Auto 11312 de febrero 20 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

DEMANDAS CONTRA EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Ref.: Exp. 11.312

Actor: José Pedro Hernán Tamayo. Demandada: Departamento de Santander - ISS.

Santafé de Bogotá, D.C., febrero veinte de mil novecientos noventa y seis.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, el 23 de agosto de 1995, mediante el cual se dispuso:

“1. DECLÁRASE la NULIDAD de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, en relación con la vinculación al proceso del Instituto de los Seguros Sociales como entidad demandada.

2. Continúese el trámite del proceso en relación con el departamento de Santander y la Nación-Ministerio de Salud”.

El Tribunal tomó la decisión que antecede por cuanto la demanda instaurada en contra del Departamento de Santander, de la Nación-Ministerio de Salud y del Instituto de Seguros Sociales, fue presentada el 3 de enero de 1993, es decir, cuando había entrado en vigencia el Decreto 2148 de 1992, que transformó la naturaleza jurídica del ISS de un establecimiento público del orden nacional, a una empresa industrial y comercial del Estado. En aplicación de lo que en materia de competencia para juzgar a esas entidades dispone el Decreto 3130 de 1968, estimó que era la jurisdicción ordinaria la competente para conocer la controversia en contra del ISS y en consecuencia declaró la nulidad de lo actuado en el proceso, en relación con esa entidad.

Inconforme la parte actora con la decisión, apeló, para que fuera revocada y en su lugar se ordene al Tribunal a quo que siga conociendo del proceso también en contra del ISS. En favor de la apelación se refirió a la figura del fuero de atracción, en virtud del cual el ISS puede ser demandado ante esta jurisdicción contenciosa, cuando en casos como el presente se integra la parte pasiva por lo menos con una entidad de derecho público cuyo juzgamiento sí corresponda a esta jurisdicción.

Consideraciones de la Sala

La Sala revocará la decisión del Tribunal, por las razones que a continuación se señalan. La decisión de revocación se toma como consecuencia de considerar que esta jurisdicción sí es la competente para juzgar al ISS, cuando en ca-sos como el presente se le demanda por un acto propio de la función administrativa que desempeña.

La demanda en virtud de la cual se inició el proceso tiene como finalidad la declaración de responsabilidad patrimonial de las demandadas, por la muerte de la señora María del Carmen Aldana Perico, afiliada al ISS, cuyo fallecimiento se produjo en el Hospital San Bernardo de la ciudad de Barbosa Santander.

En relación con el juzgamiento de los actos de las empresas industriales y comerciales del Estado, la regla general es que corresponde a la jurisdicción ordinaria, cuando se trate de actos y hechos realizados para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, y que, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa cuando se trate de actuaciones realizadas para el cumplimiento de las funciones administrativas. El Decreto 3130 de 1968, en el artículo 31, dispone:

De los actos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta. Los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realicen para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, están sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria conforme a las normas de competencia sobre la materia. Aquellos que realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya confiado la ley son actos administrativos”.

Parte esta norma del supuesto de que las empresas industriales y comerciales del Estado, además de cumplir una actividad industrial o comercial, que es su objetivo principal, también realizan funciones administrativas que la ley les ha confiado y en relación con estas últimas, es justiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa.

La Constitución Nacional señaló en relación con la función administrativa:

“ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.

Se infiere de la interpretación de esta norma que la función administrativa tiene como uno de sus objetivos el cumplimiento de los fines del Estado, los cuales fueron señalados por el artículo 2º de la Carta Política, así:

“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

La atención de la salud es uno de los fines que debe cumplir el Estado, habida cuenta de que está consagrado en la Constitución Nacional, como un deber a cargo del mismo. Dispone así el artículo 49:

“La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

También establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.

Los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.

La ley señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.

Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y la de su comunidad”.

La interpretación de las normas hasta aquí transcritas, permite concluir que la prestación del servicio de salud es uno de los fines del Estado, consagrado en la Constitución Nacional como un servicio público a su cargo y la prestación de ese servicio se hace a través del ejercicio de la función administrativa, por cuanto mediante esa función se da cumplimiento a los fines de aquél.

Desde su creación por la Ley 90 de 1946, el ISS tuvo como objeto la prestación del servicio público de seguridad social, y así se reiteró en el Decreto 433 de 1971, normatividad que reorganizó ese instituto y que dispuso en su artículo 1º: “La seguridad social es un servicio público orientado y dirigido por el Estado”.

El Decreto 2148 de 1992, mediante el cual se cambió la naturaleza jurídica del ISS, mantuvo intacto su objeto. En el artículo 2º, lo señaló así:

“ART. 2º—Objeto. El instituto dirigirá, administrará, controlará, vigilará y garantizará tanto la prestación de los servicios de seguridad social, como la afiliación y el recaudo de los aportes, en los términos que establecen la Constitución y la ley”.

El objeto que el Decreto 2148 de 1992 le determinó al Instituto de Seguros Sociales, el cual ha permanecido desde su creación, es una función administrativa, no sólo en lo que se refiere a administrar, dirigir, controlar, vigilar y garantizar la prestación de los servicios de seguridad social, sino también en lo atinente a la prestación de los servicios médicos asistenciales integrales.

La Sala recalca que la prestación del servi-cio de salud tiene el carácter de público secto-rizado, vale decir, que solamente se le prestará a quien ostente la calidad de afiliado a la respectiva entidad, quien es la persona que en su categoría de asociado cotiza periódicamente para ésta.

Ya para el caso que se estudia, como la demanda tiene como finalidad lograr la declaratoria de responsabilidad del Instituto de Seguros Sociales por la muerte de un paciente, según la demanda por falla de la entidad hospitalaria, es ésta la jurisdicción competente para conocer del asunto en contra del ISS, por cuanto a pesar de tener la naturaleza jurídica de empresa industrial y comercial del Estado, se le está demandando por un acto realizado con ocasión de la función administrativa que cumple.

La variación de la naturaleza jurídica de establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, no implica que en forma automática una función que era administrativa (prestación del servicio público de asistencia social), se convierta en industrial y comercial. El objeto de la institución permaneció inmutable, a pesar del cambio en su naturaleza jurídica, en consecuencia, siguió cumpliendo una función administrativa y las controversias que se presente con ocasión de la prestación del servicio público de salud, por parte de una entidad de derecho público, denomínese Estado colombiano, entidad territorial, establecimiento público o empresa industrial y comercial del Estado, corresponde dirimirlas a la jurisdicción contencioso administrativa(*).

Adicional a lo anterior la Sala reitera su tesis en el sentido de que cuando la parte demandada es plural y con respecto de uno de los demandados no cabe duda de que la jurisdicción contencioso administrativa sea la competente, en virtud del llamado fuero de atracción, también se hace idónea para conocer de controversias con respecto a otro u otros demandados que en principio fueran juzgables ante la jurisdicción ordinaria.

En el caso concreto cabe resaltar que los demandados son: la Nación-Ministerio de Salud y el Instituto de Seguros Sociales, de donde se deduce que al ser competente esta jurisdicción para conocer del proceso contra las dos primeras entidades mencionadas, de igual manera lo es con respecto al ISS.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto apelado, esto es aquel proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, el 23 de agosto de 1995, en su lugar se dispone: CONTINÚESE con el trámite del proceso, en contra de todos aquellos citados como demandados.

Cópiese, notifíquese y devuélvase. Publíquese en los Anales.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha febrero quince de mil novecientos noventa y seis.

Jesús María Carrillo B., Presidente de la Sala—Daniel Suárez Hernández—Juan de Dios Montes Hernández—Carlos Betancur Jaramillo.

Lola Elisa Benavides López, Secretaria.

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