Auto 10069 de noviembre 17 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONTRATOS ESTATALES

ACCIÓN DE NULIDAD ABSOLUTA

EXTRACTOS: «Es cierto que el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 consagró que la nulidad absoluta de los contratos puede ser alegada por “cualquier persona”, convirtiendo en popular una acción que, bajo la legislación anterior, estaba restringida a las partes, a sus causahabientes, al Ministerio Público y al tercero que acreditase interés directo en el contrato (art. 87 del CCA, modificado por el artículo 17 del D.L. 2304/89).

Esa innovación, sin embargo, no permite —por sí sola— deducir el cambio de la naturaleza de la acción ni la del acto jurídico comprometido, ni la introducción de la figura de la suspensión provisional para los contratos estatales.

En efecto:

a) Los actos administrativos unilaterales, como expresión de la sola voluntad de la función administrativa del Estado, difieren de los contratos estatales (actos jurídicos bilaterales), en su contenido, en su forma, en el procedimiento para su formación, en sus mecanismos de control, etc.

La esencia del acto administrativo radica en que es la expresión de una sola voluntad: la del Estado, en ejercicio de su función administrativa, o de los particulares por delegación suya. Tal característica no sufre mengua por la participación de los particulares en la producción del acto a través de mecanismos de concertación, del ejercicio del derecho de petición o de la necesidad de aceptación del interesado, circunstancias que aparentemente restarían unilateralidad al acto administrativo.

El contrato, en cambio, nace de la fusión de voluntades frente a prestaciones, contrapuestas (contratos de contraprestación) o frente a propósitos comunes (contratos de colaboración); una de tales voluntades, al menos, será la del Estado o de una persona jurídica de derecho público, correspondiendo la otra, generalmente, a un particular.

b) De esta naturaleza diversa emergen los distintos sistemas de control judicial: las acciones de nulidad (art. 84 del CCA) y de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85, ibídem), para los actos administrativos unilaterales, excepción hecha de los denominados actos contractuales (L. 80/93, art. 77) y las acciones contractuales (art. 87 del CCA) para los contratos estatales.

c) Por las razones antedichas, cuando el artículo 238 de la Constitución Política establece que “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”, se está refiriendo de modo exclusivo a los actos administrativos unilaterales y a la doble acción que tiene prevista la ley para impugnarlos (arts. 84 y 85 del CCA).

d) La acción de nulidad absoluta de los contratos no es nueva; en el CCA se consagró desde 1984, existiendo ya de antes.

La modificación del artículo 87 del CCA radica en la titularidad de la misma; estaba restringida con anterioridad y ahora se extiende a toda persona.

Pero no tiene el alcance de cambiar la naturaleza de la acción; ésta continúa siendo contractual, vale decir, de aquéllas previstas en el artículo 87 de dicho código, distinta de la acción de nulidad (art. 84) que establece la ley como mecanismo de impugnación de los actos administrativos unilaterales.

Esta precisión es importante, por ejemplo, para la determinación de la caducidad de la acción: este fenómeno subsiste para la acción de nulidad absoluta de los contratos, en los términos del artículo 136, vale decir en el término de dos años, en tanto que la acción de nulidad de los actos administrativos carece de caducidad.

e) En síntesis: acto administrativo unilateral y contrato estatal, si bien los dos constituyen formas de actividad administrativa, guardan entre sí sustanciales diferencias; la disposición de la ley que hace popular la acción de nulidad absoluta de los contratos, no está identificando las dos instituciones jurídicas ni unificando su régimen de control jurisdiccional; la suspensión provisional es una medida cautelar prevista por la Constitución Política y la ley para los actos administrativos unilaterales y no para los contratos».

(Auto de noviembre 17 de 1994. Expediente 10.069. Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández).

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