Sentencia 2008-00175 de diciembre 16 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá, D.C., dieciséis de diciembre de dos mil once.

Rad.: 250002327000200800175-01

Nº interno: 18123

Demandante: Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia

Demandado: municipio de Girardot

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir si se ajustaron a derecho los actos administrativos del 7 de noviembre de 2007 y del 27 de diciembre de 2007, proferidos por la Tesorera del municipio de Girardot, que declararon no probadas las excepciones de prescripción, falta de título ejecutivo, buena fe del demandado e inembargabilidad de dineros de la entidad, propuestas por el Fondo de Pasivo de Ferrocarriles Nacionales contra el Mandamiento de Pago número 3 del 14 de septiembre de 2007.

En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si son procedentes las excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción de la acción de cobro, respecto del mandamiento de pago librado en contra de la parte actora, dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por el municipio de Girardot por las obligaciones contenidas en la Resolución 758 de 2007.

No se pronunciará respecto de los cargos nominados “buena fe” e “inembargabilidad”, porque no fueron sustentados ni en la demanda ni en el recurso de apelación.

Excepciones de falta de título ejecutivo y de prescripción

Respecto de la excepción de falta de título ejecutivo, en los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer si el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman la resolución de liquidación de las cuotas y las actuaciones administrativas previas que se adelantaron en relación con el reconocimiento de las cuotas partes pensionales, conforme lo alegó la parte actora, o solamente el acto administrativo que las liquida. También le corresponde precisar si la Resolución 758 del 11 de julio de 2007,

“Por medio de la cual se liquidan oficialmente las obligaciones correspondientes a porcentajes de cuota partes pensionales adeudados por el Fondo Pasivo Ferrocarriles Nacionales”, que sirvió de fundamento al Mandamiento de Pago 03 de 2007, librado en su contra, contiene una obligación clara, expresa y exigible.

La Sala considera que el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales lo conforman, el acto administrativo en el que se reconoce el derecho a la pensión y el acto administrativo que liquide las cuotas partes pensionales respecto de las mesadas pensionales causadas y pagadas que no estén prescritas, por las siguientes razones:

Con ocasión del estudio de constitucionalidad del artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, en la sentencia C-895 de 2009 que declaró exequible esa norma, la Corte Constitucional ilustró sobre el origen y naturaleza de las cuotas partes pensionales, y explicó que “Desde mediados del siglo pasado se introdujeron en Colombia varias reformas tendientes a configurar un nuevo régimen de seguridad social en pensiones”. Que una de esas reformas “(...) consistió en permitir que el tiempo laborado en diferentes entidades se pudiera acumular para efecto del reconocimiento de la pensión de jubilación, estableciendo la obligación correlativa de cada entidad de contribuir proporcionalmente al pago de las mesadas respectivas”.

Que

“(...) los artículos 17 y 18 de la Ley 6ª de 1945(1) [crearon] la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, como entidad encargada del reconocimiento y pago de (...) la pensión de jubilación(2). Que el artículo 29 de [esta] ley dispuso que “Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo en relación con la jubilación, y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquéllas (...).

Que

“Esta norma fue adicionada por el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, en la que se reiteró tanto la facultad de acumulación de tiempo de servicio como el pago compartido de la pensión de jubilación(3).

Que

“Posteriormente, el artículo 21 de la Ley 72 de 1947(4) señaló expresamente el derecho del trabajador a exigir el pago total de su pensión de jubilación a la Caja de Previsión Social a la que se encontrara afiliado al tiempo de cumplir su servicio, quien a su vez podría repetir a prorrata contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales” (resaltado fuera del texto).

Que

“Esta norma fue reglamentada por el Decreto 2921 de 1948, que estableció el trámite para el reconocimiento y pago de [la pensión].

Que

“El artículo 2º [del Decreto 2921 de 1948] estipuló que la Caja de Previsión Social que recibiera la solicitud de pago de una pensión compartida, elaboraría el proyecto de resolución y lo pondría en conocimiento de [las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales] para que plantearan sus observaciones y objeciones (negrilla fuera de texto).

Que el artículo 3º de ese decreto previó un plazo de quince días hábiles siguientes a la remisión del proyecto de resolución para que la caja o entidad respectiva manifieste si acepta u objeta el proyecto de resolución. Que si no respondía al cabo de ese plazo,

“(...) la caja que inicialmente recibió la solicitud de reconocimiento de la pensión [podía exigir] la devolución de los documentos originales que le hubiere remitido, si es el caso, y [dictar] la providencia que decida sobre la solicitud del empleado”.

Posteriormente, la Corte explicó que

“El derecho de la entidad de previsión encargada del pago pensional a repetir contra las demás entidades obligadas, a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados, fue reiterado en el artículo 28 del Decreto-Ley 3135 de 1968(5)”.

Que,

“Más adelante, el artículo 2º de la Ley 33 de 1985(6) insistió en el derecho de las cajas de previsión obligadas al pago pensional a repetir contra las demás entidades obligadas, a prorrata del tiempo que el trabajador hubiese laborado o aportado.

Y que

“Luego, el artículo 7º de la Ley 71 de 1988(7) reiteró el derecho a la acumulación de tiempos para el reconocimiento de la pensión de jubilación y atribuyó al gobierno la reglamentación de las condiciones para el pago de las cuotas partes correspondientes.

Precisado lo anterior, explicó que en vigencia de la Constitución de 1991 y dictada la Ley 100 de 1993, se siguió aplicando

la figura de las cuotas partes pensionales y la regulación hasta entonces prevista sobre el particular.

Que, posteriormente, el gobierno profirió el Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la Ley 71 de 1988, cuyo artículo 11 estableció que

Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente.

Que, para el efecto, la entidad pagadora debía notificar

“(...) el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince (15) días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual, si no se ha recibido respuesta, se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión” (negrilla fuera de texto).

Que,

“La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esta entidad, dividido por el tiempo total de aportación”.

Teniendo en cuenta el iter legislativo comentado, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza de las cuotas partes pensionales, así:

“4.3. Naturaleza de las cuotas partes pensionales.

4.3.1. Como ya se explicó, el origen de las cuotas partes pensionales antecede al sistema de seguridad social previsto en la Ley 100 de 1993. En este escenario han sido consideradas como “soportes financieros de un sistema de seguridad social en pensiones, cuando el trabajador ha cotizado a diferentes entidades gestoras. Su configuración ha tenido en cuenta básicamente cuatro elementos:

(i) El derecho del trabajador a exigir el reconocimiento y pago completo de sus mesadas pensionales a la última entidad o caja de previsión a la que se vinculó (o excepcionalmente a la que se vinculó por más tiempo);

(ii) La obligación correlativa de esa entidad de reconocer y pagar directa e integralmente las mesadas pensionales; y

(iii) El derecho de la entidad o caja que reconoció la prestación, a repetir contra las demás entidades obligadas a la concurrencia en el pago, una vez efectuado el desembolso correspondiente.

(iv) La obligación correlativa de las entidades concurrentes, de proceder al pago completo y oportuno de sus cuotas partes pensionales en la proporción que les ha sido asignada (negrilla fuera de texto).

(...).

4.3.3. Conviene tener en cuenta que no toda la regulación que precedió a la Ley 100 de 1993 fue diseñada bajo un esquema de contribuciones con destinación previa, exclusiva y específica a la seguridad social en pensiones, por lo que algunas entidades públicas se vieron obligadas a concurrir en el pago de las pensiones de sus ex trabajadores. De hecho, fue esa una de las razones que condujo al Congreso a expedir la Ley 490 de 1998, y en ella consagrar la supresión de las obligaciones recíprocas entre las entidades del orden nacional obligadas al pago de cuotas partes pensionales. Durante el trámite de dicha ley en el Congreso de la República, en la ponencia para segundo debate en Cámara, se dijo lo siguiente:

Las cuotas partes pensionales se han manejado a través del tiempo como registro contable, para cumplir el requisito de ley que asignaba a las distintas entidades empleadoras, la obligación de participar directamente o por la caja o entidad de previsión social a que estuvieren cotizando, en la financiación del pago de la pensión en proporción al tiempo trabajado por el pensionado en cada entidad. La pensión era reconocida y pagada en su totalidad por la última entidad empleadora, la cual debía repetir contra las demás en la parte que les correspondiera. Este sistema no funcionó por la dificultad en el cruce de cuentas entre más de mil entidades estatales que venían pagando pensiones durante muchos años; además las pensiones del sector oficial en el nivel nacional han sido pagadas con transferencias de la Nación, por cuanto no existían antes de la Ley 100 de 1993, cotizaciones con destinación específica para pensiones y las entidades pagadoras no disponían de rentas suficientes ni recursos para cubrir su costo (resaltado fuera de texto).

En este orden de ideas, como buena parte de las pensiones estaban siendo efectivamente financiadas con la misma fuente, la ley extinguió las obligaciones entre entidades del mismo nivel y saneó contablemente las mismas.

4.3.4. En síntesis, las cuotas partes son un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas.

Las cuotas partes son obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada del reconocer y pagar la pensión, que presentan, entre otras, las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago; (ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas (negrilla fuera de texto)

El recuento histórico traído, aunado a las reflexiones que la Corte Constitucional hizo sobre la naturaleza de las cuotas partes pensionales, es relevante, puesto que le permite a la Sala inferir que la resolución de reconocimiento de la pensión es el acto administrativo en donde nace no sólo el derecho a la pensión, sino donde se consolidan las cuotas partes pensionales como obligaciones a cargo de las entidades responsables de las mismas, porque es en el procedimiento previsto para la expedición de esa resolución en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago. Y, tal como lo aclara la Corte, si bien las cuotas partes pensionales nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por ésta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.

En esa medida, el título ejecutivo de las cuotas partes pensionales está conformado por la resolución que reconoce el derecho a la pensión y la obligación correlativa de las entidades concurrentes.

El acto administrativo de liquidación de las cuotas partes pensionales causadas en virtud del desembolso efectivo de las respectivas mesadas pensionales no es un título ejecutivo en los términos del artículo 828 del estatuto tributario, aplicable al caso por disposición del artículo 5º de la Ley 1066 de 2006. Este acto funge, simplemente, como un certificado de la administración de los valores pendientes de pago por concepto de cuotas partes pensionales.

En el acto administrativo que reconoce la pensión es donde, en realidad, se puede apreciar el objeto de la obligación expresado en forma exacta y precisa, las partes vinculadas por la obligación, que también deben estar claramente determinadas e identificadas, la certidumbre respecto del plazo y, finalmente, la determinación de la cuantía o monto de la obligación o que ésta sea claramente deducible. En síntesis, es en este acto administrativo en donde se gesta la obligación clara y expresa(8).

La exigibilidad, por su parte, derivada del acto administrativo que reconoce la pensión y la obligación correlativa de las entidades concurrentes, ocurre en el momento en que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas, y siempre y cuando la obligación no esté prescrita.

Sobre el tema de la prescripción, en la sentencia C-895 de 2009, la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 en cuanto dispone que

“El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva”.

Fíjese que la norma no supedita la prescripción a la expedición o ejecutoria de ningún acto administrativo, ni al del reconocimiento de la pensión, ni al de la liquidación del crédito, sino al “pago” de la mesada pensional respectiva.

Luego, la exigibilidad de la obligación de pago de las cuotas partes pensionales no se deriva, per se, de los actos administrativos ejecutoriados, sin que eso implique que no sea indispensable la expedición y ejecutoria del acto de reconocimiento de la pensión, por cuanto, como lo precisó la Corte Constitucional, es en este acto en el que se consolida la obligación correlativa de las entidades concurrentes.

De manera que, para establecer si determinadas cuotas partes pensionales son exigibles o no, es necesario verificar la existencia de la Resolución de reconocimiento de la pensión, si se hicieron los pagos de las respectivas mesadas pensionales, la fecha en que se hicieron esos pagos y, a partir de esa fecha, contabilizar el término de prescripción de los tres años para aquellas obligaciones nacidas a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1066 de 2006.

Sobre la constitucionalidad de la prescripción, la Corte Constitucional, en la pluricitada sentencia, precisó:

“6. Constitucionalidad de las expresiones demandadas

Como ya se dijo, el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 establece que el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada respectiva.

La demandante considera que la facultad de recobro de las cuotas partes pensionales es imprescriptible a la luz del artículo 48 Superior, porque se involucran recursos parafiscales con destinación exclusiva a la seguridad social, que bajo ninguna circunstancia pueden convertirse en recursos ordinarios de las entidades obligadas al pago; además, porque, en su sentir, se afecta el principio de sostenibilidad del sistema pensional.

La Corte, sin embargo, considera que este planteamiento es equívoco y corresponde a una lectura descontextualizada de la norma. Por el contrario, un análisis sistemático permite concluir que la prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales no significa autorizar un destino diferente de los recursos de la seguridad social, ni desconoce el principio de sostenibilidad financiera.

Para abordar el examen de constitucionalidad la Corte parte de la premisa según la cual el derecho al recobro de las cuotas partes pensionales, así como la obligación correlativa de su pago por cada una de las entidades concurrentes, sólo nace cuando el desembolso de cada mesada se ha hecho efectivo al jubilado, de manera que éste ha visto asegurado su derecho a la seguridad social.

6.1. En primer lugar, es conveniente recordar que el precepto bajo examen fue incluido por el Congreso de la República como respuesta a dos necesidades puntuales: (i) definir cuál era la tasa de interés exigible durante el tiempo transcurrido entre el pago de la mesada pensional y la fecha del reembolso de la cuota parte de cada entidad, y (ii) precisar el término de prescripción de dichas obligaciones. En este sentido, aunque la norma no fue propuesta en el proyecto inicial presentado por el gobierno, sí fue incluida como un artículo nuevo en la ponencia para primer debate en Cámara, es decir, al iniciar el trámite legislativo. La ponencia sostuvo lo siguiente:

“[La norma] se incluye debido a que la cartera entre entidades públicas por este concepto es bastante alta y no ha existido uniformidad de criterio sobre la tasa de interés aplicable y el término de prescripción de las obligaciones. Es de anotar que las entidades públicas deben tener una estimación de las cuotas partes por cobrar y por pagar, especialmente porque la cuota parte se consulta antes del reconocimiento de la pensión, por lo que cuando la entidad pagadora cobra, los contribuyentes ya tendrán conocimiento de la existencia de la obligación.

Como se observa, el Legislador siempre tuvo claro que la tardanza en el pago de las cuotas partes daba lugar al reconocimiento de intereses y que en todo caso debía haber un término de prescripción; pero como esos asuntos no estaban definidos con absoluta precisión, consideró oportuno expedir una regulación al respecto, bajo el entendido que las normas sustantivas y procesales de los regímenes laborales y prestacionales siempre han consagrado el fenómeno de la prescripción como forma de extinguir las obligaciones periódicas.

De igual forma, conviene mencionar que la Ley 1066 de 2006 fue dictada con el objetivo de estimular una política de saneamiento fiscal de las entidades públicas, forzando la recuperación de cartera y evitando la permanencia indefinida de créditos o el pago de cuantiosos intereses.

6.2. En segundo lugar, es necesario diferenciar las cuotas partes pensionales y el derecho al recobro de las mesadas. Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, mientras que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, quien puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados.

En esa medida, la obligación de concurrencia de las diferentes entidades para contribuir al pago pensional a través del sistema de cuota parte no puede extinguirse mediante la prescripción, porque tiene un vínculo directo con el derecho, también imprescriptible, al reconocimiento de la pensión. Sin embargo, los créditos que se derivan del pago concurrente de cada mesada pensional individualmente considerada sí pueden extinguirse por esta vía (derecho al recobro), en tanto corresponden a obligaciones económicas de tracto sucesivo o naturaleza periódica entre las diferentes entidades responsables de contribuir al pago pensional. No en vano el artículo 126 de la Ley 100 de 1993 señaló expresamente que los créditos causados o exigibles por concepto de cuotas partes pensionales “pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales”.

Desde esta perspectiva, teniendo presente el principio según el cual “no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción”, razones de orden público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones tengan un plazo extintivo o liberatorio. Y así como es facultativo del legislador señalar los requisitos para la creación de obligaciones, también es potestativo de éste fijar las reglas de extinción de las mismas.

6.3. En tercer lugar, la Corte considera que la prescripción del derecho al recobro no significa autorizar un destino diferente de los recursos de la seguridad social, pues las expresiones demandadas se limitan a reconocer, sin más, el término de prescripción de las obligaciones crediticias. Lo que se extingue es entonces el derecho subjetivo de la entidad a recobrar, pero en ningún momento se autoriza un destino de los recursos para otros fines.

Ahora bien, no puede decirse que los efectos de la prescripción se traduzcan en un aval para que una entidad disponga de forma antojadiza de los recursos, pues ello responde a una hipótesis que en estricto sentido no se deriva de la norma acusada, de modo que dicha afirmación carece de certeza.

En este punto la Sala insiste en que los recursos de la seguridad social en pensiones están destinados exclusivamente a dicho fin, de manera que no pertenecen ni a la Nación, ni a las entidades que los administran, cualquiera sea su naturaleza, pues, como ya lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, “las entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios”.

Además, en cualquier evento, si se trata de una caja de previsión sus fondos siempre deberán ser destinados al sistema de seguridad social en su conjunto. Y si corresponden a obligaciones a cargo de otras entidades, o no existieron aportes previos con esa destinación específica, o simplemente se extinguió un crédito del mismo modo que ocurre cuando un trabajador o un jubilado no reclaman en tiempo sus derechos prestacionales y éstos se extinguen por prescripción. Recuérdese entonces que el mandato de destinación específica de los recursos de la seguridad social, “no implica una reinversión de los mismos en las personas o entidades de quienes provienen y que los administran. La destinación específica de los recursos de que se habla debe entenderse de manera global como la necesidad de invertirlos nuevamente en el sistema, en beneficio de todos aquellos que se favorecen de él”.

Por lo demás, conviene precisar que las cuotas partes corresponden a un sistema de concurrencia en el pago pensional, diseñado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 para entidades públicas del mismo o diferente nivel. Así, en la medida en que el paso del tiempo ampliará el número de afiliados al sistema general de seguridad social y extinguirá los demás regímenes pensionales que aún subsisten, la figura de las cuotas partes pensionales también tiene vocación de desaparecer.

6.4. En cuarto lugar, la Sala tampoco encuentra que la norma vulnere el principio de sostenibilidad del sistema pensional. En efecto, la prescripción del derecho al recobro de ciertas mesadas —las no reclamadas oportunamente— de ninguna manera extingue la obligación de concurrir al pago de las demás mesadas, ni libera a las entidades de su obligación futura de concurrencia en el pago.

Por el contrario, la Corte encuentra que este tipo de normas armoniza a cabalidad con las políticas de saneamiento fiscal en procura de un adecuado financiamiento del sistema y de una gestión eficiente por parte de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. Lo que sí resultaría contrario al principio de sostenibilidad sería mantener indefinidamente obligaciones crediticias de tracto sucesivo entre las entidades responsables de contribuir al pago pensional, estimulando la desidia contable y financiera en materia de seguridad social, generando intereses exponenciales que afectarían la existencia misma de las entidades.

En todo caso, la Sala advierte que las entidades y sus directores deben adelantar las gestiones necesarias para atender el pago completo y oportuno de las cuotas partes pensionales, en la proporción que les corresponde, y las entidades acreedoras deben hacer lo propio para el recaudo oportuno del crédito a su favor, de manera que el incumplimiento de sus obligaciones podría significar la imposición de las sanciones a que hubiere lugar.

6.5. Finalmente, debe recordarse que tanto la legislación como la jurisprudencia han señalado de forma insistente que bajo ninguna circunstancia el pensionado puede asumir las consecuencias ante la falta de pago o recobro de las cuotas partes pensionales. Es por ello por lo que la existencia de un término de prescripción en nada afecta el derecho del ex trabajador, quien es en últimas el destinatario de la seguridad social”.

En este contexto normativo y jurisprudencial, se procede a hacer el análisis del caso concreto.

El caso concreto.

Para el efecto, la Sala parte de los siguientes hechos probados:

• El día 11 de julio de 2007, el municipio de Girardot, mediante la Resolución 758, resolvió liquidar oficialmente los porcentajes de las cuotas partes pensionales adeudados por el Fondo Pasivo Ferrocarriles Nacionales, a favor del municipio de Girardot en la suma de $203.751.071,69, más los intereses causados (fls. 331 y 332 c.a.) Los motivos esgrimidos en dicho acto fueron los siguientes:

“(...).

Que el municipio de Girardot expidió las resoluciones de reconocimiento de pensión de las siguientes personas: Marco Antonio Rocero Morales, Patrocinio Guayara, Santos Reyes Hernández, Oliverio Gómez Quimbayo, Prospero Liz José, Eliodoro Herrera Sánchez, según se relaciona en los anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6, los cuales hacen parte integral de esta resolución.

Que verificados los archivos correspondientes, se tiene que, las personas antes mencionadas se encuentran pensionadas por el municipio de Girardot, habiéndoseles pagado el total de las mesadas pensionales incluidos los porcentajes de conformidad a las correspondientes resoluciones donde se reconoce pensiones que debe asumir la entidad deudora.

Que revisados los archivos, las personas mencionadas laboraron durante un lapso de tiempo con la entidad deudora, razón por la cual debe asumir el pago de los porcentajes que se indican en los anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6, los cuales hacen parte integral de esta resolución.

Que el municipio de Girardot, ha cancelado porcentajes correspondientes a la entidad deudora y por lo tanto adeuda al municipio de Girardot, las sumas que se indican en los anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6.

Que las sumas adeudadas resultan de multiplicar el número de mesadas pagadas por el municipio de Girardot, por el porcentaje que le corresponde asumir a la entidad deudora.

La relación de pensionados porcentajes correspondientes a cada ente y número de meses que el municipio de Girardot ha pagado, se detallan en los anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6, los cuales hacen parte integral de esta resolución.

Que como consecuencia de lo anterior se desprende que el Fondo Pasivo Ferrocarriles nacionales (sic), adeuda al municipio de Girardot la suma de ($203.751.071,69) Doscientos tres millones setecientos cincuenta y un mil setenta y un pesos con sesenta y nueve centavos, por concepto de cuotas partes pensionales, correspondiente a los pensionados Marco Antonio Rocero Morales, Patrocinio Guayara, Santos Reyes Hernández, Oliverio Gómez Quimbayo, Próspero Liz José, Eliodoro Herrera Sánchez, según se relaciona en los anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6, los cuales hacen parte integral de esta resolución” (negrillas fuera de texto).

• El 14 de julio de 2007, la Tesorera del municipio de Girardot libró el mandamiento de pago número 03 en contra del Fondo Pasivo Ferrocarriles Nacionales, por la obligación contenida en la Liquidación Oficial 758 de 2007 (fls. 294 y 295 c.a.).

• La parte actora, mediante escrito del 1º de noviembre de 2007, propuso las excepciones de falta de título ejecutivo, prescripción de la acción de cobro, buena fe del demandado, inembargabilidad de dineros de la entidad y compensación por obligaciones recíprocas (fls. 208 a 220 c.a.).

• La Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot, mediante acto del 7 de noviembre de 2007, resolvió declarar no probadas las excepciones formuladas por la parte actora, ordenó seguir adelante la ejecución y practicar la liquidación del crédito (fls. 46 y 47 c.a.).

Respecto de la excepción de prescripción concluyó que

“haciendo una interpretación de la disposición citada por el memorialista, se evidencia que lo que quiso el legislador fue señalar el término de tres años a partir de la vigencia de la ley, para que efectuarse (sic) el recobro de las cuotas partes pensionales, entendido que para el caso del municipio de Girardot, la acción de cobro se profirió el acto administrativo de liquidación dentro de los tres años siguientes, esto es, el término de prescripción fenece en el año 2009, decisión debidamente notificada a la entidad demandada”.

Y frente a la excepción de falta de título ejecutivo, el municipio adujo, a partir del artículo 828 del estatuto tributario, que

“(...) se profirió la Resolución 758 del 11 de julio de 2007, por medio de la cual se liquidan oficialmente las obligaciones correspondientes a porcentajes de cuotas partes pensionales adeudadas por la policía nacional, acto administrativo en cuyo contexto se observa que se determinó periodo a cobrar, reajuste, valor pensión, valor cuota parte y valor causado, por lo que no cabe duda que la administración municipal cumplió con todos los requisitos de contenido esencial, de lo cual se desprende una obligación clara, expresa y exigible”.

Contra la resolución que resolvió las excepciones, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, los que fueron resueltos mediante acto del 27 de diciembre de 2007, en el sentido de confirmar el acto del 7 de noviembre de 2007 (fls. 28 y 29 c.a.).

Como se puede apreciar de los hechos probados, el municipio de Girardot pretende el cobro de ciertas cuotas partes pensionales teniendo como título ejecutivo la Resolución 758 del 11 de julio de 2007, que liquidó oficialmente las obligaciones correspondientes a las cuotas partes pensionales a su cargo.

En esta resolución, el municipio afirma que expidió ciertas resoluciones de reconocimiento de pensiones que no identifica ni adjunta al proceso. También afirma que fue con ocasión de la verificación que hizo a los archivos correspondientes que se dio cuenta de que las personas a las que reconoció la pensión también laboraron con la entidad deudora y que, por eso, debe asumir ciertos porcentajes que se indican en los anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 que forman parte de esa resolución.

En la Resolución 758 de 2007 también explica cómo liquidó las sumas adeudadas y dijo que resultaban de multiplicar el número de mesadas pagadas por el municipio, por el porcentaje que le corresponde asumir a la parte actora, pero no explica de dónde sacó tales porcentajes. Solo se remite, nuevamente, a los mentados anexos de la resolución.

Vistos los anexos, se aprecian 6 cuadros denominados estado de cuenta. Tales cuadros discriminan el porcentaje de la cuota parte por cada uno de los pensionados, el valor de la pensión, la fecha en que se reconoció la pensión, la fecha a partir de la que se causó la cuota parte, el período a cobrar y la fecha de reajuste, el porcentaje de reajuste, el valor de la pensión, el valor de la cuota parte y el valor causado.

Llama la atención en esos cuadros que las resoluciones de reconocimiento de la pensión, que no se identifican ni reposan en el expediente, datan de los años 73, 76, 82, 83, 85 y 88. Por eso, la liquidación de las cuotas partes se hace desde tales años.

En consecuencia, la Resolución 758 de 2007 es el acto administrativo que liquida el crédito y, por tanto, por sí sola, como se precisó, no puede ser tomada como título ejecutivo, pues no es en esta resolución en donde se consolida la obligación correlativa de las entidades concurrentes, sino en las resoluciones que reconocen las respectivas pensiones, que, como se dijo, ni se identifican ni reposan en el expediente.

Lo anterior es suficiente para dar por probada la excepción de falta de título ejecutivo y, por tanto, la Sala se releva de analizar la excepción de prescripción.

En cuanto a la petición de condena en costa, debido a que este asunto no fue apelado por la parte actora, la Sala no se pronunciará al respecto y confirmará la sentencia del Tribunal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCANSE los numerales 1 y 2 de la sentencia del 25 de noviembre de 2009, proferida por la Sección Cuarta, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia contra el municipio de Girardot.

En su lugar, DECLÁRASE probada la excepción de falta de título ejecutivo y, por tanto, DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo de fecha 7 de noviembre de 2007, proferido por la Tesorera Municipal de Girardot, mediante el cual se declaró no probadas las excepciones formuladas por el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en contra del Mandamiento de Pago 3 de fecha 14 de septiembre de 2007, estableciendo seguir adelante la ejecución, practicándose la liquidación del crédito y ordenando el remate de bienes.

Así mismo, DECLÁRASE nulo el acto administrativo de fecha 27 de diciembre de 2007, proferido por la Tesorera Municipal de Girardot, mediante el cual no se repone el acto administrativo de fecha 7 de noviembre de 2007.

2. A título de restablecimiento del derecho, se declara terminado el proceso de cobro coactivo.

3. En lo demás CONFÍRMASE la sentencia

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Ley 6ª de 1945, “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo”.

(2) Es preciso mencionar el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, ordenó al Gobierno Nacional proceder a la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, como en efecto ocurrió mediante el Decreto 2196 de 2009.

(3) “ART. 1º—El artículo 29 de la Ley 6ª de 1945, quedará así:

ART. 29.—Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.

PAR. 1º—Cuando el favorecido con la pensión de jubilación haya servido diez años, lo menos, en empleos o cargos públicos nacionales, el total de la pensión le será cubierto por la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, sin perjuicio del oportuno reembolso de su mayor costo por cuenta de las entidades obligadas a reconocerlos, en los términos del artículo 3º del Decreto 2567 de 1946 (ago. 31).

PAR. 2º—Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año”.

(4) Ley 72 de 1947, “por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre cajas de previsión social”.

(5) Decreto-Ley 3135 de 1968, “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”. Este artículo fue derogado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985.

(6) Ley 33 de 1985, “por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de previsión y con las prestaciones sociales para el sector público”.

(7) Ley 71 de 1988, “por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones”.

(8) La doctrina de esta corporación ha explicado que “La obligación es expresa cuando surge manifiesta de la redacción misma del documento, en el cual debe aparecer el crédito - deuda en forma nítida, es decir, que la obligación esté declarada de forma expresa sin que haya lugar a acudir a elucubraciones o suposiciones; La obligación es clara cuando está determinada de forma fácil e inteligible en el documento o documentos y en sólo un sentido; y - La obligación es exigible cuando su cumplimiento no está sujeto a plazo o a condición, es decir, ante la existencia de plazo o condición, la obligación se torna exigible cuando el término para su cumplimiento ya venció o cuando la condición ya acaeció”. Ver sentencias de 27 de marzo de 2003, exp. 22.900; del 10 de abril de 2003, exp. 23.589; del 2 de octubre de 2003, exp. 24.020 y de 17 de febrero de 2005, exp. 25.860.