Sentencia 13782 de octubre 9 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

ACCIONES CONTRACTUALES

CADUCIDAD

Consejero Ponente:

Dr. Daniel Suárez Hernández

Ref.: Exp. 13.782

Actor Cía. de Ángenieros Civiles Ltda. Demandado: municipio de Rionegro.

Santafé de Bogotá D.C., octubre nueve de mil novecientos noventa y siete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 24 de abril de 1997, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Primera, mediante el cual se inadmitió la demanda por haber caducado la acción.

Antecedentes procesales

En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 10 de marzo de 1997, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del CCA, la sociedad Compañía de Ingenieros Mecánicos y Civiles Codimec Ltda., formuló demanda en contra del municipio de Rionegro, para que se declare el incumplimiento por parte de ese ente territorial, del contrato suscrito con la demandante el 27 de abril de 1992.

El Tribunal inadmitió la demanda porque considero que ésta fue presentada después de haberse operado el fenómeno de caducidad de la acción. Explicó que el 25 de noviembre de 1996, fecha en la cual se vencía el término de dos años para accionar, la demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, actuación que terminó el 16 de enero de 1997, cuando así lo declaró el Procurador Trigésimo Primero en lo judicial, ante la imposibilidad de lograr acuerdo entre las partes. Concluyó que durante ese término se suspendió el término para accionar, mismo cuyo conteo se reanudó el 17 de enero, fecha hasta la cual se extendió el término para accionar. La demanda sólo vino a ser presentada el 10 marzo de 1997, cuando ya se había operado el fenómeno de caducidad de la acción.

Apeló la parte actora, con la pretensión de que no se aplique término de caducidad sino el de prescripción consagrada en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, que es de 20 años, caso en el cual la demanda habría sido oportunamente presentada. Agregó que en caso de aplicarse el término de caducidad, la suspensión de ese término como consecuencia del trámite conciliatorio, debe ser por 60 días como lo ordenó la Ley 23 de 1991, y no por el tiempo que duró ese trámite.

Consideraciones de la Sala

Para la Sala el auto apelado debe ser confirmado, dado que comparte el criterio de a quo en cuanto a que la demanda, de acuerdo al término que para accionar en este tipo de acciones consagra el artículo 136 del CCA, sólo podía ser presentada inclusive hasta el día siguiente al vencimiento de la etapa de conciliación prejudicial.

Sea lo primero precisar que para la Sala el término para intentar las acciones contractuales contenido en el artículo 136 del CCA, no sufrió modificación con la Ley 80 de 1993. El artículo 136 del CCA, norma de carácter procedimental, se encarga de señalar el término dentro del cual deben ser presentadas las diferentes acciones, so pena de consolidarse el fenómeno de caducidad de la acción, cuando la demanda no se presente dentro de ese término. Al referirse a la acción contractual, válida para demandar el incumplimiento de alguna de las partes del contrato, señaló en dos años el término para intentar esa acción, contado desde el momento de ocurridos los fundamentos de hecho o de derecho que le sirven de base para accionar.

El artículo 55 de la Ley 80 de 1993 señala como término de prescripción para la acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esa ley, el de 20 años contados a partir de la ocurrencia de las mismas. El correcto entendimiento de esta norma no permite su aplicación a las controversias que se presentan entre las partes de un contrato estatal; éstas están vinculadas por una relación de derecho público que es el contrato estatal, y las reclamaciones que de tal relación surjan, están reguladas expresamente por la ley procesal administrativa, en los artículos 87 y 136 del CCA.

En efecto, el artículo 87 permite a cualquiera de las partes de un contrato administrativo (hoy estatal), pedir a través de la acción consagrada en esa norma, que se declare su existencia, su nulidad, su incumplimiento, etc. Y en norma posterior, que no ha sido modificada por la Ley 80, señala el término de dos años, para intentar esa acción.

Y se sostiene que el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 no modificó el artículo 136 del CCA, en cuanto se refiere al término para intentar la acción contractual, porque tales normas están regulando situaciones diferentes. Así es, el término de prescripción a que se refiere el artículo 55 de la Ley 80 de 1993, en forma expresa se refiere a la acción civil derivada de las acciones y omisiones de que tratan los artículos 50, 51, 52 y 53 de ese mismo estatuto. Y la relación de derecho público que existe entre la entidad contratante y el contratista no da lugar a una acción civil, sino a aquella específica acción de controversias contractuales que expresamente consagra el Código Contencioso Administrativo en el artículo 87, que como ya se anotó, tiene su norma propia en cuanto al término para intentarla.

La responsabilidad civil de las entidades estatales, se predica es en relación con los consultores, interventores y asesores, figuras cuya regulación apenas fue consagrada en la Ley 80.

Por otra parte, establecido ya que el término para intentar la acción es aquel consagrado en el artículo 136 del CCA encuentra la Sala que le asiste razón al Tribunal cuando concluye que la demanda debió ser presentada al día siguiente de la fecha en la cual el señor agente del Ministerio Público declaró terminada la conciliación prejudicial. Basta anotar al respecto que la Ley 23 de 1991 al disponer la suspensión del término para accionar mientras se agota el trámite de conciliación prejudicial, en el artículo 61 dispuso textualmente: “...el procedimiento conciliatorio suspenderá el término de caducidad de la respectiva acción por un plazo no mayor de 60 días”. Para la Sala es claro que el sentido de la norma es que la conciliación prejudicial suspende el término para accionar mientras esta se realiza, sin que en ningún caso tal suspensión pueda exceder de 60 días.

Darle a la norma el alcance que pretende el apelante equivaldría a aceptar que bastaría con presentar una solicitud de conciliación prejudicial para que automáticamente el término para accionar quedará suspendido por 60 días, lo cual no se acompasa con el espíritu de la norma que sólo pretende fomentar la conciliación prejudicial mediante la posibilidad de que no se cuente el término para accionar mientras ella se intenta. Pero su intención no es extender sin razón, el término para accionar.

Como la demanda fue presentada el 10 de marzo de 1997 y no al día siguiente del momento en el cual el Procurador Judicial dio por terminada la etapa de conciliación prejudicial (16 de enero de 1997), no es posible admitirla porque ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción. Dado que en el mismo sentido fue la conclusión del a quo se confirmará el auto apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto apelado, esto es, el proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Primera, el 24 de abril de 1997.

Cópiese, notifíquese y devuélvase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y siete.

Carlos Betancur Jaramillo—Presidente de la Sala, salva el voto—Daniel Suárez HernándezJesús Carrillo Ballesteros, aclaro voto—Juan de Dios Montes HernándezRicardo Hoyos Duque, salvo el voto.

Carlos Alberto Corrales Muñoz, secretario.

SÁLVAMENTO DE VOTO

Con todo respeto nos separamos de la decisión mayoritaria, la cual parte del supuesto de que la controversia estaba caducada cuando se formuló la acción contractual de incumplimiento formulada por la Compañía de Ingenieros Civiles Ltda. contra el municipio de Rionegro (Ant.).

Estimamos que la acción debió admitirse, por estas sencillas razones:

1. Si bien es cierto en materia de controversias contractuales el código administrativo sentó la regla general de la caducidad de los dos años “de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento (art. 136, in fine), no es menos cierto que esa regla fue excepcionada por la Ley 80 de 1993, la cual le dio a la acción de responsabilidad civil contractual el término de la prescripción extintiva de 20 años; bien que la acción sea instaurada contra la entidad pública por sus acciones u omisiones en la actuación contractual (art. 51), los contratistas (art. 52) o los consultores, interventores o asesores (art. 53).

En otras palabras, la regla general de la caducidad de los dos años sigue vigente, con la excepción en cuanto a la responsabilidad civil contractual (entiéndase patrimonial) de las entidades contratantes, sus servidores públicos, los contratistas o los consultores, interventores o asesores, que seguirá la regla de la prescripción de 20 años.

2. el texto del artículo 55 es inequívoco “la acción civil derivada de las acciones y omisiones a que se refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de 20 años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos...”.

No ven los suscritos cómo pueda afirmarse que cuando la norma enuncia los distintos artículos se equivocó y habrá que leer sólo el 53. Si así fuera, el Consejo estaría legislando, conducta que suele criticar de otros altos organismos jurisdiccionales.

3. La Ley 80 de 1993 pone de presente en el derecho colombiano, además de la responsabilidad institucional del Estado, creada en el artículo 90 de la Constitución, la personal de los servidores públicos, lo cual encuentra su apoyo indiscutible en los artículos 6º y 124 de la citada Carta Política.

4. No entendemos tampoco porqué en este asunto no se siguió la tesis tradicional que permite que en caso de duda sobre la ocurrencia del fenómeno caducatorio o prescriptivo se debe admitir la demanda. Porque, esa deuda subsiste y no se puede despejar diciendo olímpicamente que el legislador cuando habló de los artículos 50, 51, 52 y 53, se refería sólo al último, porque esto va contra la lógica gramatical y contra la voluntad del constituyente, el cual quiso que en Colombia respondiera el Estado y sus servidores.

5. No responsabilizar en Colombia a los servidores públicos, bien en forma autónoma o conjuntamente con el Estado, implica un serio desconocimiento de los artículos 6º, 90 y 124 de la Constitución.

6. La regla de la caducidad que trae el inciso final del artículo 136 del CCA es de rango legal; y, por ende, nada impide que una ley posterior la revoque o modifique, tal como sucedió con el artículo 55 de la Ley 80 para las acciones de responsabilidad contractual.

7. Reiteramos en este salvamento la jurisprudencia que venía aplicando la Sala con la aceptación de todos sus miembros y que aparece contenida en el proveído de mayo 30 de 1996 (Proc. 11.759-Empresa de Seguridad Vinpasex Ltda.)(*).

Con todo respeto, Carlos Betancur Jaramillo—Ricardo Hoyos Duque.

Noviembre 5 de 1997.

(*) Publicado en J. y D. Nº 295, pág. 828 (N. del D.).

ACLARACIÓN DE VOTO

Respetuosamente aclaro mi voto en cuanto comparto plenamente los fundamentos de la providencia acogida por la Sala mayoritariamente con fecha 9 de octubre de 1997, pero agrego que si bien es cierto existe una aparente contradicción entre el artículo 136 del CCA y el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 ésta es apenas aparente porque la primera norma citada, amén de su especialidad, se refiere explícitamente al fenómeno de la caducidad en tanto que la segunda en cuyo favor sólo milita el criterio de posterioridad en el tiempo, versa sobre la figura de la prescripción. Y como se sabe, caducan las acciones y prescriben los derechos.

Se comparte entonces el criterio expuesto por Juan Ángel Palacio Hincapié en su obra La Contratación de las Entidades Estatales, pág. 437:

“De acuerdo con la interpretación propuesta, no habrá ninguna dificultad para concluir que cuando se trate de ejercer una de las diversas opciones que permite la acción contractual, como pedir la nulidad del contrato, su validez, su inexistencia, la revisión del mismo, o sea cumplimiento o incumplimiento con la consecuente indemnización de los perjuicios que se causen con la conducta incumplida, no cabe duda que la caducidad será de dos años y no de veinte años; por el contrario, si se busca la responsabilidad de los sujetos que intervinieron en la contratación por su conducta antijurídica que causó perjuicios al contratante, la responsabilidad será aquélla a que se refieren los artículos 50 a 53 de la Ley 80 de 1993 y su caducidad será de veinte años, caso en el cual estaríamos hablando de prescripción”.

Adicionalmente la relación contractual pública, en el ámbito del procedimiento, debe prevalecer la ley procesal administrativa. Y en la moderna tendencia para la definición pronta de las relaciones sustantivas de los conflictos procesales imperan los plazos más cortos para dar seguridad jurídica, cual debe ocurrir en las relaciones del derecho privado y del derecho público. Una interpretación contraria desde el punto de vista finalístico expone al Estado a atender demandas de orden contractual cuando ya han transcurrido cinco períodos presidenciales o alienta a los particulares para reservarse el derecho de demandar tarde en el tiempo con el ánimo de ver incrementados sus derechos por el simple paso del tiempo, con la aplicación generosa, no sólo de la corrección monetaria sino del IPC, según la tendencia jurisprudencial. Y no se diga que el Estado goza de mayor tiempo para demandar pues en su caso más vale la premura, que largos períodos en los cuales los asuntos públicos terminan olvidados en los archivos oficiales.

De otro lado, tampoco es aceptable interpretación alguna que ponga en manos del particular y a su voluntad la extensión de los períodos que perentoriamente señala la ley, para el ejercicio de las acciones y el mecanismo de la conciliación no puede emplearse para arrogarse per se una ÁÁspensión de términos que implique el desconocimiento del término legal máximo para instaurar la acción pertinente.

En estos términos dejó aclarado mi voto.

Jesús María Carrillo Ballesteros

Diciembre 12 de 1997.

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