¿PUEDEN LAS LEYES ESTATALES EVITAR EL ARBITRAJE INTERNACIONAL DE CONTROVERSIAS SOBRE SEGUROS BAJO LA CONVENCIÓN DE NUEVA YORK?

 

¿Pueden las leyes estatales evitar el arbitraje internacional de controversias sobre seguros bajo la Convención de Nueva York? (*)

Revista Nº 20 Ene.-Jun. 2014

por Roland C. Goss 

La Corte Suprema recientemente negó la revisión del caso Louisiana Safety Association of Timbermen-Self Insurers Fund v. Ciertos Suscriptores en Lloyds’ London(1), rehusándose a decidir si actualmente las leyes estatales que prohíben las controversias de arbitraje sobre seguros evitan el cumplimiento de acuerdos de arbitraje y asignación de arbitrajes foráneos que los Estados Unidos han accedido a cumplir bajo la Convención sobre el Reconocimiento y Cumplimiento de Asignaciones de Arbitrajes Foráneos —la Convención de Nueva York—.

Esta decisión dejó en vigencia un conflicto entre dos cortes del circuito federal: el 5.º Circuito, el cual había decidido que la Convención de Nueva York prevalecía sobre las leyes estatales en conflicto, y el 2.º Circuito, que llegó a la conclusión opuesta. Dichas decisiones generan una incertidumbre sobre la viabilidad del arbitraje para la resolución de controversias de aseguramiento internacional. Este artículo analiza los temas presentes en el caso mencionado y explica la base de las decisiones en conflicto, la cual empieza con una discusión de las políticas públicas involucradas, varias de ellas favoreciendo el arbitraje y una favoreciendo la regulación estatal del aseguramiento.

Políticas públicas que afectan el arbitraje

Cuatro políticas públicas están involucradas en el conflicto entre la Convención de Nueva York y las leyes estatales que prohíben el arbitraje de controversias de seguros. La primera política aboga por el arbitraje internacional como un medio predilecto de resolución de controversias comerciales internacionales. El arbitraje comercial internacional ha sido reconocido por mucho tiempo como un aspecto importante en la celebración de negocios internacionales. En los años veinte, bajo el auspicio de la Liga de Naciones, se lograron dos acuerdos internacionales con el fin de facilitar la resolución de controversias comerciales internacionales: uno en 1923 para reconocer y promover las disposiciones de arbitraje en acuerdos comerciales internacionales(2), y el otro en 1927 para facilitar el reconocimiento y el cumplimiento de laudos arbitrales comerciales en países firmantes diferentes de aquellos en los cuales los laudos fueron proferidos(3).

Estos acuerdos se percibieron como inadecuados en la promoción de la resolución de controversias y, bajo solicitud de la Cámara de Comercio Internacional, las Naciones Unidas convinieron en una conferencia en la Ciudad de Nueva York, en 1958, que se tradujo en la Convención de Nueva York(4). Esta convención buscaba simplificar y hacer más fácil la ejecución de laudos arbitrales extranjeros en los países firmantes, al tiempo que proporcionaba a las partes contratantes más flexibilidad para determinar los procedimientos de arbitramento(5). Los Estados Unidos participaron en la Conferencia de Nueva York, pero su adhesión a la convención se retrasó más de 10 años debido a la creencia de que ciertas disposiciones “entraban en conflicto con algunas de nuestras leyes nacionales”(6).

La segunda política es la política de los EE. UU. que favorece el arbitraje de controversias consagradas en la Ley de Arbitraje Federal —FAA, por sus siglas en inglés—. En 1925, 45 años antes de la adhesión de los Estados Unidos a la Convención de Nueva York, el Congreso promulgó la FAA “para revertir la hostilidad judicial de vieja data a los acuerdos de arbitraje... y para ubicar los acuerdos de arbitraje en el mismo nivel que los otros contratos”(7). Las cortes de los EE. UU. han encontrado que la FAA, la cual provee que los acuerdos de arbitraje presentados en controversias de arbitraje producto de un contrato deben ser válidos, irrevocables y ejecutables, manifiesta una “política federal liberal que favorece los acuerdos de arbitraje”(8).

La tercera política es la primacía de los tratados internacionales sobre la ley de los EE. UU. La fuente de esta autoridad es el artículo VI, sección 2 de la Constitución de los EE. UU., la cual dispone que “todos los tratados realizados o que se fuesen a realizar, bajo la autoridad de los Estados Unidos, serán la ley suprema de la Nación...”(9). Esta política ha sido implementada a través de varias doctrinas de interpretación de tratados.

La cuarta política, que en este contexto puede entrar en conflicto con las otras tres, es la primacía de la regulación estatal sobre el negocio de las aseguradoras. Históricamente este negocio ha sido regulado por los estados, no por el Gobierno federal. En 1868, en el caso Paul v. Virginia(10), la Corte Suprema arguyó que la expedición de una política de seguros no era un elemento de comercio sujeto a la Cláusula de Comercio de la Constitución de los EE. UU., estableciendo efectivamente la supremacía del estado sobre la regulación del aseguramiento.

Sin embargo, en 1944 la Corte Suprema reversó la decisión en el caso Pauly arguyó que el aseguramiento es parte del comercio interestatal y por lo tanto está sujeto a la regulación por parte del Congreso bajo la Cláusula de Comercio(11). Al año siguiente, la Asociación Nacional de Comisionados de Aseguramiento, una asociación voluntaria de los reguladores de aseguramiento de los estados de los EE. UU., el Distrito de Columbia y los territorios de los EE. UU. promovieron una ley que restauraría la regulación estatal del aseguramiento al remover el aseguramiento de la regulación federal. Esta ley fue promulgada en 1945 y fue conocida como la Ley McCarran-Ferguson, gracias a dos patrocinadores de la ley(12). Este estatuto en general reversó de forma preventiva la ley federal relacionada con los negocios de aseguramiento, lo que permitió que los estados continuaran regulando la industria del aseguramiento(13).

A través de los años, por lo menos 16 estados han promulgado estatutos que parecen haber prohibido el cumplimiento de las cláusulas de arbitraje en los contratos de aseguramiento(14). Dichas leyes pareciera que entran en conflicto con las políticas federales plasmadas en el FAA y en la Convención de Nueva York que animan a la resolución de controversias por medio del arbitraje. Tal vez era inevitable que un conflicto entre estas disposiciones y políticas terminara en las cortes. Si bien hay bastantes casos que tratan sobre si la Ley McCarran-Ferguson da una reversión de primacía a la FAA, hay muy pocas de ellas que deciden sobre si la Ley McCarran-Ferguson da una reversión de primacía a la Convención de Nueva York. La más reciente de estas fue la decisión del 5.º Circuito en el caso Louisiana Safety.

Louisiana Safety se opuso a un estatuto de Louisiana interpretado para prohibir acuerdos de arbitraje en contratos de aseguramiento contra la Convención de Nueva York. El Louisiana Safety Association of Timbermen-Self Insurers Fund —LSAT—, un fondo de compensación de trabajadores auto asegurados, había comprado pólizas de seguro en exceso de Lloyd’s de Londres. Las políticas de Lloyd’s contenían disposiciones de arbitraje que podrían ejecutarse bajo la Convención de Nueva York si no fuesen invalidadas por la ley de Louisiana. LSAT asignó sus derechos bajo las políticas de Lloyd’s con la Safety National Casualty Corp. Cuando Lloyd’s rehusó reconocer la asignación, el cesionario lo demandó en la corte federal. La corte le otorgó a Lloyd’s una moción sin oposición de imponer arbitraje y mantener la demanda, pero el arbitraje fracasó durante la selección de árbitro. LSAT intervino en el caso y solicitó la anulación del arbitraje, argumentando que la Ley McCarran-Ferguson daba una reversión de primacía a la Convención de Nueva York debido a que los acuerdos de arbitraje eran contrarios a la ley de aseguramiento de Louisiana.

La corte del distrito de los EE. UU. sostuvo que la Ley McCarran-Ferguson era aplicable debido a que el estatuto de Louisiana está ubicado en el Código de Aseguramiento Estatal y regula el negocio del aseguramiento, y debido a que el Congreso, al promulgar el capítulo 2 —sección 201 y ss.— del FAA —la legislación promulgada para la Convención de Nueva York— no sentenció que la convención “primaba” sobre la Ley McCarran-Ferguson(15). La corte del distrito certificó el juicio para una apelación inmediata al 5.º Circuito.

Al aceptar la apelación, el 5.º Circuito decidió sobre el caso dos veces. En la primera decisión, un panel de la corte renunció a la decisión de la corte del distrito, argumentando que la Convención de Nueva York no tenía prioridad debido a la Ley McCarran-Ferguson(16). La segunda decisión se emitió como un resultado de una nueva audiencia en banc. Al hacer la reconsideración, 14 de los 18 jueces participantes llegaron a la misma conclusión que el panel de opinión: la Convención de Nueva York prevalece sobre la ley contraria de Louisiana y no es prioritaria a la Ley McCarran-Ferguson. En la consideración en banc, el 5.º Circuito se encontró con tres problemas, pero halló que únicamente necesitaba llegar al primer problema: determinar si la Convención de Nueva York es un “Acto del Congreso” dentro del significado de la Ley McCarran-Ferguson.

LSAT argumentó que la pregunta clave era si la Convención de Nueva York era “de aplicación directa” o si requería una promulgación del Congreso para ser efectiva. Este argumentó que si se requería una legislación habilitante, la legislación habilitante misma sería un “Acto del Congreso” dentro del significado de la Ley McCarran-Ferguson y la Convención de Nueva York prevalecería sobre la ley estatal.

La mayoría del 5.º Circuito, dispuesta en banc, no halló claro si la Convención de Nueva York era de aplicación inmediata. Sin embargo, se argumentó que este tema no era determinante. La corte argumentó:

“La implementación de legislación que no entre en conflicto o invalide un tratado no reemplaza o desplaza dicho tratado. Un tratado permanece como un acuerdo internacional o un contrato negociado por la rama ejecutiva y ratificado por el Senado, no por el Congreso. El hecho de que el tratado sea implementado por el Congreso no significa que esto cese de ser un tratado y se vuelva un acto del Congreso”(17).

La mayoría halló “indefendible” el hecho de que la frase “Acto del Congreso” en la Ley McCarran-Ferguson abarcara tratados implementados por la legislación federal, pero no los tratados de ejecución inmediata, afirmando que dicha distinción sería irracional. Los disidentes acusaron a la mayoría de fabricar esta distinción mientras que no había registro de que el Congreso hubiera meditado sobre este tema cuando promulgó la Ley McCarran-Ferguson.

La mayoría también afirmó que el tratado es el documento a ser interpretado, no la legislación de habilitación, y las cortes deben ver lo que dice el tratado sobre su efecto en las cortes del distrito. Adicionalmente, reconoció que su decisión entra en conflicto con la decisión del 2.º Circuito sobre el caso Stephens v. American International Insurance Co.(18)

El 2.º Circuito halló que si bien la Convención de Nueva York es un tratado de aplicación inmediata es dispositivo en cuanto a la elección de las prioridades de las autoridades. También asumió que solo un tratado de aplicación inmediata, tal como la ley suprema de la Nación, no podrá ser considerado prioritario por un estatuto; en oposición, un tratado que no sea de ejecución inmediata podrá ser considerado prioritario por un estatuto, ya sea porque la legislación habilitante hace del tratado un “Acto del Congreso”, o el tratado es considerado inefectivo por una legislación prioritaria habilitante. En una opinión relativamente breve, el 2.º Circuito argumentó que la Convención de Nueva York no es de ejecución inmediata porque se basa en un “Acto de Congreso” para su implementación. Sin explicar más, esta sostuvo que la Convención de Nueva York era revertida de prioridad por la Ley McCarran-Ferguson.

Es difícil reconciliar las opiniones del 2.º y 5.º Circuito, ya que están basadas en diferentes análisis. El 2.º Circuito se basó en el principio de que si bien un tratado es autoejecutante —sea lo que sea que esto signifique— este es dispositivo, mientras que el 5.º Circuito rechazó dicha proposición. Adicionalmente hay un desacuerdo sobre qué análisis usar para determinar si un tratado es de ejecución inmediata, con el 2.º Circuito mirando la legislación habilitante y el 5.º Circuito acudiendo al tratado mismo. Si el tratado es de ejecución inmediata y las consecuencias de dicho análisis se discutieron por parte de la Corte Suprema en otro contexto en el caso Medellín v. Texas(19).Sin embargo, dicho análisis no ha sido tenido en cuenta por el 2.º Circuito. La opinión del 5.º Circuito le da consideración a la política federal que favorece el arbitraje como un medio de resolución de controversias comerciales, mientras que el 2.º Circuito no lo hace. Cuando Louisiana Safety presentó un recurso de revisión, algunos esperaron que la Corte Suprema resolviera ese problema.

Denegación a la revisión de la Corte Suprema

El 4 de octubre del 2010, la Corte Suprema negó la revisión, dejando esas preguntas sin respuesta. Como algo que no era poco frecuente en ladenegación de recursos derevisión, la Corte Suprema no reveló ninguna razón para su decisión. Antes de decidir si otorgar la revisión o no, la Corte invitó al procurador general de los EE. UU. a presentar un informe declarando la posición del Gobierno sobre si la revisión debería otorgarse. El Gobierno presentó un informe amicus curiae abogando por que la petición fuera negada sobre bases alternativas, algunas de las cuales eran diferentes de los análisis del 2.º y 5.º circuitos. El Gobierno arguyó, contrario a la visión del 2.º Circuito en el caso Stephens, que la Convención de Nueva York era de ejecución inmediata, ya que la legislación habilitante no contenía disposiciones sustantivas, sino únicamente sedes facilitadoras y disposiciones procesales; sin embargo, haría falta un tercer análisis para determinar si un tratado es de ejecución inmediata.

El Gobierno también alegó que el conflicto entre los circuitos aún no estaba “desarrollado” ya que el 2.º Circuito en el caso Stephens v. National Distillers & Chemical Corp.(20) había argumentado que las restricciones de la Ley Sobre Inmunidades de Soberanías Foráneas en la adhesión de propiedad en naciones foráneas no tenía prioridad sobre un estatuto estatal —uno que requiriera que los aseguradores fuera del Estado publiquen el título valor en circunstancias específicas—. Esta decisión creó un conflicto implícito con el caso Stephens v. American International Insurance, revelando un conflicto entre los paneles del 2.º Circuito respecto a los temas de supremacía siempre que hubiese leyes estatales en conflicto. Este informe, que aportaba un peso desconocido, en la toma de decisiones de la Corte Suprema, creó más preguntas de las que resolvió.

¿Qué podrá deparar el futuro?

Concluir que esta área de la ley de arbitraje es poco clara sería subestimarla. Ninguna de las opiniones de los tribunales de apelación se ha referido a todos los temas, políticas y marcos de trabajo relevantes que han surgido. También hay una multitud de doctrinas de interpretación de tratados mencionadas en los sumarios amicus del Gobierno que nunca han sido manejados en una corte, por ejemplo, la doctrina de pacta sunt servanda, el canon de interpretación Charming Betsy y la Última Garantía Oponible(21). Aunque estas doctrinas parece que son relevantes, las cortes de los EE. UU. generalmente no se remiten a ellas.

Como resultado, no es claro si la Convención de Nueva York es un tratado de ejecución inmediata e incluso si esto es un tema importante en la determinación de si las leyes estatales que prohíben el arbitraje evitan el cumplimiento de las disposiciones de arbitraje en acuerdos que están sujetos al tratado. Asumiendo que fuera un problema vinculante, cómo determinar si un tratado es de ejecución inmediata es algo poco claro, ya que esa pregunta ha sido sujeta a diferentes análisis(22).

La Corte Suprema deja la opinión intacta en banc del 5.º Circuito en el caso de Louisiana Safety. Por lo tanto, en dicho circuito un acuerdo de arbitraje sometido a la Convención de Nueva York es ejecutable a pesar de las leyes estatales de seguros en conflicto. Sin embargo, en el 2.º Circuito la ley parece ser diferente. No se sabe cómo es que los otros circuitos resolverán este conflicto. Esto deja a las compañías de seguros y reaseguramiento en un estado de incertidumbre sobre el cumplimiento de los acuerdos de arbitraje en sus políticas. Este tema, como lo demuestra el caso de Louisiana Safety, no siempre involucra conflictos entre los aseguradores y los consumidores individuales. Muchos casos son controversias de negocio a negocio que involucran compañías de aseguramiento, aseguradores en exceso y reaseguradores. La falta de consistencia en esta área podría tener un gran impacto en la resolución de controversias de aseguramiento internacional. Las diferencias en las reglas legales entre los circuitos también pueden animar a algunas compañías a comprometerse en la búsqueda de foros de conveniencia para buscar resolver sus controversias en un circuito que favorezca su punto de vista sobre si un arbitraje es favorable para su posición. Dicha incertidumbre e inconsistencia no promueve una resolución eficiente y efectiva de las controversias comerciales.

(*) Este artículo representa únicamente la opinión del autor y no la opinión de la firma o de sus clientes. No debe considerarse como asesoría legal para ninguna situación real. El autor le agradece a Lynn Hawkins por su valiosa ayuda en la preparación de este artículo.

(1) 587 F.3d 714 —5th Cir. 2009— (en banc), cert. negado, S. Ct., 2010 WL 545414 —Oct. 4, 2010—.

(2) El Protocolo de Ginebra sobre Cláusulas de Arbitraje de 1923 requiere que los países firmantes reconozcan la validez de las disposiciones de arbitraje en los acuerdos comerciales y den las provisiones necesarias para su cumplimiento dentro de cada país firmante. Al 24 de octubre del 2002, 40 estados —entre los que no están los Estados Unidos— han accedido y ratificado este protocolo de forma total o parcial. El Protocolo de Ginebra tiene un uso limitado ya que no permite el cumplimiento de un laudo arbitral en un estado diferente a aquel en el cual se ingresó el laudo. Vea www.jurisint.org/en/ins/150.html para más información sobre el Protocolo de Ginebra y el acceso a su texto.

(3) La Convención de Ginebra de 1927 sobre la Ejecución de Laudos Arbitrales Foráneos enmendó el Protocolo de Ginebra, en parte, requiriendo que cada país firmante reconociera como vinculante e hiciera cumplir un laudo arbitral ingresado en otro país firmante bajo ciertas circunstancias. Al 24 de octubre del 2002, 34 estados —entre los que no están los Estados Unidos— accedieron y ratificaron la Convención de Ginebra total o parcialmente. Ver www.jurisint.org/en/ins/151.html para encontrar información relacionada con la Convención de Ginebra de 1927 y el acceso a su texto.

(4) H.R. Rep., n.º 91-1181, en 3601 —1970—.

(5) Convención de Nueva York, artículo VII.2. Al 24 de octubre del 2002, 138 países habían accedido y ratificado la Convención de Nueva York de forma total o parcial. Ver www.jurisint.org/en/ins/152.html para más información sobre la ratificación y adhesión y acceso al texto de la convención.

(6) El instrumento de la adhesión de los EE. UU. a la Convención de Nueva York no se ingresó hasta 1970. H.R. Rep., n.º 91-1181, en 3601-02. La fecha de ratificación de la Convención de Nueva York por los Estados Unidos es del 30 de septiembre de 1970. Ver www.jurisint.org/en/ins/152.html.

(7) Gilmer v. Interstate/Johnson Lane Corp., 500 U.S. 20, 25 —1991— citando a Dean Witter Reynolds v. Byrd, 470 U.S. 213, 219-20, & n.º 6 —1985— y Scherk v. Alberto-Culver Co., 417 U.S. 506, 510, n.º 4 —1974—.

(8) Gilmer, supra n.º 7; Moses H. Cone Memorial Hosp. v. Mercury Constr. Corp., 460 U.S. 1, 24 —1983—.

(9) Constitución de los EE. UU., artículo VI, § 2. Estados Unidos v. Lawrence, 3 U.S. 42 —1795— —argumentando que los tratados son la ley suprema de la nación—.

(10) 75 U.S. —8 Wall.— 168 —1868—.

(11) Estados Unidos v. South-Eastern Underwriters Ass’n, 322 U.S. 533 —1944—.

(12) 15 U.S.C. §§ 1011-15.

(13) Desde la promulgación de McCarran-Ferguson, muchas cortes han tratado el alcance de la reversión preventiva. Ver por ejemplo, Humana, Inc. v. Forsyth, 525 U.S. 299 —1999—.

(14) Ver por ejemplo, Ark. Code Ann. § 16-108-201; Haw. Rev. Stat. § 431:10-221; Kan. Stat. Ann. § 5-401; Ky. Rev. Stat. Ann. § 417.050. El génesis de muchas restricciones de leyes estatales ha incluido preocupaciones sobre la imposición por parte de grandes aseguradores de disposiciones de arbitraje en los consumidores, dada la incapacidad de los consumidores de negociar los contratos de aseguramiento. La base motivante de los acuerdos de Ginebra y la Convención de Nueva York, por otro lado, incluyó el deseo de promover la resolución de disputas comerciales entre negocios relativamente sofisticados. Ya sea que esta diferencia juegue un rol en el análisis de estos temas o no es algo que aún está por verse.

(15) Voto particular en 5-6. La corte del distrito certificó el caso para una apelación discrecional inmediata bajo 28 U.S.C. § 1292(b).

(16) 543 F.3d 744 (2008) —revocado y reemplazado en auditoría en banc—.

(17) 587 F.3d at 722-23.

(18) 66 F.3d 41 —2d Cir. 1995—.

(19) 552 U.S. 491 —2008—.

(20) 69 F.3d 1226 —2d Cir. 1996—.

(21) El Gobierno citó el Canon de Interpretación Charming Betsy como una de las razones para denegar un auto de avocamiento. La aplicabilidad potencial de estas doctrinas está más allá del alcance de este artículo. Dichas doctrinas son discutidas en J. Logan Murphy, “Ley Tri angle: arbitraje de disputas de reaseguramiento internacionales bajo la Convención de Nueva York, la Ley McCarran-Ferguson y Ley Estatal Antagonista,” 41 Van. J. Transnat’l L. 1535 —nov. 2008—. Ver Murray v. Schooner Charming Betsy, 6 U.S. —2 Cranch— 64, 118 (1804) —“Nunca debe interpretarse que un acto del Congreso viola la ley de naciones si queda cualquier otra interpretación posible”—.

(22) La Reforma Dodd-Frank Wall Street y la Ley de Protección al Consumidor, H.R. 4173,111th Cong. —2010—, contiene disposiciones relacionadas con la prevalencia de ciertos estados para determinar si ciertas disputas de reaseguración pueden ser arbitradas. Si bien la intención clara de esta ley no es la de prevenir la regulación del negocio de aseguramiento por parte de los estados, con ciertas excepciones limitadas no relevantes en este caso, parece que determina prioridades entre los estrados en relación con ciertos temas de arbitraje. La medida en la cual Dodd-Frank pueda ser relevante para la determinación de los temas abordados en este artículo en el contexto de ciertos acuerdos de reaseguramiento aún debe verse, y puede que no se conozca por cierto tiempo.