SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

DAÑOS OCASIONADOS POR CONTRATISTAS DEL ESTADO

RESPONSABILIDAD DIRECTA DE LA ADMINISTRACIÓN

EXTRACTOS: «Ahora bien, la controversia que ocupa la atención de la Sala se mencionan los siguientes hechos:

“En febrero de 1992 el señor Capolicán Rojas Hernández trabajaba con el Consorcio Patricia Páez Silva y Héctor Eduardo Ramos López, en el municipio de La Mesa (Cundinamarca) vereda Las Palmas.

El señor Capolicán Rojas ganaba como trabajador de este consorcio la suma de setenta y ocho mil ($78.000) pesos mensuales.

El consorcio estaba por cuenta de la Empresa de Energía de Bogotá instalando unos postes de concreto para transmisión de energía, en dicho municipio.

El día 7 de febrero de 1992 se encontraba Capolicán Rojas Hernández en compañía de los compañeros de trabajo Hernán Beltrán, Mauricio Prieto y Jorge Héctor Escobar, los cuales estaban empujando un poste de concreto de propiedad de la entidad pública demandada, el cual cargaron en un zorro (aparato de dos llantas), el señor Rojas estaba en la parte de atrás cuando se rodó con el poste y éste se atravesó y le cogió la pierna a Capolicán Rojas.

6. Luego de ocurridos los hechos sus compañeros de trabajo lo trasladaron a urgencia al Hospital de La Mesa, en un carro del consorcio, allí permaneció un rato y le hicieron unas curaciones.

Como en el hospital no había ortopedista, el cirujano lo envió a la Clínica Ortopédica la Cien en Bogotá donde le hicieron una operación.

Como consecuencia de las heridas quedó con las siguientes secuelas: fractura abierta de tibia y peroné. Miembro inferior izquierdo en tratamiento. Injerto de piel en pierna izquierda. Enfermedad acidopéptica asintomática. Clínicamente tiene un retardo en la movilidad del cuello de pie izquierdo” (f. 4-5, C.1).

La Sala a primera vista advierte con respecto al caso que se examina que la Empresa de Energía de Bogotá aparece como propietaria de la obra, que la demandada contrató con un particular la ejecución de la obra y que éste a su vez se hizo a los servicios del señor Capolicán Rojas para acometer los trabajos en colaboración con otro grupo de personas.

Tal situación lleva a pensar que el damnificado no sólo tenía la posibilidad de demandar al contratista por la vía ordinaria la indemnización de los perjuicios que sufrió con ocasión de los referidos hechos, sino que también podía accionar contra la entidad acudiendo a la jurisdicción contenciosa administrativa porque la responsabilidad que se le puede imputar a la administración en estos eventos está sustentada en los siguientes principios:

a) Cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si ella misma la ejecutara directamente.

b) Que es ella la dueña de la obra.

c) Que su pago afecta siempre patrimonio estatal.

d) La realización de esas obras obedece siempre a razones de servicio y de interés general.

e) Que no son oponibles a terceros los pactos de indemnidad que celebre la administración y el contratista, vale decir para exonerarse de responsabilidad extracontractual frente a aquéllos, pues ella es la responsable de los servicios públicos y por ende se obliga bien sea porque el servicio no funcionó, funcionó mal o inoportunamente. Elementos estos que son constitutivos de falta o falla del servicio.

Con respecto a lo dicho, la Sala en fallo de 23 de septiembre de 1994, dictado dentro del expediente 8814, con ponencia del Consejero Dr. Carlos Betancur Jaramillo, precisó que cuando el daño se produce por accidente de trabajo, los damnificados tienen dos acciones diferentes. De un lado la derivada del contrato de trabajo con el contratista o subcontratista de la administración. Y de otro lado la acción indemnizatoria por trabajos públicos contra la entidad propietaria de la obra.

La primera indica que la sentencia es de competencia de la justicia ordinaria, mientras que la segunda, señala que es del resorte de esta jurisdicción. En esta última eventualidad subraya que la acción de los damnificados es directa y personal sin perjuicio del derecho que le asiste a la administración de repetir contra el contratista cuando a ello haya lugar.

De la referida providencia se retienen los siguientes apartes:

“Deja ver lo precedente que los damnificados con la muerte de Julio Manrique Garcés, tenían a su disposición dos acciones diferentes. De un lado, la derivada del contrato de trabajo que éste había celebrado con el señor Pedro Chaparro R. subcontratista del señor Rafael Clavijo Escandón, contratista del fondo rotatorio. Y de otra, la acción indemnizatoria por trabajos públicos contra la entidad propietaria de la obra objeto de remodelación. La primera, con su legitimación radicada en cabeza de los herederos del trabajador fallecido y de competencia de la justicia ordinaria. Y la segunda, con legitimación a los damnificados por esa muerte, y por ese solo hecho, y de competencia de esta jurisdicción.

La mencionada acción laboral derivada del contrato de trabajo procedente contra el subcontratista o el contratista y no contra la administración, gracias a lo dispuesto por el artículo 89 del Decreto 222 de 1983, referido a los contratos de obra a precios unitarios (el aquí celebrado es de esa índole), en su inciso final, que a la letra dice:

“El contratista es el único responsable por la vinculación de personal, la celebración de subcontratos y la adquisición de materiales, todo lo cual realiza en su propio nombre por su cuenta y riesgo, sin que el dueño de la obra adquiera responsabilidad alguna por dichos actos.

En cambio, los damnificados con la muerte del menor Julio Manrique Garcés (herederos o no) tenían también la acción indemnizatoria por los daños causados por ese trabajo público contra la entidad propietaria de la obra.

En esta última eventualidad la acción de los damnificados es directa personal, no hereditaria.

Y fue precisamente esta la instaurada en el presente caso. En esta hipótesis en virtud del mismo artículo 89 del Decreto 222 de 1983 la administración podrá repetir contra el contratista.

Para la Sala, hecha las precisiones anteriores, la sentencia merece confirmación, ya que hace suya la perspectiva manejada por el a quo, en cuanto al problema de fondo: la responsabilidad del ente público por los daños causados con ocasión de un trabajo público. Aunque esta clase de responsabilidad es objetiva, hasta el punto que no habrá necesidad de probar la conducta irregular de la entidad dueña de la obra, en el presente asunto, como lo da a entender el a quo, también puede hablarse de esa falla del servicio, por la inadecuada instalación del andamio que permitió la caída del menor y su fallecimiento”.

Al pronunciarse en tal sentido, la Sala no hizo cosa distinta que reiterar su pensamiento jurisprudencial recogido en el expediente 4556, actor Gladys Mamby de Delgado, donde con ponencia del Dr. Carlos Betancur Jaramillo la corporación sostuvo que:

“Cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública, es como si la ejecutara directamente. Es ella la dueña de la obra, su pago afecta siempre el patrimonio estatal y su realización obedece siempre a razones de servicio y de interés general. El hecho de que no la ejecute con personal vinculado a su servicio obedece la mas de las veces, a insuficiencia o incapacidad técnica de su propio personal o a falta de equipo adecuado. Por tal razón la administración sin que por ello pierda la actividad, el carácter de público, debe acudir a la colaboración de los particulares para el cumplimiento de ciertos cometidos de servicio. La colaboración en el caso de obra pública, no vuelve privada esa actividad, como no le quita el carácter de público al trabajo así ejecutado. Esa colaboración por participación cuando es voluntaria, caso del contratante de la administración cuya actividad tiende a la prestación o ejecución de un servicio público, hace a este particular partícipe ocasional de la función pública no en calidad de agente o funcionario sino como un órgano más de la gestión estatal.

En otros términos: El contratista de una obra pública no se vuelve agente de la administración ni funcionario suyo; es ella misma la que actúa. Hay aquí una ficción de origen legal. Ni siquiera puede hablarse que la entidad contratante responda en forma indirecta por el hecho del contratista. No, la responsabilidad es simplemente directa, así como lo es la responsabilidad estatal por el hecho de un funcionario o empleado público.

No puede olvidarse que no obstante que todo comportamiento o conducta estatal es obra de un servicio público, en particular, el Estado es el responsable de las consecuencias dañosas de ese comportamiento. Responsabilidad que en todos los casos es directa, no indirecta a pesar de que el perjuicio se haya producido por la actuación de una persona vinculada a la administración, la que no es propiamente un mandatario o representante del Estado, sino órgano suyo, integrante en esta calidad de la estructura misma del ente estatal. Por tal motivo la conducta o actuación de dicha persona es la conducta o actuación del Estado mismo. De allí que sostenga la doctrina que sería un contrasentido hablar de responsabilidad indirecta, pues los servidores públicos no son terceros respecto del Estado, sino partes del mismo, ejecutores de la actividad estatal, la que no se concibe sino a través de las acciones u omisiones de las personas vinculadas a su servicio. Es frecuente observar que en los contratos de obra pública se pacte que el contratista será el responsable de los daños a terceros; por esto no quiere decir que la administración no responda frente a estos”.

Así las cosas, cabe reiterar que las convenciones o pactos celebrados entre la administración y los contratistas en las cuales establecen cláusulas de indemnidad de la entidad pública frente a terceros por daños derivados con ocasión de la ejecución de trabajos públicos no tienen efectos ante los particulares o el personal que el contratista hubiese incorporado para realizar la respectiva obra.

Para estos eventos se insiste, se mira como si la propia administración actuara “personalmente” es decir, que es ella misma la que interviene en la construcción de la obra, y por ende se predica que la responsabilidad es directa, simplemente directa, así como lo es la responsabilidad por el hecho de un funcionario o empleado público.

La administración para estos eventos sólo podrá exonerarse probando la culpa exclusiva de la víctima, la fuerza mayor o el hecho de un tercero».

(Auto de junio 25 de 1997. Expediente 10.504. Consejero Ponente: Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros).

________________________________________________