Auto 12.459 de enero 23 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Ref.: Exp. 12.459

Actor: Municipio de San Jacinto - Bolívar

Demandada: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Santafé de Bogotá, D.C., enero veintitrés de mil novecientos noventa y siete.

EXTRACTOS: «“Efectivamente la interpretación de la demanda muestra que el municipio de Susacón ( Boyacá) se cree lesionado con las “operaciones administrativas de liquidación de las participaciones en los IC de la Nación, por la errónea e incompleta aplicación de las normas que las gobiernan”.

En otras palabras, el municipio demandante estima que se dio una incorrecta aplicación de los factores o criterios de distribución establecidos en la constitución y en la Ley 60 de 1993. Lo que en otros términos quiere decir que las liquidaciones efectuadas mediante actos administrativos adolecen o están afectadas de nulidad.

La sala ha sido clara al sostener en múltiples oportunidades que las distintas acciones de responsabilidad estatal, por el acto administrativo ilegal (acción de nulidad y restablecimiento, art. 85 del CCA); por los hechos, omisiones y operaciones administrativas (art. 86); o por los contratos (art. 87), no pueden manejarse caprichosa o indistintamente, dejando de lado la fuente específica del perjuicio.

De allí que si el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual.

Se precisa lo anterior para glosar la conducta procesal de la parte actora, la cual en la misma demanda (calificada en ésta como de reparación directa) acepta haber ya instaurado demanda de nulidad y restablecimiento contra las diversas operaciones de liquidación de las participaciones relacionadas con el municipio demandante.

Es decir, el actor aceptó haber presentado otra demanda con base en los mismos hechos y con pretensiones de idéntico alcance resarcitorio.

Aquí la sala considera que esta conducta no es procesalmente aceptable porque los perjuicios (los mismos) se hacen derivar de una idéntica situación jurídica y fáctica; lo que da a entender, dada la índole de ésta, que su resarcimiento no podrá tener sino una sola vía posible para dicho resarcimiento.

En este orden de ideas, si las operaciones de liquidación, las cuales debieron culminar con un acto administrativo definitivo, se consideran como incompletas porque no acataron ni la constitución ni la ley, la única salida posible para el reconocimiento de los daños causados sería la de nulidad y restablecimiento, máxime cuando el motivo alegado (el ser incompletas las operaciones de liquidación por no sujetarse ni a la constitución ni a la ley) no es otro que el de nulidad por ilegalidad.

No es posible pensar que todo se puede obviar con el expediente fácil de la prejudicialidad, como lo propone la parte actora, porque ésta no podrá darse entre acciones incompatibles entre sí, sino entre acciones que muestran una relación de dependencia, cuando la sentencia que debe dictarse en un proceso dependa de lo que deba decidirse en otro que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero.

Es apenas obvio que no es esta la situación aquí creada, ya que las dos acciones no sólo no son interdependientes (no es preciso que se resuelva la de nulidad y restablecimiento para poder decidir la de reparación directa), sino que no podrán bajo ningún pretexto coexistir en forma coetánea o sucesiva.

Además de la improcedencia de la prejudicialidad, ni siquiera los procesos de nulidad y restablecimiento podrían acumularse con los de reparación directa propuestos.

Quizás la confusión que se observa en estos asuntos se derive de la errónea interpretación que se le está dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho colombiano, en unas hipótesis, se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa, que permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa; y en otras, que compartan un acto administrativo, y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento.

“La ley ha contribuido al equívoco desde tiempo atrás por hablar por ejemplo, en el campo de los impuestos, las regalías, las participaciones fiscales, en los procesos de adjudicación contractual etc., etc., de operaciones administrativas, cuando en el fondo se está haciendo referencia a la actuación administrativa en su integridad y no sólo del acto administrativo definitivo que la culmina. Tan cierto es esto que hoy, en los eventos antes citados el accionante podrá pedir la nulidad del acto que culmina la operación o la revisión de ésta, sin que con esto incurra en falta de técnica. Y sea de ello lo que fuere, en tales asuntos no es técnico ni jurídico confundir el fenómeno analizado con la operación administrativa que trae el art. 86 del CCA, que permite al afectado una acción de reparación directa.

Y no es posible la confusión porque “operación administrativa”, para los efectos del antecitado artículo 86, no es otra cosa que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura de la “operación” frente a actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación. V.gr. el procedimiento de adquisición de un bien rural que el Incora, luego de haber logrado la entrega anticipada del predio, deja inconcluso con perjuicio para el dueño del mismo. A este respecto podrá verse el fallo de esta misma sala dictado el día 17 de junio de 1993, actor Humberto Gómez R, proceso Nº 7467 con ponencia de quien redacta este proveído. Así mismo puede darse la misma figura cuando la administración, por ejemplo, luego de iniciar una etapa licitatoria o de concurso no la culmina por las vías legales, cuales son el auto de adjudicación o la declaratoria de deserción.

En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación en los sentidos anotados, los cuales aparecían ya en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto este alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el art. 83 del CCA que establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a los alcances que la doctrina le había dado a dicha figura.

Y este sentido multicomprensivo es el que le impone al juez su definición, para evitar el inadecuado manejo de las acciones que la presenten como fuente de perjuicios.

“En suma, el asunto aquí analizado no puede admitirse como de reparación directa, tal como acertadamente lo definió el a-quo”(1).

(1) Expediente Nº 12.460, actor: Municipio de Susacón - Boyacá, ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, diciembre 5 de 1996.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado el 23 de enero de 1997. Expediente Nº 12.596. M.P. Daniel Suárez Hernández y en la providencia de 23 de enero de 1997. Expediente Nº 12.580. M.P. Daniel Suárez Hernández».

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