Auto 10709 de septiembre 27 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

PROCESOS EJECUTIVOS

COMPETENCIA EN LOS DERIVADOS DE CONTRATOS ESTATALES

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Betancur Jaramillo

Ref.: Expediente 10.709

Apelación auto. Actor: Augusto Moreno Murcia. Demandada: IDU.

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre veintisiete de mil novecientos noventa y cinco.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el proveído de 26 de enero del presente año, por medio del cual el tribunal administrativo de Cundinamarca inadmitió (sic) la demanda ejecutiva instaurada contra el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, por falta de jurisdicción.

Pretende la parte actora ejecutar al IDU con apoyo en un título de origen contractual (contrato de obra pública Nº 12 de 1990) contentivo de una obligación por valor de $ 6.770.089.35 (acta Nº 7 de reajuste del anticipo).

Cumplido el trámite de rigor, se procede a decidir. Para ello, SE CONSIDERA:

La Sala anulará todo lo actuado en esta segunda instancia, por cuanto estima que el asunto, en razón de su cuantía, no tiene vocación de segunda instancia.

Se hace la afirmación precedente, pese a no existir norma expresa que defina la competencia funcional en esta clase de asuntos (ejecutivos contractuales) por el factor objetivo de la cuantía. Y aunque pudiera pensarse que el vacío tendría que llenarse con el Código de Procedimiento Civil, esta solución no sería válida porque la regulación de los ejecutivos en procesos de mínima, menor y mayor cuantía no es compatible con la naturaleza y actuaciones que corresponden a esta jurisdicción.

Así entonces, aunque los procesos de ejecución contractual deban seguirse con sujeción al trámite del juicio ejecutivo regulado en los ar-tículos 497 y siguientes, por existir aquí sí un auténtico vacío, deberá someterse a la cuantía que regula este mismo aspecto en los procesos de conocimiento de origen contractual.

No tendría sentido que, por ejemplo, una condena impuesta en sentencia definidora de una controversia de doble instancia, tuviera que ejecutarse por la vía del juicio ejecutivo de mínima cuantía o viceversa.

Esta interpretación es lógica y razonable, porque la aplicación de la competencia por el factor cuantía para los procesos de ejecución regulada en el Código de Procedimiento Civil (art. 19) haría que todos los procesos fueran, en la práctica, de doble instancia aunque el proceso de conocimiento no lo fuera.

Además de lo dicho, la unificación de esta competencia encuentra una razón más en el art. 75 de la Ley 80 de 1993, el cual incluye en la denominación genérica de controversias contractuales las de ejecución.

En este orden de ideas, y frente al caso estudiado, la competencia por el factor cuantía, al momento de la presentación de la demanda, quedó definida por la suma de $ 6.770.089.35, inferior a la cuantía establecida en la ley de $ 9.640.000.00; o sea, que dicha ejecución tenía que tramitarse en única instancia ante el tribunal.

Por esa razón, deberá anularse lo actuado en esta segunda instancia.

No obstante esto, la Sala precisa algunos aspectos relacionados con el asunto, a título de pedagogía judicial y en referencia con la providencia del a-quo. Este, para tomar la decisión de inadmisión de la demanda tuvo en cuenta las siguientes conclusiones:

“— Que todo título ejecutivo en favor del Estado, es de conocimiento de la jurisdicción coactiva (CPC, art. 561).

— Que todo título ejecutivo en favor de los particulares, y que no haya sido resultado de la solución de una controversia contractual estatal, es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria (art. 488 del CPC, en armonía con el art. 561 ibídem).

— Que todo título ejecutivo en favor de un particular, que se haya expedido con ocasión de la solución de una controversia contractual estatal, es de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa (art. 75 de la Ley 80 de 1993, en armonía con los arts. 177 del CCA penúltimo inciso, 488, 561 y 335 del CPC).

— Por lo tanto, la ejecución del título ejecutivo, que se afirma contenido en un documento emanado del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, no es de conocimiento de esta jurisdicción, sino de la ordinaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 488 del CPC, en armonía con el artículo 561 ibídem.

La anterior situación, falta de jurisdicción, conduce a términos del artículo 143 inciso 3º del CCA a la inadmisión de la demanda” (fl. 17 cdno. 1).

Por su parte, la recurrente, en síntesis, fundamenta la apelación en que la competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales fue asignada a la jurisdicción contenciosa administrativa sin distinción alguna sobre el título con base en el cual se demanda tal ejecución. Para ello expone así, refiriéndose al artículo 75 de la Ley 80/93:

“La norma citada, al determinar la competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales, no estableció en parte alguna distinción por razón de la clase o naturaleza del título ejecutivo con base en el cual se pretende la ejecución, como para asignar tal competencia en caso de sentencia, laudo o conciliación, asignar tal competencia a la justicia ordinaria cuando se trate de títulos ejecutivos diversos de aquellos, como parece entenderlo el H. Tribunal).

Oportuno es recordar que una distinción de esa naturaleza, compete efectuarla única y exclusivamente al legislador, y que no existiendo tal distinción en la ley que asigna la competencia para el conocimiento de los procesos de ejecución, genéricamente entendidos, esto es, sin distinción alguna por razón de la clase o naturaleza del título ejecutivo, no le es dable hacerla al intérprete, motivo adicional para que la atribución de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativa relativa a los procesos de ejecución con base en un contrato, sea entendida como comprensiva de todo proceso ejecutivo que con base o con ocasión de un contrato estatal se origine.

De otra parte, el legislador, previendo de manera general la forma como deben interpretarse las leyes, ha estatuido que “Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu” (C.C., art. 27 negrilla fuera del texto)”. (fl. 20 cdno. 1).

Pues bien. La jurisprudencia de la corporación, con apoyo en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, ha venido sosteniendo que los procesos de ejecución, cuyo título provenga de un contrato estatal, son del conocimiento de la jurisdicción administrativa.

En efecto, en proveído de 29 de noviembre de 1994 de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado con ponencia del señor Consejero Dr. Guillermo Chahín Lizcano, sostuvo lo siguiente al estudiar el contenido de la Ley 80/93 en su artículo 75:

“Estima la Corporación que de la norma transcrita, claramente se infiere que la Ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se trata en este último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial.

Observa que la Ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de la acción debe ser el mismo juez de la ejecución, recogiendo lo que ha sido la tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, sí es una tendencia legislativa; a manera de ejemplo, basta citar el caso reciente contenido en la Ley 99 de 1993, la cual al regular lo concerniente a las acciones de cumplimiento en materia de cuestiones ambientales, en el título XI de la acción de cumplimiento en asuntos ambientales (arts. 77 a 81) determina que cualquier persona podrá demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante el procedimiento de ejecución singular regulado en el Código de Procedimiento Civil, el efectivo cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y defensa del medio ambiente, materia que en razón de la calidad de los sujetos procesales era de conocimiento de la justicia ordinaria.

Para la Sala la norma que se interpreta es clara en cuanto a que el término “proceso de ejecución o cumplimiento” significa juicio; de suerte que la Ley 80 de 1993 en su artículo 75, usó una terminología procesal diáfana en lo que a las controversias contractuales se refiere, ya que éstas pueden ser las controversias previas o coetáneas a la celebración o desarrollo de un contrato y las que se deriven de la ejecución tardía o defectuosa de la obligación que surge del negocio jurídico. Si bien el artículo 75 de la norma citada, cuando habló de los procesos de ejecución o cumplimiento no dijo nada sobre el trámite, por la forma de interpretación integral de las diferentes legislaciones y habida cuenta de la existencia de normas que se remiten a él, como el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, es necesario concluir que se aplica el Código de Procedimiento Civil” (Proc. Nº S-414, actor: Rigoberto Arenas Olmos).

Además, esta Sala siguiendo la anterior inter-pretación, ha venido reiterando lo siguiente:

“1. No cabe la menor duda que con el advenimiento de la Ley 80 de 1993, por disposición de su artículo 75, todas las controversias originadas en contratos estatales son del conocimiento exclusivo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De la misma manera el cobro ejecutivo de los créditos que tengan origen directo o indirecto en todos los negocios estatales, consten en títulos judiciales o extrajudiciales, son del resorte de la misma jurisdicción...

2. En todo proceso ejecutivo se parte del principio de la existencia, claridad, manifestación expresa y exigibilidad de una prestación insatisfecha que bien puede ser de dar, hacer o no hacer, pero en todo caso de naturaleza económica, vale decir, que refleja o incorpora valor patrimonial de dicho linaje representable siempre en cantidad líquida de dinero aun cuando la obligación sea específica y no pueda lograrse su satisfacción in natura, pues en tal evento el mandamiento de pago habrá de librarse por su equivalente pecuniario o aestimatio pecuniae. Esta última circunstancia no puede perderse de vista dado que de ella se deriva la conclusión de a qué entidad judicial de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de los cobros ejecutivos previstos por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 (...).

Para este Despacho el conocimiento del proceso ejecutivo previsto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, es de competencia, en primera o única instancia, según la cuantía, de los Tribunales Administrativos, puesto que lo pretendido en últimas es la satisfacción de una suma líquida de dinero previamente decretada por la jurisdicción o que emerge directamente del contrato estatal y demás documentos pertenecientes al mismo. Mal se concluiría al afirmar que el cobro ejecutivo de las cobranzas de créditos originados en contratos estatales, sean de competencia en única instancia del Consejo de Estado, cuando por averiguado se tiene que el proceso de conocimiento, declarativo o de condena tiene su origen en los Tribunales Administrativos y, si la cuantía lo permite, tan sólo conocerá en grado de apelación el Consejo de Estado en segunda instancia (num. 8º art. 131 y num. 8º art. 132 del CCA)” (Proc. 10.266. Francisco Javier Montoya, auto febrero 9 de 1995).

Fuera de lo dicho, la Sala precisa, en relación con la providencia recurrida:

a) No es del todo cierto que todo título ejecutivo en favor del Estado sea del conocimiento exclusivo de la jurisdicción coactiva. Y no lo es porque existen títulos, como los de origen contractual, que se deben ventilar ante la jurisdicción administrativa por el procedimiento ejecutivo regulado en los artículos 497 y siguientes; y porque, además, existen otros que se hacen valer por la vía del procedimiento administrativo coactivo ante la misma administración.

b) No todo título ejecutivo a favor de los particulares es del conocimiento por la vía del proceso ejecutivo, de la jurisdicción ordinaria, porque los de origen contractual derivados de un contrato estatal serán de esta jurisdicción (L. 80/93, art. 75). Así como en los procesos de conocimiento contractual, en los ejecutivos de esta índole la entidad podrá ser ejecutante o ejecutada.

c) Serán de esta jurisdicción los procesos ejecutivos cuyo título se deriva de un contrato estatal; y no sólo los que surjan de una sentencia definitoria de una controversia de esa índole. Así, el título podrá surgir también de un acto administrativo unilateral, de un convenio o acuerdo entre las partes, o de cualquiera de los mecanismos de solución directa regulados en la ley (art. 79 y ss.).

d) En el caso concreto, dada la vinculación que tiene el título con el contrato celebrado entre las partes, su ejecución sería ante esta jurisdicción.

e) En los procesos ejecutivos no se habla de admitir o no la demanda, sino más técnicamente de librar o no el mandamiento de ejecución.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

Anúlase todo lo actuado en esta segunda instancia, desde el auto de 17 de febrero del presente año, inclusive, que concedió el recurso de apelación interpuesto contra el auto 26 de enero del mismo año. Por lo tanto, el a quo deberá proceder de conformidad.

Cópiese, notifíquese, devuélvase y publíque-se en los Anales.

Este proveído fue estudiado y aprobado por la Sala en su sesión de fecha veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Carlos Betancur Jaramillo, Presidente Sala—Jesús María Carrillo Ballesteros—Juan de Dios Montes Hernández—Daniel Suárez Hernández.

Lola Elisa Benavides López, Secretaria.

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