Auto 330 de agosto 12 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONCEJO MUNICIPAL

NO TIENE CAPACIDAD PARA SER PARTE EN UN PROCESO

EXTRACTOS: «Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el recurso ordinario de súplica interpuesto por el apoderado judicial del Concejo Municipal de Soacha - Cundinamarca, contra el auto de fecha 1º de abril de 2003 dictado por el consejero ponente, mediante el cual dispuso inadmitir el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el concejo municipal de Soacha contra la sentencia proferida por la Sección Primera de la corporación el 31 de octubre de 2002, en el proceso radicado allí bajo el número 8006.

Antecedentes

La Fundación para la defensa del interés público, Fundepúblico, en ejercicio de la acción pública de nulidad presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cuya pretensión era la declaratoria de nulidad del Acuerdo 36 de diciembre 22 de 1997 expedido por el concejo municipal de Soacha “por medio del cual se modifica el uso del suelo de unos predios en la zona rural y urbana del municipio de Soacha”.

La subsección ”B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de fecha 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del Acuerdo 36 de 1997, expedido por el concejo municipal de Soacha.

El concejo municipal de Soacha por conducto de apoderado judicial interpuso recurso de apelación contra la mencionada sentencia, el cual fue decidido por la Sección Primera de esta corporación mediante fallo de fecha octubre 31 de 2002, en el sentido de confirmar la sentencia apelada.

El concejo municipal de Soacha a través de nuevo apoderado interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de la Sección Primera de la corporación de fecha 31 de octubre de 2002, el cual fue concedido por la sección por medio de providencia de fecha 20 de febrero de 2003.

El auto recurrido

Repartido el recurso al Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, por auto de ponente de fecha 1º de abril de 2003, resuelve inadmitir el recurso extraordinario por considerar que en el presente asunto la parte demandada es el municipio de Soacha, por lo tanto el concejo municipal no está habilitado para ejercer la representación legal del municipio, pues de conformidad con el artículo 84 de la Ley 136 de 1994, la representación legal le corresponde al alcalde.

Señala que el concejo municipal es una corporación administrativa carente de personería jurídica y por lo tanto no tiene capacidad para ser parte en un proceso judicial, mientras que el municipio por mandato del artículo 4º del Decreto-Ley 1333 de 1986 tiene personería jurídica y en el presente caso el municipio de Soacha compareció al proceso a través de apoderado judicial (fl. 302 y 311 del c. ppal.).

El recurso

Inconforme con la decisión de fecha 1º de abril de 2003, proferida por el consejero ponente, el apoderado judicial del concejo municipal de Soacha interpone recurso ordinario de súplica ante la Sala Plena, con el fin de que se revoque en su totalidad y en su lugar se admita el recurso extraordinario de súplica.

Considera en primer lugar errónea la apreciación de la providencia, cuando señala que quien debe representar la parte pasiva del proceso es el municipio de Soacha, pues la alcaldía solo se limitó a legalizar el acto administrativo demandado que fue expedido por el concejo municipal.

Indica que el concejo municipal es una corporación administrativa (C.P., art. 312) no depende de la alcaldía ni se superpone a ella, el Acuerdo 41 de 1998 le confiere autonomía administrativa y financiera y ejerce actos que le son propios en el desarrollo de su gestión, artículo 6º del Acuerdo 41 de 1998 y artículos 21 y 22 de la Ley 136 de 1994, como es la expedición del acuerdo demandado, por lo tanto el concejo tiene la capacidad jurídica para defender sus actuaciones frente a eventuales demandas de nulidad.

(...).

Consideraciones de la Sala

Debe establecer la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la procedencia del recurso extraordinario de súplica presentado por el apoderado judicial del concejo municipal de Soacha contra la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado de fecha 31 de octubre de 2002, e inadmitido mediante la providencia de 1º de abril de 2003, objeto del presente recurso de súplica ordinaria, interpuesto por el mencionado apoderado.

La inadmisión del recurso extraordinario de súplica tiene como fundamento que el concejo municipal de Soacha carece de personería jurídica y por ello de capacidad para ser parte en un proceso judicial. Que siendo en el presente asunto la parte demandada el mencionado municipio, su representación legal le corresponde al alcalde.

Por su parte, el apoderado judicial del concejo municipal de Soacha, quien interpuso el recurso extraordinario de súplica, considera que el concejo municipal sí tiene capacidad jurídica para ser parte en el proceso, y en este sentido puede defender la legalidad del acto administrativo expedido por él.

Que el alcalde municipal solo se limitó a legalizar el acuerdo y que desvincular al concejo como parte en el proceso es violar el debido proceso, pues tanto en primera instancia como en segunda instancia fue admitido en tal calidad, con todos los derechos y deberes que ello impone.

Planteada así la litis, procede en consecuencia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a su análisis.

Capacidad para ser parte en un proceso.

Ha coincidido la doctrina (1) en señalar que parte es quien dentro de un proceso deriva una pretensión frente a otra, si interviene formulando una pretensión, se denomina demandante, y si es frente a quien se reclama, se denomina demandado. La capacidad para ser parte en un proceso, no es otra cosa que la aptitud legal que tiene la persona para ser titular de derechos y obligaciones procesales, es la facultad de realizar directamente o por intermedio de sus representantes, actos procesales válidos y eficaces, así como asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso.

(1) Para el tratadista Hernando Devis Echandía en su libro “Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso” Tomo I, “la capacidad para ser parte en un proceso, significa ser sujeto de la relación jurídica procesal, es decir, actuar como demandante, demandado, sindicado, interviniente, etc. En consecuencia, toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso, artículo 44 del Código de Procedimiento Civil”.

En nuestra legislación colombiana, el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, dispone que “Toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso”.

De esta disposición se tiene que toda persona física, individuos de la especie humana (C.C., art. 74) puede ser parte en un proceso, como también pueden serlo las personas ficticias, abstractas o incorporales, también denominadas morales o colectivas, a quienes el derecho les ha concedido personalidad, capacidad para ejercer derecho y contraer obligaciones, así como de ser representadas judicial y extrajudicialmente (art. 633 ibídem) y por consiguiente, capacidad para ser parte.

Ahora bien, la calidad de persona jurídica se adquiere o por creación legal, como las entidades de derecho público señaladas en el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, o por reconocimiento administrativo, según sea la naturaleza de la entidad de que se trate y mediante el cumplimiento de ciertos requisitos.

Así el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, dispone que son personas jurídicas, la Nación, los departamentos, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública; y las corporaciones creadas o reconocidas por la ley. Así también lo ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sent. de nov. 7/55, Sala de Negocios Generales).

El municipio en Colombia es la entidad territorial fundamental de la división político-administrativa del Estado (C.P., art. 311), su definición está dada por el artículo 1º de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios”, así:

ART. 1º—Definición. El municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que le señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio”.

El cumplimiento de los fines del municipio dados por la anterior definición y el desarrollo de las funciones descritas por el artículo 311 de la Constitución Política como: prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, han sido encomendados por la Constitución a los concejos municipales y a los alcaldes, autoridades que tienen funciones complementarias, con distribución precisa de tareas.

Así, el artículo 312 de la Constitución Política, dispone: “En cada municipio habrá una corporación administrativa elegida popularmente para períodos de tres años que se denominará concejo municipal, integrada por no menos de siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la ley, de acuerdo con la población respectiva. ...” (igual disposición se consagra en el art. 21 de la L. 136/94)

Y por su parte el artículo 314 de la Carta, señala: “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el período siguiente...” La naturaleza del cargo la describe el artículo 84 de la Ley 136 de 1994, así:

“En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tendrá el carácter de empleado público del mismo”.

Como una de las atribuciones del alcalde, la Constitución Política señala la de representar al municipio judicial y extrajudicialmente (art. 315, num. 3º).

De acuerdo a lo anterior, es claro para la Sala que si bien, como lo dice el recurrente, el concejo municipal “no depende de la alcaldía municipal ni se superpone a ella”, sí hace parte del municipio, las funciones que ejerce son para el funcionamiento y cumplimiento de los fines de la entidad fundamental denominada “municipio”, que es el ente territorial que goza por disposición legal de personería jurídica y en tal sentido es quien tiene capacidad para ser parte en un proceso.

Entonces mientras que al municipio, la ley sí le reconoce personería jurídica, no existe una disposición legal que reconozca personería jurídica a los concejos municipales y en tal sentido no pueden ser parte en un proceso.

El hecho de que la norma local, Acuerdo 41 de 1998 artículo 6º, le confiera autonomía administrativa, presupuestal y financiera al concejo de Soacha, no significa que lleve implícito por mandato constitucional o legal el reconocimiento de la personería jurídica necesaria para ser parte en un proceso, como erróneamente lo considera el recurrente.

De otra parte, tampoco le da al concejo municipal capacidad para ser parte procesal, el hecho de que el acuerdo demandado haya sido expedido por él. Sobre este punto, vale la pena citar al tratadista Jaime Vidal Perdomo, que en su obra de Derecho Administrativo, décima edición, en cuanto al sujeto, como elemento subjetivo en la producción del acto administrativo, enseña: “es el autor del acto. Aunque se trata de la voluntad de una o de varias personas que integran el órgano u órganos que toman la decisión administrativa, ella se imputa a la persona jurídica estatal que actúa, o a la agencia gubernamental, si aquella no es directamente persona jurídica (un ministerio)” (2) . (negrillas fuera del texto)

(2) Ob. citada pág. 133.

En efecto, un acto administrativo puede ser expedido por un ministerio, por un departamento administrativo, por una superintendencia, pero contra quien va dirigida la acción contenciosa es la Nación, pues es ella, quien tiene personería jurídica y puede ser parte en un proceso. Igual ocurre en el caso del municipio, para eventos de acciones contenciosas contra actos administrativos de dicho nivel, expedidos por entidades que no tengan personería jurídica.

Ahora bien, el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo confirma lo anterior, y es claro en señalar que las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas pueden obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos por medio de sus representantes, debidamente acreditados, sobre los cuales y a título de ejemplo se puede citar los descritos en los incisos 2º y 3º así:

“En los procesos contencioso administrativos la Nación estará representada por el ministro, director de departamento administrativo, superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Fiscal General, procurador o contralor o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho”.

El presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso. La Nación - rama judicial estará representada por el director ejecutivo de administración judicial”.

Esta disposición en su inciso cuarto consagra una norma especial de representación para los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, al señalar que en estos casos, la representación de las entidades públicas la tendrán el director general de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.

Se tiene que, en los casos señalados anteriormente, es la Nación la que es parte en el proceso, no es el ministerio, ni la superintendencia, ni el Congreso, ni la procuraduría, o la fiscalía. Por consiguiente no es el sujeto que expide el acto, quien goza de la capacidad para ser parte en un proceso donde se discuta su legalidad, pues la capacidad para ser parte procesal lo da la personalidad jurídica de creación legal o por reconocimiento administrativo.

Atendiendo a los anteriores criterios, quien tiene la capacidad para ser parte dentro de este proceso, en el que se discute la legalidad de un acuerdo expedido por el concejo municipal de Soacha, es el municipio de Soacha, como acertadamente se considera en la providencia objeto de recurso y por lo tanto no puede aceptarse al concejo municipal como parte procesal, por carecer de personería jurídica.

Capacidad para comparecer en juicio.

Denominada por la doctrina como la legitimatio ad procesum. Es la aptitud para realizar válidamente actos procesales. En efecto, para que la concurrencia de la parte en el proceso sea válida y sus actos produzcan efectos procesales, además de tener la capacidad de goce, a la que nos referimos anteriormente, debe actuar dentro del proceso con los requisitos adjetivos que legitiman su actuación. Para este caso debe tener la debida representación, cuando no se actúa personalmente o cuando se trata de una persona jurídica, pero además debe tener la habilidad jurídica para hacerlo por sí mismo, si es abogado, de lo contrario por conducto de uno de estos profesionales, salvo que la ley lo autorice para hacerlo directamente, como en las acciones públicas de nulidad, electoral, o pérdida de la investidura.

En el caso de las personas jurídicas, ellas comparecen al proceso por conducto de sus representantes legales, sin necesidad de abogado si ejercitan una acción pública y por conducto de abogado en las demás acciones.

Y tratándose de personas jurídicas de derecho público, por regla general el representante legal de la entidad para efectos administrativos, lo es para representarla judicialmente, sin embargo existen algunas excepciones y reglas consagradas en la ley, como se vio en el punto anterior, respecto de la representación de la Nación en los eventos que se describen en el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo.

Cuando una de las partes es un municipio, la representación judicial está a cargo del alcalde, por ser su representante legal, calidad que le fue asignada desde la Ley 28 de 1974, artículo 3º y en la actual Constitución Política en el artículo 314, además como se precisó en el punto anterior, dentro de sus atribuciones constitucionales, está la de representarlo judicialmente (art. 315 num. 3º).

Por su parte, el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo, dispone que el auto admisorio de la demanda se debe notificar personalmente al representante legal de la entidad pública que es parte en el proceso, o a quien este haya delegado la facultad de recibir notificaciones y por virtud del derecho de postulación (CPC, art. 63), las entidades públicas deberán estar representadas mediante abogado titulado e inscrito en los procesos en que intervengan como demandantes, demandados o terceros (CCA, art. 151).

De acuerdo a lo anterior, en el presente caso, es el alcalde del municipio de Soacha y no el presidente de su concejo municipal, quien representa legalmente al municipio y por ello debe otorgar poder a un abogado inscrito, para la defensa de sus intereses dentro del proceso contencioso.

Precisa la Sala que así quedó trabada la litis al ser notificado personalmente el auto admisorio de la demanda al señor Ricardo Ayerbe Pino, en su calidad de secretario general del municipio demandado (fl. 57 del primer cdno.), en cumplimiento a lo ordenado en la providencia que admitió la demanda de notificar personalmente al señor alcalde municipal de Soacha (auto de ago. 19/99).

Así las cosas, procedería la confirmación de la providencia suplicada, sin embargo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que en el presente caso debe analizarse si es posible acceder al recurso ordinario y en tal sentido admitir el recurso extraordinario de súplica, teniendo al recurrente como tercero interesado en la defensa de la legalidad del acto acusado, para lo cual proceden las siguientes consideraciones.

Tercero interviniente.

La demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad por la Fundación para la defensa del interés público, Fundepúblico, pretendió la declaratoria de nulidad del Acuerdo 36 de diciembre 22 de 1997 expedido por el concejo municipal de Soacha “por medio del cual se modifica el uso del suelo de unos predios en la zona rural y urbana del municipio de Soacha”.

(...).

Ahora bien, de conformidad con el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo

“En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia”.

Del estudio de la actuación procesal surtida en el proceso ordinario encuentra la Sala que en virtud del poder otorgado por el presidente del concejo municipal de Soacha a una apoderada especial para velar por los intereses de la corporación, esta profesional del derecho en su condición de apoderada especial del concejo municipal de Soacha, con fundamento en el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo y por el interés directo en las resultas del proceso, solicita que se tenga como parte impugnante al concejo municipal de Soacha, y por estar dentro del término de fijación en lista, se pronuncia sobre la demanda interpuesta (fl. 293 del primer cdno.).

No obstante la anterior petición, el tribunal no se pronunció sobre esta intervención como parte impugnante, sino que procedió a reconocerle personería, primero como apoderada judicial del concejo municipal (providencia de mar. 24/2000, fl. 311 del primer cdno.) y luego, en el auto que decretó las pruebas, se le reconoce personería como “apoderada de la parte demandada” (providencia de mayo 3/2001, fl. 375 del primer cdno.) y en esta calidad se siguió considerando al concejo municipal de Soacha tanto en primera como en segunda instancia.

Ahora bien, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera, que como el recurso extraordinario de súplica origina una acción nueva y autónoma que puede ser ejercida por cualquiera de las partes o un tercero reconocido, mediante la presente providencia, se admitirá el recurso interpuesto en cabeza del señor Arcadio Carvajal Bernal, quien se desempeña como presidente del concejo municipal de Soacha, como tercero interesado en la defensa de la legalidad del acto acusado, y no en representación del concejo municipal quien no es persona jurídica, como equivocadamente se le otorgó el tratamiento de parte demandada en el trámite del proceso ordinario, como se vio anteriormente.

Sobre la intervención de terceros y su legitimación para interponer recurso extraordinario de súplica en acción pública, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante auto de fecha 17 de abril de 2001, proferido dentro del expediente Nº 11001-03-27-000-1999-0070-01 (Q-004), consideró:

“La recogida jurisprudencia de esta Sala, contenida en la sentencia del 17 de julio de 1990, expediente S-030, dijo entonces, que en la acción de nulidad “...cualquier ciudadano puede intervenir a favor o en contra de lo pedido hasta cuando los recursos ordinarios o extraordinarios se hayan agotado y terminado el proceso definitivamente, derivado todo ello de la perennidad del interés público que tutela la acción pública...”.

Posteriormente, frente a un recurso extraordinario de súplica interpuesto por un ciudadano que no había intervenido en la instancia, esta Sala en sentencia del 7 de febrero de 1991, expediente S-163, rectificó la jurisprudencia transcrita y, al efecto, expuso que

“Debe observarse además, que si la acción de nulidad es una acción pública, los medios de impugnación que se deben hacer valer en el procedimiento ordinario, no pueden impetrarse como la acción pública, pues ellos están reservados para quienes hayan acudido dentro de la oportunidad legal a hacerse parte en el proceso, como demandante, demandado o interviniente y en tal calidad interponer oportunamente los recursos” (negrilla).

Que fue exactamente lo que aconteció con el coadyuvante, quien oportunamente compareció al proceso y por ello se le reconoció como tal, según se vio y, además, en tiempo también recurrió extraordinariamente en súplica la referida sentencia de la Sección Cuarta”.

Siendo así las cosas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en su poder de interpretación y con el fin de dar prevalencia al derecho sustancial sobre la ritualidad, revocará el auto suplicado y en su lugar se admitirá el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor Arcadio Carvajal Bernal en su calidad de tercero interviniente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

Revócase la providencia suplicada de fecha primero de abril de 2003, en su lugar:

1. Admítese el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor Arcadio Carvajal Bernal contra la sentencia proferida por la Sección Primera de la corporación el 31 de octubre de 2002, en los términos de la presente providencia

2. Notifíquese personalmente al señor alcalde municipal de Soacha o a su delegado para recibir notificaciones.

3. Notifíquese personalmente al representante legal de la Fundación para la defensa del interés público, Fundepúblico.

4. Reconócese personería al doctor Nelson Miguel Sánchez Martínez, como apoderado judicial del señor Arcadio Carvajal Bernal.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(Auto de agosto 12 de 2003. Expediente 11001-03-15-000-2003-00330-01. Consejero Ponente: Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié).

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