Auto 13344 de octubre 10 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2002-0432-01

Ref. Radicado 13344

Consejera Ponente

María Inés Ortiz Barbosa

Actor: Empresa Nacional de Telecomunicaciones Telecom.

Bogotá, D.C., octubre diez de dos mil dos.

Auto

Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora contra el auto de mayo 23 de 2002 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por considerar que ha operado la caducidad de la acción.

El recurso

Para el apoderado de la parte actora, en el momento de presentación de la demanda aún no había transcurrido el término de 2 años establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para la configuración del fenómeno de la caducidad, toda vez que el tribunal erróneamente consideró que el acto que se demandaba no fue proferido por la entidad demandante. Esto explica que se haya aplicado el término de 4 meses que contempla el numeral primero de la citada norma.

Analiza el artículo 27 del Código Civil y afirma que el tribunal desatendió los antecedentes históricos de la norma, para sustentar lo anterior hace una cita sobre las consideraciones hechas por don Andrés Bello según el cual, hay que atenerse a la letra de la ley sin ampliarla o restringirla. Indica que resulta curioso que una entidad pública tenga un término de 2 años para demandar un acto proferido por ella misma y si es otra sólo cuente con un lapso de 4 meses, cuando en realidad el término en cuestión cobija a las dos situaciones lo cual tiene su primer antecedente en el Decreto-Ley 01 de 1984. Según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998 inciso 2º, “la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”, sin embargo, en el texto modificado no se hace una precisión, como sí lo hacía el original, sobre el término de caducidad de 2 años cuando la demandante era una entidad pública, únicamente trae la hipótesis en la cual se demanda su propio acto (num. 7º). De la misma manera como lo hacía el inciso 2º del artículo original 136 del Código Contencioso Administrativo, el Decreto 01 de 1984, que modificó en su momento el Código Contencioso Administrativo repetía en términos generales lo mismo y aumentó el término de caducidad de 4 meses a 2 años si el demandante se trataba de una entidad pública. A pesar de que tradicionalmente se había hecho referencia al término de 2 años, la Ley 446 de 1998, hoy vigente, dio a entender que éste sólo se aplica en el evento en que la demandante sea una entidad pública que haya expedido el acto que se pretende impugnar y resulta insólito que la entidad que ha emitido un acto que pretende anular tenga más tiempo para demandar que otra entidad pública que sin ser su autora, tenga la misma pretensión.

Respecto al término de caducidad de 4 meses para la presentación de la demanda, el actor hace una interpretación sistemática del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y afirma que la expresión “demandar acto propio” contenido en el numeral 7º de la citada norma, debe interpretarse como un acto que vincula a la entidad que lo demanda y no con el limitado alcance que le da el tribunal, pues la expresión “demandar el propio acto” significa que se censura el que tiene como destinataria a la entidad demandante debido a que sus efectos repercuten en ella independientemente de quien lo profiera.

Para el actor es claro que nunca se han presentado dudas respecto del término de 2 años con que cuentan las entidades públicas para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, actos emitidos por organismos estatales diferentes a ellas, esto puede corroborarse si se observa que durante el trámite del proyecto de la Ley 446 de 1998, ni en el Senado ni en la Cámara de Representantes se discutió el hecho de alterar el precedente histórico de los 2 años de caducidad y que este término especial se justifica en que no es lo mismo la caducidad que se predica de un particular que la de una entidad pública dado que ostentan marcadas diferencias verbigracia el patrimonio que está en juego en cada una de ellas dado que uno es privado y otro es público, las condiciones que obran como entorno de la demanda, etc. En las hipótesis estudiadas el actor encuentra que no hay distinción en el origen ni en la naturaleza ni en las características y los efectos que se derivan de las dos clases de procesos, por eso no tiene razón de ser la diferenciación de los términos de caducidad.

Respecto de la interpretación judicial de la ley, el actor argumenta que no debe limitarse a cotejar los hechos con las normas sino que debe tenerse en cuenta lo justo para evitar que se desconozcan los objetivos del legislador y atemperar el rigor del texto de la ley para darle paso a la equidad. Observa que el juez es el llamado a otorgarle sentido y contenido a la ley en acatamiento de los principios del derecho administrativo y en la función que desarrollan las entidades.

En lo que toca con la seguridad jurídica e irretroactividad de la ley, argumenta que si bien la caducidad es una figura de carácter procedimental, el término que determina la ocurrencia de la misma es un derecho sustancial a acceder al ejercicio de una acción, de esta manera, cuando se pretende aplicar un nuevo término retroactivamente, sólo sería procedente y aplicable cuando la nueva ley estatuyera un término más favorable al contribuyente.

Según el apoderado de la parte actora, cuando se presentó la declaración objeto de la revisión (1996), no estaba vigente la Ley 446 de 1998, de la misma manera, afirma que para esa fecha regía el artículo 714 del estatuto tributario que establece un término de 2 años para que adquiera firmeza la declaración presentada. Así las cosas, las declaraciones tributarias, cuando han sido objeto del requerimiento especial de que trata el artículo 703 del estatuto tributario y se ha agotado la vía gubernativa, la normatividad aplicable para el cumplimiento de la obligación tributaria de la declaración de renta es la vigente en el momento en que se cumplió o debió cumplirse aquélla. Se refiere a las sentencias de la Corte Constitucional C-549 de 1993 y C-926 de 2000.

La oposición

No se pronunció.

El auto apelado

Mediante providencia de mayo 23 de 2002, el tribunal de instancia rechazó la demanda para lo cual adujo que dentro de los supuestos procesales previstos para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra el del plazo preclusivo que da lugar a la caducidad de aquella.

Esta figura se encuentra regulada en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que en su inciso 2º establece términos diferentes según la naturaleza del demandante, norma que debe aplicarse obligatoriamente a la luz del artículo 6º del Código de Procedimiento Civil. Luego de hacer un análisis de los documentos allegados al proceso, el tribunal concluye que el plazo para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho venció el 27 de agosto de 2000 y dado que la accionante presentó la demanda el 12 de abril de 2002 operó la caducidad de la acción debido a que transcurrieron los 4 meses previstos por el legislador para su ejercicio.

Para resolver se considera

No obstante el extenso y juicioso análisis elaborado por el recurrente, la Sala confirmará el auto apelado por las siguientes razones.

La caducidad es un fenómeno jurídico establecido por el legislador de manera objetiva, vale decir su operancia siempre es ipso jure y como lo señaló el tribunal, por tratarse de una institución de orden público, su aplicación por el juez es obligatoria y oficiosa.

Como presupuesto de la acción, el demandante debe respetar inexorablemente el término fijado por la ley para que su ejercicio no se trunque por la presentación inoportuna de la demanda.

En materia de caducidad y dentro de la cláusula general de competencia propia del legislador, se expidió la Ley 446 de 1998, con la cual se modificaron y adicionaron algunas normas del Código Contencioso Administrativo, entre ellas el artículo 136 que fue sustituido por el 44 de aquélla.

La citada disposición por ser de naturaleza procedimental debe aplicarse inmediatamente y como quiera que la ley en comento se publicó en el Diario Oficial el 8 de julio de 1998, ha de entenderse que a partir de allí los hechos ocurridos durante su vigencia se rigen por ella.

En el presente caso para determinar el momento a partir del cual debe contarse el término de caducidad lo da, según los antecedentes, la fecha en la cual se notificó el acto que confirmó la decisión de la administración, vale decir con el cual se agotó la vía gubernativa o sea la Resolución 900035 de abril 13 de 2000 notificada el 26 siguiente. De donde se advierte sin hesitación alguna que ya regía el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. No puede aceptarse el argumento del apoderado de la parte actora en el sentido de que para abril de 1996, fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios, no estaba vigente la mencionada Ley 446 y por ende se presenta una aplicación retroactiva de ésta, pues unos son los preceptos que regulan el procedimiento de determinación del tributo (vía gubernativa) y otros los propios de las acciones contenciosas y la posibilidad exitosa de ejercer éstas sólo surge cuando ha concluido la vía administrativa y se hace dentro de la oportunidad fijada por la ley para el efecto, entre otros presupuestos.

Tampoco es admisible considerar que bajo el amparo de la interpretación de la ley, el juez deba desentrañar el espíritu de la norma (criterio histórico), cuando ésta es clara, tal como lo prevé el artículo 27 del Código Civil, máxime si se tiene en cuenta el texto de la disposición, que dice:

“ART. 44.—Caducidad de las acciones. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

1. (...).

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

(...).

7. Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición.

(...)” (El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sent. C-565/2000).

De donde se desprende que el término general para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento es de cuatro meses y sólo por excepción, cuando la entidad pública demande su propio acto, la caducidad será de dos años. Lo que indica que no puede extenderse una excepción a casos no previstos expresamente en la ley y por ende éstos deben regirse por el lapso general, o sea los cuatro meses a que se hizo referencia.

Por otra parte y ante la claridad de la disposición transcrita, el hecho de que no se hiciera mención alguna al plazo de dos años que existía antes de la expedición de la Ley 446 de 1998, durante su trámite en el Congreso de la República, no significa que esa presunta omisión del legislador daba ser suplida por la interpretación del juez, pues de un lado, el que no se diga nada sobre una norma “durante las discusiones y luego se apruebe en forma diferente o se suprima, es parte de la autonomía con que puede y debe obrar esa corporación en cumplimiento de su función legislativa y no se traduce indefectiblemente en un “defecto” que deba “corregir” el juez y de otro, la norma en el numeral 7º, al referirse a su propio acto, es claro que se trata de aquél que la entidad profiere dentro de la órbita de su competencia (teoría organicista) y no simplemente al cual está vinculado, como arguye el recurrente, pues es lógico que lo estaría respecto de cualquiera que ella expida y de los que la afecten aunque los profieran otros entes, con lo cual lo exceptivo pasaría a ser general y viceversa, que no es lo que hizo el legislador en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Precisa la Sala que sobre el tema en debate, ya se pronunció en auto de marzo 2 de 2001, consejero ponente doctor Delio Gómez Leyva, en el cual se dijo:

“Pues bien, sobre la clara conclusión de que no es posible la interrupción del término de caducidad de la acción contencioso administrativo por motivos distintos a los previstos en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, encuentra la Sala que la acción instaurada en el sub judice se halla caducada, toda vez que a términos del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, la actora, a pesar de ser una persona jurídica de derecho público dado su carácter de empresa industrial y comercial del Estado, tenía cuatro meses a partir del día siguiente de la notificación del acto, en este caso, del que le puso fin a la vía gubernativa, para demandar, y por cuanto dicha notificación se surtió el 10 de febrero de 1999, los cuatro meses vencían el 11 de junio de 1999, lapso dentro del cual la demanda no fue presentada, dado que, según obra a folio 11 vuelto, el libelo fue presentado el 28 de abril de 2000, esto es, cuando ya la acción había caducado.

Sobre el particular recuerda la Sala que en virtud de la modificación en comento, respecto de las personas jurídicas de derecho público sólo existe un término de caducidad de dos años si se trata de demandar sus propios actos, término que, además, se empieza a contar a partir del día siguiente al de la expedición del acto. En consecuencia, si la persona jurídica de derecho público demanda actos distintos a los propios, como sucede en el sub judice, opera el término general de caducidad de cuatro meses, de conformidad con el artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

Confirmar el auto de mayo 23 de 2002.

Notifíquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

_________________________________