Andrea Amatucci: Su visión sobre el ordenamiento tributario

Revista Nº 110 Mar.-Abr. 2002

Eficiente administración y severas sanciones: dos remedios contra la evasión 

Unidad de Derecho Tributario y Contable 

* Traducción para la Revista Impuestos por José Vicente Barreto Rodríguez 

El profesor de derecho tributario, de la Universidad de Nápoles, Andrea Amatucci, visitó recientemente el país para participar en las XXVI Jornadas de derecho tributario celebradas en el mes de febrero en Cartagena. Amatucci aprovechó la oportunidad para el lanzamiento de su obra en español El ordenamiento jurídico financiero, editada por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario. La Revista Impuestos habló con él para conocer su visión sobre el ordenamiento tributario.

R.I.:¿Es conveniente la utilización de exenciones tributarias para motivar el crecimiento económico? 

A.A.: Las exenciones constituyen las formas tradicionales de los incentivos fiscales y presentan una característica positiva en el sentido de ser automáticas y premiar la producción del rédito. Las otras formas de incentivos, tales como las facilidades de crédito (con las cuales el Estado se hace cargo de una parte de los intereses) o la contribución a fondo perdido (con la cual el Estado aporta una suma a título definitivo al empresario que no debe restituirla) requieren largos procedimientos antes de que nazca la iniciativa y por tanto la producción.

La exención fiscal es también un instrumento de igualdad, porque excluye del tipo tributario previsto en la ley que impone un tributo la hipótesis de rendimientos producidos en áreas geográficas menos desarrolladas, para favorecer las inversiones en tales áreas. La exención facilita los fines extrafiscales que persigue el tributo.

R.I.:¿Cuáles son los principales problemas del derecho tributario internacional? 

A.A.: El derecho tributario internacional, representando un derecho tributario estatal externo, es la expresión de la soberanía a la cual el Estado en parte renuncia a través de convenciones internacionales que, junto a las normas de derecho de la comunidad de Estados, forman el derecho internacional tributario.

El tema clásico afrontado por las convenciones internacionales en materia tributaria es el de la doble imposición. El modelo OCSE contribuye a informar las convenciones internacionales sobre la materia. Permanece el carácter fundamental del debate entre la utilización del principio de la fuente o territorial respecto del principio del rédito mundial o ultraterritorial. Los estudiosos de los países de América Latina, como es conocido, han privilegiado el principio de la fuente.

Otra cuestión actual es aquella de la lucha contra la evasión internacional. El derecho de selección de una forma jurídica con el propósito de obtener ventajas fiscales no puede ser desconocido. Es necesario que los Estados se preocupen por elaborar, por medio de convenciones internacionales, cláusulas antievasión de carácter no general, ya que los poderes de las administraciones estatales deben ser limitados respecto a determinados comportamientos elusivos.

Otros temas son los relacionados con las fuentes del derecho internacional tributario, de la jerarquía de la norma y de la prohibición de discriminación

R.I.:¿Cuál piensa que ha sido el desarrollo del principio de la favorabilidad en la aplicación de la ley tributaria en la Unión Europea? 

A.A.: El principio de la favorabilidad en la interpretación de la ley tributaria ha tenido una amplia difusión en el derecho romano, con el aporte de Modestino, quien introdujo el principio in dubio contra fiscum. En el siglo XVI el principio de la favorabilidad obtuvo una revaloración, pero en el curso de los siglos sucesivos sufrió un redimensionamiento como consecuencia de la evolución de las metodologías interpretativas que reducían progresivamente los márgenes de duda.

Actualmente, en la Unión Europea no existe un recurso explícito a tal principio. A pesar de que los márgenes de duda se restringen, son inevitables y ciertamente el principio de legalidad, surgido en el siglo XIII en Inglaterra con la Carta magna, induce a considerar la no verificación de un presupuesto ante la duda, porque es preferible la legitimación de una evasión que la imposición de un tributo sine lege.

De todos modos, la Corte de Justicia, interpretando uniformemente las normas comunitarias tributarias, resuelve la duda de forma tal que impone un significado idéntico de esas dudas a las autoridades de todos los países miembros.

R.I.:¿Qué impuestos considera que son los más eficientes: los impuestos directos o los indirectos? 

A.A.: Los impuestos directos garantizan la actuación del principio fundamental de la progresividad, el cual, junto con una política social del gasto público, logra realizar la redistribución de los ingresos removiendo los obstáculos a la participación de todos los ciudadanos en la vida social, política y económica del país.

La imposición indirecta solo en parte logra obtener la progresividad; es regresiva si golpea con la misma alícuota la transferencia y el consumo de sujetos con diversa capacidad contributiva. El problema se resuelve a través de un equilibrado sistema tributario que prevea impuestos directos, no todos progresivos, pero también impuestos indirectos. El ordenamiento jurídico comunitario debe armonizar, preventivamente, los impuestos indirectos para evitar discriminaciones fiscales en la cesión de bienes entre países miembros, eliminando cualquier tipo de medida proteccionista.

R.I.: ¿Es saludable que la administración de impuestos tenga la facultad de interpretar con autoridad las leyes tributarias? 

A.A.: La administración de impuestos tiene la tarea de interpretar la ley tributaria a nivel central, en forma tal que haga uniforme su aplicación por parte de todas las instancias periféricas. Pero esta interpretación a través de circulares y resoluciones vincula solamente a aquellas dependencias y por tanto es recibida en los actos notificados al contribuyente, el cual, si no acepta tal interpretación, impugna el acto y solicita al juez tributario su pronunciamiento sobre el conflicto de interpretación. De acuerdo con este mecanismo, se garantiza el principio de contradicción entre la administración de impuestos y el contribuyente acerca del significado de la ley tributaria y el sucesivo pronunciamiento del juez tributario resuelve tal conflicto.

R.I.:¿Qué recomendaciones sugeriría para desincentivar la evasión o la elusión por parte de los contribuyentes? 

A.A.: Para desincentivar la evasión es necesaria una eficiente administración tributaria y la previsión de severas sanciones. No soy partidario del sistema alemán, con base en el cual la administración tributaria puede desconocer la forma jurídica usada por las partes, la cual fiscalmente es irrelevante, y reconocer que se ha querido evitar una forma jurídica que en cambio coincide con el presupuesto del impuesto. Este sistema es eficiente porque cualquier evasión es desincentivada, pero la administración tributaria dispone de una facultad excesiva, en cuanto puede calificar diversamente incluso formas jurídicas queridas por las partes sin intenciones de evasión.

Prefiero el sistema italiano de la cláusula particular antievasión, a la cual he hecho referencia, por medio de ella, la administración tributaria debe desconocer la forma jurídica solo en los casos expresamente previstos por la ley. Este sistema es ineficaz para eliminar todas las formas de evasión, pero los principios fundamentales del Estado de Derecho exigen que sea sacrificado el principio de eficiencia administrativa a favor de las garantías fundamentales del contribuyente.