Auto 1156 de noviembre 8 de 1991 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

INTERPRETACIÓN PREJUDICIAL DE NORMAS COMUNITARIAS

OBLIGACIÓN DE SOLICITARLA

Consejero Ponente:

Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez

Ref.: Exp. 1156

Actor: Kumiai Chemical Industry Co., Ltda.

Santa Fe de Bogotá, D. C., ocho de noviembre de mil novecientos noventa y uno.

Procede esta Sala a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra el auto de Sala Unitaria de 26 de septiembre de 1991, por el cual se denegó la adición de la providencia de 4 de septiembre del mismo año, en el sentido de disponer que, previo el traslado a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para rendir concepto de fondo, “... se suspenda el proceso y se solicite al Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena su obligatoria interpretación prejudicial de las normas pertinentes del ordenamiento elegal Andinó'' (fls. 236 a 254).

La providencia impugnada

La providencia impugnada se fundamentó en la siguiente consideración (fl. 235):

“En otras oportunidades la Sección ha dicho que cuando la cuestión debatida —como en este caso— no es de interpretación legal o de hermenéutica jurídica, sino de carácter eminentemente técnico o pericial, no es del caso elevar solicitud de interpretación por vía prejudicial al Tribunal Andino de Justicia, según lo dispuesto en el artículo XXX del Tratado Andino, pues la sentencia que ponga término a la acción ante el juez nacional sólo puede tener como base o fundamento los conceptos técnicos o científicos de expertos o peritos en la materiá''.

La sustentación del recurso

La parte actora fundamenta su desacuerdo con la providencia recurrida en las razones que, en forma resumida, se expresan a continuación (fls. 236 a 254).

De acuerdo con el Preámbulo del Tratado que crea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, tal órgano jurisdiccional tiene la capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente.

El artículo XXIX del mencionado Tratado determina que cuando en un proceso hayan de aplicarse normas del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, el juez nacional deberá, previamente a dictar sentencia que carezca de recursos, solicitar obligatoriamente la interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia, a fin de lograr la uniforme interpretación del ordenamiento legal Andino dentro de los países miembros del Acuerdo, con miras a evitar que un asunto regulado por normas andinas no se decida de acuerdo con ellas, lo cual generaría, además de un incumplimiento del Acuerdo con los demás países miembros, la inaplicación del derecho comunitario y, en consecuencia, una falla en la administración de justicia.

Si el artículo XXX del Tratado no prevé como excepción de la interpretación prejudicial el que el proceso verse sobre aspectos técnicos o periciales, no corresponde al juez nacional abstenerse de solicitarla, sino que la competencia para decidir sobre su procedencia o improcedencia radica en el mismo Tribunal Andino. Además, la solicitud que de interpretación prejudicial se hizo en la demanda no se encamina a obtener el pronunciamiento del Tribunal sobre aspectos técnicos o periciales, sino a que se pronuncie sobre el contenido y alcance de las normas de la Decisión 85 del Acuerdo de Cartagena que han de aplicarse al proceso.

La posición asumida en el auto suplicado “... atenta contra la integración andina y contra la aplicación uniforme del derecho andino en los países miembros, pues ya hemos comenzado a ver fallos donde la autoridad nacional interpreta el derecho comunitario y, lo que es aún más grave, sin tener competencia para ello anula los fallos del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagená''. En respaldo de lo expresado se citan varias sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado, las cuales están viciadas de nulidad insaneable al tenor de lo dispuesto en el numeral 2o del artículo 140 del C. de P. C. por haberse pretermitido la instancia de la interpretación prejudicial y con ellas se violaron los artículos 140, numeral 5o y 170 del C. de P. C. y los artículos V y XXIX del Tratado del Acuerdo de Cartagena.

Por último, se formula “El posible contenido del cuestionario sobre el cual ha de versar la interpretación prejudicial del Tribunal Andino del Acuerdo de Cartagena...”.

Consideraciones de la Sala

En primer término, considera la Sala no sólo conveniente, sino necesario, dejar en claro que, contrariamente a lo afirmado por la parte actora en el escrito sustentatorio del recurso de súplica interpuesto, en general la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en particular el Consejo de Estado en su larga existencia y concretamente cada uno de sus integrantes, siempre han tenido y siguen teniendo como fundamento de sus actuaciones y decisiones el respeto y el cumplimiento inquebrantable no sólo del ordenamiento jurídico interno del país, sino de aquél que, siendo de naturaleza comunitaria, constituye también legislacio~n uniforme para varios países, como es el caso concreto del Tratado por medio del cual se creó el Tribunal Andino de Justicia del Acuerdo de Cartagena, aprobado por la Ley 17 de febrero 13 de 1980.

Puntualizado el aspecto anterior, la Sala procede a referirse a los motivos de impugnación del auto suplicado.

Estima la parte actora, en esencia, que en virtud de lo dispuesto por el inciso 2o del artículo XXIX del Tratado mediante el cual se creó el Tribunal Andino de Justicia del Acuerdo de Cartagena, esta Corporación está en la obligación de solicitar la interpretación prejudicial de las normas del ordenamiento andino que se consideran violadas por los actos acusados, pues el abstenerse de hacerlo conllevaría la inaplicación del derecho comunitario.

Analizadas las anteriores razones y aquéllas que adicionalmente se expresan en el escrito del recurso, las cuales fueron resumidas en el acápite anterior de esta providencia, la Sala considera que es procedente la solicitud de revocatoria del auto recurrido.

En efecto, determina el artículo XXIX del mencionado Tratado que si la sentencia que ha de recaer sobre un proceso en que deba aplicarse alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, “... no fuere susceptible de recursos en derecho interno, el juez suspenderá el procedimiento y solicitará la interpretación del Tribunal, de oficio, en todo caso, o a petición de parte si la considera procedenté''.

Efectivamente, la precisión de los términos en que está concebido el mencionado artículo XXIX del Tratado no subordina la decisión del juez nacional de solicitar la interpretaicón prejudicial del Tribunal Andino de Justicia a ninguna condición diferente a la existencia misma del proceso y a que en él deba aplicarse alguna norma comuntaria, independientemente de que en aquél juegue un rol trascendental el aspecto probatorio, a juicio del juzgador.

Además, debe tenerse en cuenta que la principal misión del Tribunal es la de velar por el mantenimiento del principio de legalidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico andino, lo cual sólo será susceptible de garantizarse mediante la interpretación armónica de las normas que lo integran, con el fin de asegurar su aplicación uniforme en el territorio de los países miembros, tal como lo predica el artículo XXVIII del mencionado Tratado.

Concluir en esta materia de manera diferente a la expuesta, conllevaría el grave riesgo de que, con menoscabo de la norma, el juez nacional tuviese la facultad de decidir, previamente a la sentencia, que ella ha de fundamentarse exclusivamente en las pruebas aportadas o practicadas en el proceso, y que las normas invocadas en sustento de la demanda sólo serían aplicables al caso controvertido de una manera directa y sin necesidad de acudir a raciocinios interpretativos de cualquier naturaleza.

Además, considera la Sala que el mecanismo de la interpretación prejudicial por parte del Tribunal Andino de Justicia persigue la recta finalidad de evitar decisiones judiciales contradictorias en los países del área, en detrimento del espíritu integracionista que los anima.

El hecho de que el juez nacional, en la solicitud de interpretación prejudicial deba exponer en forma suscinta los hechos que han dado origen a la demanda, no puede tomarse como que el juez supranacional esté adquiriendo competencia para definir directamente el fondo del litigio sino, por el contrario, que tales hechos definan el marco jurídico dentro del cual debe situarse la interpretación solicitada, a efecto de no quedar ella en un plano eminentemente teórico.

De lo hasta ahora expresado, la Sala concluye que el artículo XXIX del Tratado mediante el cual se creó el Tribunal Andino de Justicia del Acuerdo de Cartagena no prevé, ni explícita ni implícitamente que el juez nacional pueda en los procesos que carecen de ulteriores recursos abstenerse de formular la solicitud de interpretación prejudicial en los casos en que el demandante invoque en sustento de sus pretensiones alguna de las normas que integren el ordenamiento legal andino.

Sobre este aspecto, el Tribunal Andino de Justicia, en providencia de 22 de octubre de 1991, dictada dentro del proceso que bajo el No. 6-IP-90 cursó para responder a la solicitud de interpretación prejudicial pedida por esta corporación dentro del expediente No. 857, actor: Harinera del Valle Paz Bautista y Cía. S. en C., se pronunció de la siguiente manera, en sus aspectos más relevantes:

“3. Lo normativo, la fáctico y las cuestiones técnicas.

La competencia del Tribunal Andino, cuando decide asuntos prejudiciales, está expresamente limitada por cuanto, en su ejercicio, “no puede calificar los hechos materia del procesó'', así como tampoco puede “interpretar el contenido y alcances del derecho nacional”, según lo establece con toda claridad el artículo 30 de su Tratado constitutivo. Está así delimitada, con estricta lógica, la colaboración que deben prestarse mutuamente el juez nacional y el juez comunitario para llegar a un resultado final, el cual no es otro que la sentencia en la cual debe aplicarse la norma común al caso en litigio (tarea del juez nacional), de acuerdo con los términos de la sentencia de interpretación que dicte el juez comunitario, o sea el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, a fin de exista (sic) uniformidad en el entendimiento de las normas, pese a que hayan de aplicarlas indistintamente los jueces nacionales de los cinco países miembros de la subregión.

Este Tribunal ha sido especialmente conciente de la limitación del artículo 30 del Tratado y la ha tenido siempre muy presente. Sin embargo, una vez solicitada la interpretación y expedida la correspondiente sentencia, han surgido en los Jueces Nacionales, en algunos pocos casos, peligrosos equívocos a este respecto, por falta de claridad en cuanto a la naturaleza propia de la norma jurídica. Esta, en efecto, ha de contener supuestos jurídicos o hipótesis normativas que equivalen a “hechos jurídicamente relevantes”, de cuya realización o cumplimiento se deducen consecuencias en el mundo del derecho. Tales “hechos jurídicamente relevantes”, contemplados en la norma, pueden referirse a cuestiones probatorias o técnicas, pero no por eso dejan de ser un elemento normativo básico —al cual debe referirse forzosamente el intérprete—, para convertirse en los que se denominan “hechos materia del procesó''— los cuales, en cambio, sí deben ser calificados por el juez encargado de aplicar la norma al caso concreto.

La norma jurídica según la doctrina —se repite— es un juicio hipotético que hace depender de la realización de sus supuestos determinadas consecuencias jurídicas. Tales supuestos, de los cuales parte la norma y que están contenidos en ella, bien pueden refirirse a cuestiones técnicas o probatorias (como en el presente caso), sin que por ello dejen de ser elementos o factores normativos sujetos a la interpretación prejudicial, para convertirse en cuestiones puramente fácticas, como son “los hechos materia del procesó''.

Los supuestos normativos, cualquiera que sea su naturaleza (técnicos, científicos, probatorios, etc.), hacen parte de lo que se ha llamado la “exterioridad de la norma jurídicá'', la que utiliza necesariamente un lenguaje y nos conceptos que configuran o describen situaciones objetivas (juicio imperativo), de las cuales se derivan derechos y obligaciones cuando los hechos materia del proceso coinciden con ellas (juicio atributivo).

Constituye por lo tanto un evidente sofisma, a juicio del Tribunal, tratar de confundir la hipótesis normativa con “los hechos materia del procesó'' y sostener, en consecuencia, que si el supuesto jurídico que establece la norma es de carácter probatorio o técnica, pierde su naturaleza normativa —sujeta a interpretación— para convertirse en un simple hecho que debe ser calificado por el juez de lo fáctico, o en un concepto técnico que deba ser esclarecido por expertos o peritos, sin que ello tenga nada que ver con la interpretación de la norma.

Teniendo en cuenta estos principios elementales de lógica jurídica, este Tribunal —consciente de las facultades y limitaciones consagrados en la norma comunitaria— no ha vacilado en cumplir con su deber de interpretar normas comunes que regulan asuntos probatorios, como en el presente caso, puesto que considera que tales asuntos no pueden confundirse con los “hechos materia del procesó''. Tampoco ha vacilado, en lo que considera que no es otra cosa que el inequívoco ejercicio de su competencia en el campo puramente hermenéutico, en referirse a asuntos técnicos tales como las hipótesis normativas o supuestos jurídicos contenidos en el artículo 5o, literal c) de la Decisión 85 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, relativos a los llamados “herbicidas”, los cuales, a juicio del Tribunal, están comprendidos en las excepciones a la patentabilidad.

No cabe duda de que la hipótesis normativa o “juicio hipotéticó'' contenido en el citado artículo, es de índole técnica, pero es igualmente evidente de que no por ello deja de ser una norma jurídica. Bien hubiera podido el Tribunal acudir a peritazgos o experticias para cumplir con su labor de intérprete, de haber sido necesario. Sin embargo consideró, por las razones ampliamente expuestas en las sentencias de los procesos 1-IP-88, 3-IP-89 y 7-IP-89, que la norma tenía el sentido prístino que razonadamente se explicó. Con lo cual se cumplía a cabalidad la colaboración que se espera del Tribunal, según el Tratado de su creación, para que el juez nacional (el Consejo de Estado de la República de Colombia), pudiera decidir los procesos 803 y 508, dentro de la indispensable y obligatoria uniformidad que exige el ordenamiento jurídico comunitario.

De no ser así, o sea sí en realidad se tratase de un supuesto asunto técnico que pudiera confundirse con los “hechos materia del procesó'', tendríamos dictámenes periciales o experticias a ese respecto, en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, según los cuales el contenido normativo del artículo 5-c) de la Decisión 85 habría de tener, probablemente, varios sentidos o alcances distintos y contradictorios, con la consiguiente frustración inevitable del ordenamiento jurídico comunitarió''. (*)

Sin perjuicio de los análisis precedente, la Sala debe expresar que si bien en anteriores providencias de esta misma Sección se ha analizado esta materia y se han decidido de manera contraria a la expuesta, ello ha obedecido a una interpretación que la Sala consideró correcta en esos momentos, pero que hoy recoge frente a los nuevos argumentos y elementos de juicio que se han planteado como expresión de un sistema jurídico, como el nuestro, donde la labor del juzgador no se reduce a la facilista tarea de aplicar ciegamente la legislación, pues es consciente de que ella, como toda producción de la mente humana, es susceptible de ser interpretada y de que tal interpretación evolucione en la medida en que se analiza y profundiza cada materia.

En virtud de las consideraciones precedentes, la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado.

RESUELVE:

1. REVOCASE el auto de 26 de septiembre de 1991.

2. Como consecuencia de lo anterior, adiciónase el auto de 4 de septiembre, en el sentido de que previamente al traslado a las partes para que formulen sus alegatos a la señora Fiscal Primera de la Corporación para que rinda su concepto de fondo, se suspenda el proceso y se solicite la interpretación prejudicial del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, conforme a la petición que en tal sentido formuló la parte actora.

(*) El texto completo de esta providencia se publica en la página ... de esta misma revista. (N. del D.).

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y uno.

Libardo Rodríguez, Presidente—Ernesto Rafael Ariza Muñoz—Yesid Rojas Serrano. 

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