ocuparse esta vez de puntualizar cuáles son las excepciones posibles en los juicios ejecutivos, dentro de los que no cabe pronunciarse sobre la validez del título, para concluir finalmente que se revocaría la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico y por supuesto procedería el mandamiento de pago en las sumas contenidas en la liquidación bilateral del contrato.

Es protuberante que en la actuación surtida al expedirse la providencia de 13 de mayo de 2009, ni el tribunal y mucho menos la partes según los datos a que alude la providencia aprobada por la Sala, se ocuparon del fenómeno de las excepciones a que se refieren los artículos 170 y 509 del Código de Procedimiento Civil. La cuestión tiene un solo elemento de estudio y toca justamente con la capacidad del juez contencioso para examinar o no en el momento de la expedición del mandamiento ejecutivo la competencia del funcionario suscriptor del título presentado como fundamento de la ejecución forzada, supuesto que en verdad la Sala Plena no tocó en el instante de resolver la segunda instancia.

4. En esta perspectiva lo crítico del asunto es que las partes no supieron si la decisión del tribunal resultaba o no inscrita dentro de las posibilidades del juez para calificar el fenómeno de la representación legal del municipio de Soledad, al instante de suscribir las actas que contiene el acuerdo bilateral de liquidación del contrato; y por supuesto, tampoco, si las sumas a que obligó al municipio el funcionario que actuó en su representación, corresponden o no, a la realidad de la dinámica en la economía contractual. Ciertamente, reitero, estos componentes no fueron asumidos por la decisión adoptada por la Sala.

5. Como desafortunadamente las partes quedaron sin satisfacer las inquietudes que originaron el trámite de la segunda instancia, el resultado de la distorsión anotada concreta un quebranto objetivo al derecho de defensa de quien soporta por consecuencia de la decisión judicial la actualización de una obligación, es decir la parte ejecutada a quien le asiste el derecho de saber si la suscripción del acta de acuerdo de liquidación del contrato con la ejecutante podía o no realizarse por un funcionario delegado cuya competencia en un principio se centró en la capacidad de representar el municipio para suscribir el contrato. Esta ausencia de pronunciamiento desconoce pues, el derecho de defensa de las partes y el debido proceso en tanto el juez de la segunda instancia claudica en su deber de resolver sobre un asunto concreto, no crea precedente y por el contrario especula doctrinalmente una serie de conclusiones no vinculantes porque ellas se presentan por fuera de la situación material derivada del proceso, lo que le resta la posibilidad de eficacia a las precisiones a que se refiere el auto aprobado por la Sala Plena del Consejo de Estado.

En síntesis, la revocatoria de la providencia se produce por una circunstancia no discutida, ni en el auto recurrido, y tampoco en el recurso de apelación, y en tanto la determinación adoptada afecta al municipio de Soledad, resulta objetivo que su derecho de defensa como se acabó de señalar, emerge sustancialmente comprometido, restando por supuesto la juridicidad deseable a la decisión.

Con toda consideración,

Gustavo Eduardo Gómez Aranguren