AUTO 2012-00757/0306-2017 DE MARZO 14 DE 2018

 

Auto 2012-00757/0306-2017 de marzo 14 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Exp.: 050012333000 2012-00757 02 (0306-2017)

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP

Demandado: William Arturo Peláez Hoyos

Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Apelación del auto que negó las excepciones de ineptitud de la demanda por falta del requisito de procedibilidad y falta de integración del contradictorio; y contra la decisión de resolver la excepción de cosa juzgada en la sentencia

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., catorce de marzo de dos mil dieciocho.

Se decide(1) el recurso de apelación que la parte demandada presentó contra la decisión de primera instancia adoptada dentro de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, mediante la cual no se prosperaron las excepciones de ineptitud de la demanda por falta del requisito de procedibilidad y falta de integración del contradictorio; lo mismo que contra la decisión de resolver en la sentencia la excepción de cosa juzgada.

Antecedentes

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP—, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho —lesividad— previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda con la finalidad de obtener la anulación de la Resolución UGM 029090 de 25 de enero de 2012, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela de fecha 13 de marzo de 2009, proferido por el Juez Laboral del Circuito de Envigado, mediante el cual se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación al señor William Arturo Peláez Hoyos con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.

A título de restablecimiento del derecho solicita que se declare que a la demandada no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados y se condene a la devolución de los dineros pagados.

Los hechos.

Se sintetizan en lo siguiente: El señor William Arturo Peláez Hoyos presentó acción de tutela para obtener la reliquidación de su pensión incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados, la cual cursó ante el Juzgado Laboral del Circuito de Envigado y obtuvo fallo favorable.

En cumplimiento del fallo de tutela, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución UGM 029090 de fecha 25 de enero de 2012 y reliquidó la prestación con el 100% de la bonificación por servicios prestados.

La parte demandada formuló las excepciones de falta del requisito de procedibilidad, falta de integración del litisconsorcio; además propuso la excepción de cosa juzgada, sin embargo, la decisión sobre ésta se dejó para la sentencia, al considerar el a quo, que es de fondo.

La decisión apelada(2). 

El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió las excepciones propuestas y las declaró no probadas, para lo cual hizo el siguiente análisis:

1. Inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad.

Manifestó el tribunal que de conformidad con el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en esta etapa solo se resuelven las excepciones que tienen el carácter de previas, así como las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Frente a la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de la conciliación prejudicial señaló que cuando se acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de los medios previstos en el código, la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad cuando se trata de asuntos conciliables.

Precisó que no se requiere de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad cuando se trata de derechos ciertos e indiscutibles, dentro de los cuales se encuentran los derechos pensionales y que están protegidos por los artículos 48 y 53 de la Constitución Política; además, el Consejo de Estado(3) ha señalado la improcedencia de tal requisito frente al reconocimiento, reliquidación y sustitución de pensión.

2. Falta de integración del litisconsorcio.

Ante la pretensión del demandado en el sentido de que se debió demandar también a la Rama Judicial, Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, quien profirió la sentencia de tutela, el tribunal de instancia advirtió que en este caso no se configuran los presupuestos necesarios para predicar la existencia del litisconsorcio, pues, lo que es objeto de litigio es la anulación del acto acusado y el consiguiente restablecimiento del derecho, y no se está enjuiciando la decisión adoptada por el juez constitucional.

3. Cosa juzgada.

El a quo consideró que la excepción de cosa juzgada es de fondo, pues, en su sentir, ataca el fondo del asunto, ya que se encuentran en disputa derechos pensionales, por tanto, difirió la resolución al momento de proferir la sentencia.

El recurso de apelación.

La parte demandada interpone el recurso de apelación contra la decisión que no prosperó las excepciones presentadas con la contestación de la demanda.

Con relación a la decisión de la excepción de ineptitud de la demanda por falta del requisito de la conciliación como requisito de procedibilidad, manifestó que el derecho que se reclama no es un derecho cierto toda vez que la reliquidación de la pensión del demandado está siendo objeto de discusión, ya que los derechos ciertos e indiscutibles no se pueden mirar en abstracto sino de manera concreta.

En lo que tiene que ver con el litisconsorcio manifestó que en un caso como el presente es necesario la integración de quien realmente motivó la expedición del acto que está en discusión, esto es, el juez que lo ordena proferir, por tanto, quien motiva la decisión debe comparecer al proceso para tener la oportunidad de sustentar y justificar su decisión, por tanto, considera que es necesario que haga parte del proceso quien dispuso que se profiriera el acto.

Finalmente, en lo relativo a la excepción de cosa juzgada manifestó que el juez o el magistrado ponente, de oficio o a petición de parte, debe resolver las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Consideraciones

El problema jurídico.

En el presente caso, el problema jurídico consiste en determinar si la parte demandada logró demostrar los supuestos fácticos en los cuales fundamenta cada una de las excepciones formuladas en la contestación de la demanda.

Pues bien, a efectos de resolver el problema jurídico que se ha planteado, se procederá al análisis en el mismo orden en que se formuló el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia.

1. Inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad.

La excepción de inepta demanda, la parte demandada la hace consistir en el hecho de no haberse acreditado en el proceso que se llevó a cabo la conciliación como requisito de procedibilidad para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento, al tenor de lo dispuesto por el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

Pues bien, a efectos de resolver el recurso de apelación que la parte demandada ha interpuesto contra la decisión que no prosperó la excepción de inepta demanda por no haberse acreditado el requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicción de lo contencioso administrativo a entablar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el despacho ha consultado la normativa que regula la figura de la conciliación extrajudicial en materia administrativa, y ha encontrado que el artículo 161, inciso 2º, de la Ley 1437 de 2011, es claro en disponer lo siguiente:

“ART. 161.—Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. (…)

Cuando la administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación (…)”.

La norma que se ha transcrito se refiere a cuando la administración demanda un acto que tuvo ocurrencia con la utilización de medios ilegales o existió fraude, casos en los cuales, no es necesario que se agote el procedimiento relativo a la conciliación para acreditar el requisito de procedibilidad.

En el presente caso, la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho-lesividad, se originó en la acción de tutela que el demandado instauró para obtener de la Caja Nacional de Previsión Social la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados; y no está demostrado que hubiese existido maniobras tendientes a obtener un resultado favorable en tal sentido, sin embargo, no es necesario que la entidad acredite haber agotado el requisito de procedibilidad para demandar su propio acto, toda vez que en su accionar está haciendo que prevalezca el interés general sobre el particular, esto es, que las pensiones se ajusten a los contenidos normativos que las regulan, sin que existan mesadas pensionales que estén por fuera de los montos legalmente establecidos.

2. Falta de integración del contradictorio.

La parte demandada fundamenta la excepción en el hecho de no haberse citado al proceso a la Rama Judicial - Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, quien profirió la sentencia de tutela y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social que reliquidara la pensión del demandado con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.

La primera de instancia negó la excepción señalando que no se configuran los presupuestos necesarios para predicar la existencia del litisconsorcio, ya que el objeto de litigio es la nulidad del acto acusado que cumplió la orden de tutela y, por ende, restablecer a la entidad en su derecho y, además, no se enjuicia la decisión adoptada por el juez constitucional.

Pues bien, en la Ley 1437 de 2011, se incluyó en un mismo capítulo la intervención de terceros, las intervenciones litisconsorciales y las tercerías(4). En ese sentido, el artículo 224 de la Ley 1437 de 2011, respecto del litisconsorcio consagró lo siguiente:

“ART. 224.—Coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad excludendum en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.

El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio.

En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos.

De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad excludendum, se dará traslado al demandado por el término establecido en el artículo 172 de este código”.

Como se observa, la Ley 1437 de 2011, no regula de manera específica la figura del litisconsorcio necesario, razón por la cual, se requiere acudir al artículo 227 de la preanotada normativa, toda vez que la misma dispone que en lo no regulado por dicho estatuto procesal, se aplicarán las normas del Código de Procedimiento Civil(5); luego entonces, por disposición expresa del literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, que derogó el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil referente al litisconsorcio necesario, se acude a lo dispuesto por el artículo 61 de Código General del Proceso, que textualmente señala, lo siguiente:

“ART. 61.—Litisconsorte necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, hay de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término.

Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.

Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio sólo tendrán eficacia si emanan de todos.

Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio”.

Conforme a lo anterior, el litisconsorcio se considera necesario cuando tiene la connotación e importancia de impedir que el proceso se adelante si falta uno de los sujetos que integran la parte activa o pasiva y puede resultar afectado con la decisión, por tanto, debe comparecer al proceso. En tal virtud, es requisito sine qua non que tal sujeto de la relación jurídica o acto jurídico integre el proceso y pueda ejercer sus derechos de defensa y debido proceso.

En este orden de ideas, si un proceso versa sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, se debe resolver de manera uniforme y no es posible decidir de mérito sin que comparezcan las personas que son sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda se debe presentar con todos y dirigirse contra los sujetos interesados, por tanto, en el auto que admita la demanda, se debe ordenar la notificación y traslado a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.

Sobre este punto, la jurisprudencia(6) de la corporación refiriéndose al litisconsorcio necesario, ha señalado lo siguiente:

“…El litisconsorcio necesario se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material, única e indivisible, que debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (CPC, art. 51), lo cual impone su comparecencia obligatoria al proceso, por ser un requisito imprescindible para adelantarlo válidamente. El elemento diferenciador de este litisconsorcio con el facultativo es la unicidad de la relación sustancial materia del litigio; mientras que en el litisconsorcio facultativo los sujetos tienen relaciones jurídicas independientes, en el necesario existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate. El litisconsorcio necesario tiene su fundamento en la naturaleza de la relación sustancial objeto del litigio, definida expresamente por la ley o determinada mediante la interpretación de los hechos y derechos materia del proceso. En el primer evento basta estarse a lo dispuesto por la ley, pero cuando se trata de establecerlo con fundamento en la relación objeto del litigio, se impone un análisis cuidadoso para establecer la naturaleza del asunto y la imposibilidad de proferir un pronunciamiento de fondo, sin la comparecencia de un número plural de sujetos…” (se resalta).

Es decir, que el litisconsorcio necesario, como su nombre lo indica, es indispensable cuando el asunto litigioso está referido a una relación jurídica material y de fondo que debe ser resuelta de manera uniforme para todos los sujetos que integran ya sea la parte actora o pasiva de una relación procesal; por tanto, este requisito no se puede obviar, toda vez que debe existir unicidad en la relación sustancial que es materia del litigio.

Para el caso sub examine, se observa que no ocurren las circunstancias o supuestos de hecho contemplados en la norma que regula la figura del litisconsorcio necesario, toda vez que la relaciones o actos jurídicos entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la Nación - Rama Judicial - Juzgado Laborado del Circuito de Envigado, no son necesarias frente al caso de la relación jurídica existente entre las partes aquí en contienda, esto es, entre la mencionada UGPP y el señor William Arturo Peláez Hoyos, en la que se pretende la nulidad del acto mediante el cual se dio cumplimiento al fallo de tutela que ordenó la reliquidación de la pensión con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.

En este orden de ideas, se precisa que la figura en comento surge cuando la relación de derecho sustancial sobre la cual se ha de hacer pronunciamiento, se integra por una pluralidad de sujetos, ya sea en la parte activa o pasiva, pero de tal forma que éstos no se puedan escindir o separar, en tantas relaciones aisladas en un uno u otro lado, sino que se debe presentar como una sola, única e indivisible frente al conjunto de tales sujetos. En este caso, el pronunciamiento del juez, se puede hacer en la situación como está planteada la demanda inicial, y no se requiere la presencia de los otros sujetos mencionados por cuanto entre ellos no existe una relación de uniformidad que se deba decidir de fondo con su comparecencia al proceso.

En conclusión, el proceso se puede tramitar y decidir sin que al mismo esté el juez que profirió la sentencia de tutela, toda vez que en este caso, la relación jurídica material se configura entre la UGPP y el señor William Arturo Peláez Hoyos.

3. La cosa juzgada.

La parte demandada presentó la excepción de cosa juzgada, al considerar que la situación relacionada con el reconocimiento de la reliquidación de la pensión incluyendo el 100% de la bonificación servicios prestados, ya fue decidida de manera definitiva con la decisión del Juez Laboral del Circuito de Envigado, quien protegió los derechos fundamentales del accionado y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social que procediera a reliquidar la pensión incluyendo el porcentaje indicado.

Por su parte, el magistrado ponente difirió la decisión al momento de proferir la sentencia, al considerar que la excepción de cosa juzgada ataca el fondo del asunto. No obstante, el apelante insiste en que se defina la excepción de cosa juzgada.

En esta oportunidad y solo por esta ocasión, la ponente se pronunciará sobre la excepción de cosa juzgada entendiendo que al diferirla al fondo del asunto está aplazando una decisión que le compete a la Sala y que de prosperar llevaría inexorablemente a adelantar un proceso que culminaría con un fallo inhibitorio, es decir, no habría un pronunciamiento de fondo, por ello no se acepta el argumento del a quo de que ataca el fondo sino de una excepción que daría por terminado el proceso de manera anticipada.

De acuerdo con lo anterior, entonces, se entra al estudio y decisión de la excepción de cosa juzgada, la cual tiene como fundamento el hecho de que el Juzgado Laboral del Circuito de Envigado, al ordenar que la entidad aquí demandante reliquidara la pensión del demandado con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados, ya juzgó la situación jurídica que ahora está en juicio.

A efectos de resolver el punto objeto de la impugnación, se hará alusión a la regulación de la cosa juzgada, la cual se encuentra prevista en el artículo 303 del Código de General del Proceso, aplicable en esta jurisdicción por mandato expreso del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el cual la define, así:

“ART. 303.—Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes…” (se resalta).

De la norma se extraen tres supuestos para que se presente la figura jurídica de la cosa juzgada:

1. Que el proceso nuevo verse sobre el mismo objeto.

2. Este mismo proceso debe estar fundado en la misma causa que el anterior.

3. Existir identidad jurídica de partes.

La cosa juzgada, lo dice la doctrina(7), “puede definirse, en general, como la inmutabilidad o irrevocabilidad que adquieren los efectos de la sentencia definitiva cuando contra ella no procede ningún recurso (ordinario o extraordinario) susceptible de modificarla, o ha sido consentida por las partes. Este atributo de la sentencia no constituye un efecto de ella, como lo sostiene gran parte de los autores, sino que se trata, en rigor, de una cualidad que la ley añade para reforzar su estabilidad y que tiene la misma validez con respecto a todos los efectos que pueda producir”.

La jurisprudencia del honorable Consejo de Estado(8), sobre la cosa juzgada ha dicho:

“(…) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. Lo anterior demuestra que en efecto opera el fenómeno de la cosa juzgada, porque, como bien lo señaló el Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, existe identidad de uno de los cargos y conceptos de violación de la demanda resuelta mediante la sentencia del Consejo de Estado de 3 de junio de 2004, con los de la presente demanda. En este caso los cargos presentados hacen referencia a la falta de competencia del gobierno para regular sanciones relacionadas con el incumplimiento de las normas sobre normalización, certificación y metrología, por considerar que el establecimiento de sanciones es materia de competencia exclusiva del legislador, en atención al principio de legalidad. El segundo cargo reconduce al primero, porque la argumentación en que se apoya el demandante para explicar que se violaron las disposiciones del Decreto-Ley 2153 de 1992, es la falta de competencia del Gobierno Nacional para regular las sanciones en uso de su facultad reglamentaria, que fue el mismo argumento que adujo para considerar que se violó el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 (…)” (se resalta).

Conforme a lo anterior, la Sala analizará si en el presente caso, se dan las circunstancias o supuestos fácticos del artículo 303 del Código General del Proceso, para lo cual se procede al estudio de cada uno de los ellos, pues, todos deben ser concurrentes, es decir, que si llegase a faltar alguno, no tendría lugar la cosa juzgada. Dicho de otra manera, deben estar presentes: el mismo objeto, la misma causa y la identidad jurídica de partes.

En el sub lite, luego del estudio y análisis de la situación fáctica que presenta el proceso, se establece que a la parte impugnante no le asiste razón en los fundamentos expuestos sobre los cuales propone la excepción de cosa juzgada, esto es, que por el hecho de haber una sentencia de tutela, el acto acusado es inimpugnable y, por tanto, no puede ser enjuiciado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Conforme a lo anterior, se debe precisar que el juez competente y natural para juzgar los actos administrativos, por motivos de ilegalidad, es el de lo contencioso administrativo, competencia que emana desde la misma Constitución Política, en cuyo artículo 238, dispone que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Ahora, teniendo en cuenta la disposición constitucional, la acción de tutela no es el medio idóneo para acusar la ilegalidad de un acto administrativo, pues, su naturaleza es distinta, toda vez que el constituyente primario la consagró para la protección de derechos fundamentales (art. 86), mientras que el juez administrativo tiene atribuciones para juzgar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que expide la administración.

Ahora, sea del caso señalar que la circunstancia de que en este asunto se acuse un acto que fue el producto de una orden impartida en un fallo de tutela, no crea frente al mismo una situación o fuero de inmunidad que impida que la jurisdicción de lo contencioso administrativo lo pueda controlar, por cuanto con dicho acto se protege un derecho fundamental y no aquel en que la administración crea, modifica o extingue una situación jurídica, toda vez que en el acto de ejecución no se plasma la voluntad de la administración en forma autónoma sino que debe sujetarse a la orden del juez contenida en la sentencia de tutela.

En este orden de ideas, no cabe duda acerca de la falta de cumplimiento de los requisitos o supuestos fácticos para que prospere la figura de la cosa juzgada, por cuanto no ha existido otro proceso contencioso administrativo que haya juzgado y definido la legalidad o no del acto a través del cual se dio cumplimiento al fallo de tutela, pues, se repite una vez más, el juez natural para la impugnación de un acto administrativo es el de lo contencioso administrativo y no el juez constitucional, que se instituyó para la protección de derechos fundamentales.

Así, pues, en este caso no se presentan los supuestos fácticos del artículo 303 del Código General del Proceso, esto es, el mismo objeto, la misma causa e identidad jurídicas de las partes, los cuales deben ser concurrentes; por tanto, al existir un pronunciamiento en una fallo de tutela que ordenó la reliquidación de la pensión del demandado, no se puede considerar que exista cosa juzgada y por ello, el juez natural competente para conocer sobre la legalidad de los actos no pueda avocar su conocimiento.

Sobre este particular aspecto, el Consejo de Estado(9) ha dicho lo siguiente:

“… la circunstancia de que un acto administrativo sea emanado en cumplimiento de una orden de tutela, no le crea fuero de inmunidad alguno para que la justicia de lo contencioso no lo pueda controlar, pues no es aceptable confundir a estos actos con aquellos que dentro de la actividad de la administración reflejan simplemente, la ejecución de un acto administrativo propiamente dicho. En efecto, el acto administrativo que cumple una orden judicial subsume la manifestación de voluntad de la administración cuya regla de subordinación la constituye una decisión judicial, entre tanto, el simple acto de ejecución de un acto administrativo, no alcanza a condensar la voluntad administrativa en forma autónoma y con las características de crear, modificar o extinguir una situación jurídica…”.

Entonces, los argumentos expuestos por la parte apelante no encuentran asidero normativo ni jurisprudencial, en cuanto a que el acto que en cumplimiento de un fallo de tutela ordenó la reliquidación de su pensión, no pueda ser conocido por el juez natural de los actos administrativos. Por tanto, es procedente el estudio de legalidad del acto administrativo impugnado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - lesividad. En tal virtud, se confirmará la decisión de primera instancia que negó la excepción de cosa juzgada.

En el presente caso, se tiene que señalar que si bien es cierto el acto que se impugna a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del es un acto de ejecución también lo es que el mismo se produce en obedecimiento a un fallo de tutela, y como se ha dicho en precedencia ésta se ocupa de la protección de derechos fundamentales, en tanto que el juez de legalidad del acto es el de lo contencioso administrativo.

El Consejo de Estado(10) ha dicho que cuando se trata de la impugnación de actos que son el producto del cumplimiento de una sentencia de tutela, aquellos no cuenta con fuero alguno de inmunidad, esto es, que no puedan ser atacados en ejercicio de los medios previstos en la ley para acusar los actos administrativos, por tanto, pueden ser objeto del control de legalidad al cual están sometidos, pues, se debe recordar que el juez de tutela solamente hace el estudio frente a la presunta vulneración o desconocimiento de los derechos fundamentales, mientras que el juez de lo contencioso administrativo está facultado para juzgar si el acto administrativo se aviene a la legalidad o es contrario a ésta.

En conclusión: se confirmará la decisión de primera instancia en cuanto negó la prosperidad de las excepciones de inepta demanda por falta del agotamiento del requisito de la conciliación prejudicial y falta de integración del litisconsorcio. Igualmente, se declarará no probada la excepción de cosa juzgada, por las razones expuestas en la parte motiva.

Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE:

1. CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la audiencia inicial, mediante la cual se negó la prosperidad de las excepciones de “inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de la conciliación prejudicial” y “falta de integración del litisconsorcio”, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el señor William Arturo Peláez Hoyos. Asimismo, se declara no probada la excepción de cosa juzgada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Por la secretaría de la sección segunda de la corporación devuélvase el proceso al Tribunal de Antioquia, y déjense las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejera: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 

(1) El expediente ingresó al despacho el 8 de febrero 2017 (fl. 534).

(2) Folio 649.

(3) Sentencia de 1º de septiembre de 2009, exp. 2009-00817-00, C.P. Alfonso Vargas Rincón.

(4) Ver los artículos 223 al 228 del CPACA.

(5) Código General del Proceso actualmente.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque, Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil cuatro (2004), rad. 50422-23-31-000-1994-0467-01(15321), Actor: Andina de Construcciones Ltda. y otro, Demandado: Departamento de Antioquia y otros.

(7) Código de Procedimiento Civil, comentarios al artículo 332, editorial Leyer, agosto de 2006, p. 206.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Maria Elizabeth García Gonzalez, Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012), rad. 11001-03-24-000-2007-00091-00, Actor: Juan Álvaro Montoya Villada, Demandado: Ministerio de Desarrollo Económico, hoy Comercio Industria y Turismo.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, exp. 05001 23 33 000 2012 00301 01 (0469-2013), sentencia de 17 de abril de 2013.

(10) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, 14 de julio de 2014, exp. 2015-00371 01 (1497.2016).