CONSEJO DE ESTADO

 

Auto 2014-00707/21863 de diciembre 16 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 05001233300020140070701

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Vicente Hernando Zapata Zapata contra la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Número Interno: 21863

AUTO

Bogotá D.C., dieciséis de diciembre de dos mil quince.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La Sala decide el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandante, contra la providencia por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa.

Antes de abordar el estudio de este asunto, es del caso precisar que los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) consagran los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

Las pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por finalidad restablecer el orden jurídico que ha sido quebrantado por la administración al expedir actos administrativos que infringen normas de carácter superior.

La pretensión de nulidad se dirige contra actos administrativos generales y busca restaurar el ordenamiento jurídico, en tanto que, la de nulidad y restablecimiento del derecho tiene además de esa finalidad la de restablecer un derecho subjetivo que resultó afectado por los actos de la administración.

Ahora bien, el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deben haberse interpuesto y decidido los recursos que, de acuerdo con la ley fueren obligatorios, como requisito previo para presentar la demanda. Este artículo es del siguiente tenor literal:

“Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 

[…] 

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. 

[…]” 

Este requisito se traduce en la necesidad de usar los recursos legales para impugnar los actos administrativos y, busca que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas.

En materia tributaria, el agotamiento de la vía gubernativa requiere de la interposición del recurso de reconsideración, del cual puede prescindirse para acudir directamente ante la jurisdicción, en aquellos casos en que el contribuyente hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial. Debido a que este acto administrativo solo se expide en los procesos de revisión del tributo, esta excepción solo procede en esta clase de proceso(8).

Ahora bien, la DIAN aduce que como la administración no se pronunció de fondo en la Resolución Nº 609020 del 12 de marzo de 2013, pues esta fue inhibitoria, se debe entender que el contribuyente no agotó la vía administrativa y, por tanto no puede someter los actos administrativos demandados al control jurisdiccional.

En este caso, se reitera la posición de la Sala(9) en el sentido de que “al referirse al auto inadmisorio del recurso de reconsideración, la Sala ha precisado que si al resolver la reposición se confirma la inadmisión(10) , de acuerdo con el artículo 728 [parágrafo] del Estatuto Tributario, la vía gubernativa se agota cuando se notifica el auto confirmatorio. Y, que el agotamiento de la vía gubernativa “se refiere sólo a los motivos de inadmisión del recurso de reconsideración, pues los aspectos de fondo de la impugnación no fueron estudiados por la Administración. Así, “queda abierta la vía jurisdiccional, en la cual el demandante deberá comenzar por demostrar la ilegalidad de la inadmisión del recurso; si no lo logra, el asunto queda clausurado en su contra(11)(12) Por el contrario, si el contribuyente prueba la ilegalidad del auto inadmisorio, el juez puede anular la decisión y estudiar el fondo de las pretensiones de la demanda o declarar resuelto el recurso a favor del administrado, como consecuencia del silencio administrativo positivo, si ha transcurrido más de un año desde la interposición de la reconsideración (artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario)(13).

Así, resulta claro que, en este caso, sí se agotó la vía gubernativa, pues que la administración haya inadmitido el recurso de reconsideración no es óbice para que el contribuyente someta ese acto administrativo al control jurisdiccional, máxime cuando la inadmisión tiene fundamento en la extemporaneidad en la presentación del recurso, que es precisamente el asunto de fondo cuándo se discute si la notificación del acto administrativo contra el que se dirige el recurso de reconsideración fue realizada en forma legal.

En estos casos, como se desprende del criterio jurisprudencial citado, se entiende agotada la vía administrativa con la interposición del recurso de reposición contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, con lo cual se abre para el juez la vía para estudiar el fondo del recurso de reconsideración, siempre que, se desvirtúe la legalidad del auto inadmisorio del recurso.

Ahora bien, en cuanto a que el estudio del agotamiento de la vía gubernativa como excepción previa realizado en la audiencia inicial, la Sala aclara que al estudio de las excepciones previas no puede dársele un alcance que no le corresponde, pues, como sucede en este caso, el estudio detallado de la forma como se notificaron los actos administrativos demandados, la dirección a la que legalmente debían notificarse, etcétera, corresponde al fondo del asunto y, la excepción propuesta se limitaba únicamente a verificar que el demandante hubiera interpuesto los recursos de los que disponía para que la administración tuviera la oportunidad de revisar su actuación.

Así, en este caso, el contribuyente interpuso el recurso de reposición contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración dirigido contra la Resolución Nº 609020 de 2013, con el que se agotó la vía administrativa y, se cumplió entonces con el requisito de procedibilidad exigido en el numera segundo del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, se aclara que esta Sala no se pronunciará respecto de la excepción de caducidad formulada por la DIAN, pues esta no fue objeto de pronunciamiento por parte del a quo y, por consiguiente, tampoco fue objeto de apelación.

En conclusión y, con fundamento en las consideraciones aquí plasmadas, se revocará la providencia apelada, para que el Tribunal Administrativo de Antioquia, continúe con el trámite de este proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

REVÓCASE la providencia apelada y, en su lugar declárase no probada la excepción de indebido agotamiento de la vía administrativa.

Cópiese, notifíquese, y cúmplase. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que continúe el trámite del proceso».

8 Artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable por remisión de la Ley 788 de 2002, artículo 59.

9 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 27 de marzo de 2014. Expediente 19713.

10 Artículos 726 y 728 del Estatuto Tributario

11 Jaime Abella Zárate. Procedimientos Constitucional y Contencioso Administrativo en materia tributaria. Bogotá. Editorial Legis. 2007 p 269.

12 Sentencia del 14 de junio de 2007, exp. 14589, reiterada en sentencias del 25 de marzo de 2010, exp. 16831 C.P Martha Teresa Briceño de Valencia; de 15 de julio de 2010, exp. 16919, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y de 10 de febrero de 2011, exp 17251 C.P Martha Teresa Briceño de Valencia

13 Ibídem.