Análisis a la nueva valorización nacional

Revista Nº 132 Nov.-Dic. 2005

El proyecto adolece de fallas y vacíos que han aquejado los estatutos de valorización. 

Roberto Uribe Pinto 

Abogado Tributarista. 

Autor de la obra “La contribución por valorización - teoría y práctica”. 

Legis 

El Gobierno Nacional busca revivir la valorización para las obras públicas nacionales por medio del Proyecto de Ley 76 que cursa en el Congreso. Dicho proyecto tiene por objetivo revivir en buena parte los instrumentos que tenía la valorización conforme al Decreto 1604 de 1966, reglamentado por el Decreto 1394 de 1970, que consagran el Estatuto Nacional de Valorización. Este sistema fue suspendido en su aplicación por Invías, en virtud de la anulación decretada por la Corte Constitucional de algunas normas del referido Decreto 1604 de 1966, por demanda formulada por el jurista Bernardo Carreño, quien acusó con mucha precisión tales normas por violación del artículo 338 de la Constitución Nacional, las cuales otorgaban facultades al mismo Gobierno para imponer y fijar las bases para asignar la contribución, elementos que de acuerdo con el precepto constitucional son privativos de la ley.

La honorable Corte Constitucional en sentencia de 26 de febrero del 2003, al encontrar que el artículo 2º del citado Decreto 1604 de 1966 violaba la Constitución Política consideró viciado el término “nacional” contenido en dicha norma. Ello implicó que el Gobierno Nacional y, concretamente, Invías quedaran sin funciones para asignar y cobrar la valorización de obras ejecutadas por el mismo Gobierno.

Materia y objetivos del proyecto de ley

El proyecto implica establecer una ley marco o Estatuto Nacional de Valorización para aplicarlo en las obras nacionales y que, adicionalmente, sirva de base y orientación para las valorizaciones municipales, distritales y departamentales. En la ponencia presentada en la Cámara para segundo debate del mismo proyecto de ley, los ponentes Eduardo Crisiem, Óscar Darío Pérez y otros manifestaron que dicho proyecto se trabajó con una filosofía clara de delimitación entre lo sustancial, materia de ley, al definir los elementos esenciales para cobrar todo tributo, y lo reglamentario, objeto del decreto que deberá expedir el Gobierno Nacional. Los citados elementos contenidos como principios generales son: igualdad, eficiencia, participación comunitaria, equidad y sujetos activos y pasivos, así como la base gravable de la contribución nacional.

En cuanto a la determinación de las competencias de las autoridades administrativas para establecer la valorización, el proyecto es muy genérico y no precisa tales competencias ni se reserva para la misma ley los hechos y la determinación de la base gravable del tributo, como lo dispone la Constitución Política. Solamente trata de las “autoridades administrativas encargadas de liquidar la contribución” (art. 3º del texto de la ponencia) y tácitamente, según el informe de la ponencia comentada, corresponderá al Gobierno Nacional la reglamentación frente a los elementos sustanciales materia de ley, y su ejecución quedaría para las obras nacionales a cargo de Invías.

Objeciones al proyecto

Es oportuno hacer algunas observaciones y objeciones a este proyecto con ánimo constructivo y a fin de que no vuelvan a repetirse las fallas de inexequibilidad por violación del mismo artículo de nuestra Carta, como ocurrió anteriormente: en primer lugar, la zona de influencia del beneficio, que es un elemento esencial de la base gravable, solo puede ser fijada por el legislador y es el caso sobre el cual el proyecto deja abierta una incógnita acerca de esta competencia, al indicar que la misma zona corresponderá a la extensión territorial definida por la entidad competente de acuerdo con el beneficio real...”, dejando así una ambigüedad que podría interpretarse como tácita facultad para que el Gobierno la señale, en este caso Invías. Además, no señala claramente la época de la terminación de las obras cuando estas se cobran con posterioridad a su ejecución. Esta falla es muy notoria y trascendente, pues de acuerdo con el proyecto se podrían cobrar obras terminadas o ejecutadas hace varios años atrás, como es el caso del eje vial del norte correspondiente a la carretera central, contribución que en su época originó todos los litigios y demandas de nulidad que culminaron en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, anteriormente referido.

Derecho de audiencia de la comunidad

El proyecto no trata sobre la participación de la comunidad afectada con el gravamen, ni establece un sistema que sí contempla muy claramente el Decreto 1394 de 1970 para elegir representantes de los propietarios afectados y hacer objeciones a través de ellos. Solamente expresa un concepto genérico acerca del principio de la participación de la comunidad, manifestando que esta tiene derecho a participar e intervenir en las decisiones que lo afecten, pero no establece nada más, ni otorga los instrumentos para dicha defensa.

Hay una ambigüedad en este proyecto para determinar cómo actuará la comunidad dentro de las nuevas valorizaciones, pues no se aclara expresamente si deroga o no las anteriores disposiciones. En mi concepto, tal como está planteado seguirían vivos los instrumentos y defensas de las comunidades que se afecten con los nuevos gravámenes, establecidos en el actual Estatuto de Valorización y que son los más adecuados y equitativos. Pero hay necesidad de precisar este vacío.

También el proyecto con la ponencia para segundo debate de la Cámara, contiene una modificación en la parte final del texto, la cual indica que al definirse el monto de la contribución, deberá solicitarse concepto al gobernador del departamento y al alcalde del municipio, en cuyo territorio se determine la zona de beneficio, quienes deben pronunciarse sobre su conveniencia, especialmente con relación a las obras. Esta determinación para que los entes territoriales conceptúen, la considero conveniente y útil para la viabilidad del proyecto; pero debe ser el decreto reglamentario que oportunamente se expida, el que fije las bases, condiciones y alcances de tal intervención.

El proyecto también adolece de las mismas fallas o vacíos que han aquejado los estatutos de valorización, tanto nacionales como distritales: no se señala un término o se contempla un lapso prudencial para la ejecución o terminación de las obras. Ese es el caso, por ejemplo, de la asignación de la contribución donde se señala en forma terminante plazos para su pago a los propietarios afectados, quienes sufrirán las consecuencias del cobro coactivo, en caso de mora en el pago. Pero, en cambio, en los estatutos de valorización no se exige ninguna responsabilidad del Estado en cuanto al término de ejecución de su obra, lo cual es obvio que debe fijarse. En todos los sistemas de contratación de obras por el Estado, y también por los particulares, se establece el término para su ejecución.

Consulta a gobernadores y alcaldes

Por último, el proyecto faculta al gobernador del departamento, lo mismo que al alcalde en cuyos territorios se realice la obra, para emitir conceptos previos para la realización de la misma, bajo el sistema de valorización. Esta modalidad implicaría mayores trámites y conceptos encontrados de las autoridades departamentales y municipales frente al proyecto de valorización, en vez de disponer la integración del estudio de prefactibilidad.