Auto 14363 de julio 30 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

BANCO DE LA REPÚBLICA

JUEZ COMPETENTE EN CASO DE CONFLICTOS EXTRACONTRACTUALES

EXTRACTOS: «Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 2 de septiembre de 1997 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual decretó “la nulidad de lo actuado en el proceso de reparación directa de Paulo Emilio Peña contra el Banco de la República, desde el auto admisorio de la demanda...” y declaró “terminada la actuación...” (fl. 51).

I. Antecedentes procesales

1. La demanda, su admisión y contestación.

Paulo Emilio Peña, mayor de edad, vecino de Ibagué, en ejercicio de la acción de reparación directa demandó al Banco de la República con el fin de que la entidad fuera declarada responsable de los daños sufridos por el actor a causa de la fractura de una de sus piernas, ocasionada en accidente ocurrido en las instalaciones del Banco de la República cuando el montacargas operado por José Huérfano, aprisionó el cuerpo del actor (fl. 5 y ss.).

El a quo por auto del 26 de febrero de 1997 admitió la demanda y ordenó notificar al gerente general de la institución.

Mediante apoderado, el Banco de la República contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones (fl. 38), llamó en garantía a varias empresas de seguros y formuló en escrito separado “incidente de nulidad”. Adujo que ésta no era la jurisdicción competente para conocer del asunto, sino la ordinaria porque el Banco de la República, entidad de naturaleza única, se gobierna por normas de derecho privado (fl. 1, cdno. 2).

El Banco afirmó los siguientes hechos para arribar a esa conclusión:

“1.2. De acuerdo con la demanda, la misma se funda en las lesiones que se afirma sufrió el señor Paulo Emilio Peña en la operación de cargue de escoria de la Casa de la Moneda.

1.3. El cargue y transporte de la escoria se realizaba en desarrollo del contrato 01759300 del 17 de mayo de 1991, modificado por otrosís del 9 de junio de 1994, 14 de junio de 1995 y 18 de junio de 1996, el cual fue celebrado entre el Banco de la República con la firma Protem Ltda., y cuyo objeto era la recuperación y afinado de la escoria que se producía en la Casa de la Moneda.

1.4. El señor Paulo Emilio Peña, había sido contratado para participar en las labores de cargue de la escoria por Joaquín Ávila Méndez, quien actuaba en desarrollo del contrato de Protem Ltda.

1.5. De acuerdo con el artículo 3º de la Ley 31 de 1992 y el artículo 68 de los estatutos del Banco de la República, el contrato del Banco con Protem Ltda., se sujeta al derecho privado, igualmente se sujetan a dicho régimen la actividad que en ejecución de dicho contrato se realizó, así como también las operaciones civiles y mercantiles del Banco, pues así lo señala la ley.

1.6. Las operaciones de cargue de materiales no constituyen actos ni operaciones administrativas, sobre todo cuando se desarrollan en virtud de un contrato sujeto al derecho privado” (fls. 1 y 2, cdno. 2).

2. El auto impugnado.

El a quo efectuó el siguiente análisis para concluir que existía la causal de nulidad invocada:

“Se entiende por jurisdicción la facultad de administrar justicia en determinada rama del poder público, que en el caso sub judice se da la causal de nulidad del numeral 1 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 165 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, porque de conformidad con el artículo 3º de la Ley 31 de diciembre 29 de 1992 y dentro del régimen jurídico del Banco de la República, los actos del Banco que no fueren administrativos se regirán por las normas de derecho privado.

El cargue de escoria a consecuencia de la emisión de moneda no es un acto administrativo sino una actividad administrativa sin el propósito de producir consecuencias jurídicas; pues recuérdase que por el primero se entiende toda declaración de voluntad de la administración destinada a producir efectos jurídicos.

El actor según la demanda y los elementos probatorios resultó lesionado en el cargue de escoria en la Casa de la Moneda de la ciudad de Ibagué, constituyendo un hecho dentro de los actos no administrativos que no puede ser materia de indemnización en la justicia contenciosa administrativa sino en la ordinaria al estar sometida la responsabilidad patrimonial del Banco de la República por acción de uno de sus miembros al derecho privado, y corresponder la controversia a la jurisdicción ordinaria, de conformidad con el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, que dice: “Negocios que corresponden a la jurisdicción civil. Corresponde a la jurisdicción civil todo asunto que no esté atribuido por la ley a otras jurisdicciones”.

Entonces, procede la nulidad de todo lo actuado en este proceso por falta de jurisdicción, desde el auto admisorio de la demanda de fecha 26 de febrero de 1997” (fls. 50 y 51, cdno. 1).

(...).

II. Consideraciones de la Sala

Corresponde a la corporación pronunciarse sobre cuál es el juez del Banco de la República cuando se le endilgan hechos jurídicos de los cuales podría derivarse responsabilidad estatal en los términos del artículo 90 de la Carta.

La naturaleza única sui generis del Banco de la República que se deduce de los artículos 371 y 372 de la Constitución, el alcance de la misma, y el régimen jurídico aplicable fueron analizados por la Corte Constitucional en la sentencia C-341 del 5 de agosto de 1996. Sobre la posibilidad de que el régimen jurídico especial del Banco pueda estar integrado por preceptos pertenecientes a varias esferas normativas del orden jurídico la Corte dijo:

“La circunstancia de que el Banco tenga un régimen legal propio, conformado por su ley especial, que no reviste el carácter de estatutaria ni de orgánica, y por sus estatutos, que tienen un campo específico de regulación, no significa que dicho régimen sea único y excluyente, porque en modo alguno ha regulado todo el sistema jurídico, comprensivo de la normatividad que le puede ser aplicable en desarrollo de sus funciones y operaciones, o a sus funcionarios y trabajadores. Por lo tanto, no se excluye la posibilidad de la aplicación, al Banco y a sus servidores, de normas contenidas en los Códigos Civil, Comercial, Penal y en otros estatutos. Esta situación fue considerada con la expedición de los estatutos del Banco; en efecto, aunque en el Título IV se señala un régimen especial para sus actos y contratos (arts. 64 a 69), se permite, cuando existe vacío normativo, la aplicación de las normas comunes de derecho privado, especialmente las del Código del Comercio”.

Respecto de pertenencia del Banco al sector público, estatal y a los controles que debe poseer, la sentencia citada apuntó:

“Por lo demás, la autonomía que se reconoce por la Constitución a los órganos autónomos, no es absoluta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse dentro de los términos de la Constitución y de la ley. En tal virtud, el reconocimiento de la autonomía de un ente no significa ausencia de controles, pues precisamente el precio que se paga por ésta consiste en la existencia de controles, aun cuando éstos tengan cierta especificidad. Es así, como el inciso final del artículo 372 prevé que “el Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control del Banco en los términos que señala la ley”.

c) Si bien el Banco presenta las características reseñadas, dado el carácter unitario del Estado, no es admisible considerarlo como algo aislado y totalmente separado de éste, pese a la autonomía que se le reconoce por la Constitución, pues las funciones que cumple son usuales o connaturales a las que corresponden normalmente al Estado, es decir, son funciones públicas”. (Gaceta Jurisprudencial —agosto de 1996— pág. 105).

La Sala pone de presente que la Ley 31 de 1992 no señala la jurisdicción competente respecto de grupos de actos y hechos del Banco. Prescribe que el derecho privado será el régimen jurídico, en general, de las operaciones mercantiles y civiles, salvo para los actos administrativos. Empero, el sólo hecho de que a determinada entidad estatal se le aplique el derecho privado, no implica necesariamente que la jurisdicción ordinaria sea la encargada de dirimir los conflictos de intereses en que se vea envuelta. De hecho, la Ley 80 viene a ser un claro ejemplo de lo anterior, porque es ésta la jurisdicción que conoce las acciones contractuales en contra o en favor de las entidades estatales, a pesar de que al contrato estatal se le aplica, en lo pertinente, el derecho privado.

Respecto del Banco de la República, el Consejo de Estado ha afirmado que todas las funciones administrativas y en general las propias de autoridad monetaria del Banco de la República son justiciables por el juez de lo contencioso administrativo. Las de orden comercial, son en cambio, del conocimiento de la justicia civil ordinaria, como lo son todas las actividades operacionales de la actividad financiera y bancaria. Así se pronunció la corporación recientemente:

“En dicho fallo (el de 13 de septiembre de 1991, exp. 5944, actor: Gabriel Anchioque Ardila) se confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander de julio 11 de 1989, que declaró responsables administrativamente al Banco y a la Nación... de los perjuicios sufridos por los actores...

En primer término, respecto de la competencia se afirmó:

“Sobre la competencia de esta jurisdicción para conocer del presente proceso en el que figura el Banco de la República como entidad demandada, la Sala comparte la argumentación del tribunal, dada la actividad que cumple dicha entidad en el manejo del oro producido en el país”.

Del fallo se destaca, a este respecto, el siguiente aparte:

“En el mismo orden, partiendo de tales estatutos se infiere que algunas de las actividades del Banco puedan calificarse de industriales y comerciales, pero otras, la mayoría son actividades eminentemente administrativas. Las primeras se rigen por el derecho privado. Las funciones administrativas como es apenas lógico, se rigen por el derecho público (...).

“Concatenando lo expuesto con la actividad que cumple el Banco de la República cuando adquiere el oro en desarrollo del mandato contenido en el Decreto 444 de 1967... por ser ésta una actividad del Estado, su control está a cargo de esta jurisdicción según lo tiene previsto el mismo Código Contencioso Administrativo, artículo 82 inciso primero””. (Actor: José Miguel Valenzuela M. y otro. Auto del 29 de agosto de 1996, magistrado ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, exp. 9808).

El planteamiento así esbozado, a pesar de la derogatoria del Decreto 444 de 1967, conserva validez. Es decir que, por lo general, los actos administrativos del Banco de la República, o mejor la actividad administrativa del Banco y su junta directiva como autoridades en las materias asignadas por la Carta, está sometida al control de esta jurisdicción y la actividad financiera, esto es, la que desempeña como agente financiero (prestamista de última instancia y banquero), es del conocimiento de la justicia civil ordinaria. La anterior deducción cobra mayor convicción si se tienen en cuenta los artículos 3º, 50 y 52 de la Ley 31 de 1992, sustancialmente reiterados por los artículos 3º, 64, 65, 66 y 67 del Decreto 2520 de 1993. En efecto, de una interpretación conjunta y sistemática de esas reglas se tiene que:

a) El Banco emite actos administrativos de carácter general y particular ora por intermedio de su gerente, ora por intermedio de la junta directiva, siendo esta última autoridad monetaria, cambiaria y crediticia sometida a reglas de derecho público. El control de los mismos lo efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

b) El Banco también emite actos unilaterales que se someten al derecho privado, por eso el artículo 50 de la Ley 31 dice: “Las demás decisiones se regirán por las normas del derecho privado”. El control de estos actos, en principio, no correspondería a esta jurisdicción por no ser aquellos actos administrativos propiamente dichos.

c) El Banco celebra contratos, y realiza operaciones bancarias y comerciales, como las de crédito, descuento y redescuento, actos negociales cuyo régimen jurídico se integra por normas propias del Banco y el derecho privado, principalmente al Código de Comercio (D. 2520/93, art. 68). El control judicial de esos actos, que derivará de conflictos de intereses entre los cocontratantes, se realiza por la jurisdicción civil ordinaria.

Finalmente la Sala destaca que corresponde al Banco de la República, dentro de su rol constitucional y legal, emitir la moneda y disponer su acuñación en billetes o “moneda metálica”. En todo caso, el artículo 9º de la Ley 31 de 1992, señala que la impresión, importación, acuñación, cambio y destrucción de las especies que constituyen la moneda legal, son funciones propias y exclusivas del Banco de la República.

Las leyes relativas al Banco no se refieren a los hechos jurídicos a él atribuibles y que pudieran conllevar su responsabilidad patrimonial, si de tales hechos se derivan daños a los asociados. Por eso, en este caso existe la duda de saber cuál organismo judicial debería conocer del conflicto suscitado con ocasión de la ocurrencia de ese tipo de hechos, y en concreto, del suceso que narra la presente demanda cuando el actor fue lesionado en la Casa de la Moneda por máquinas que ejecutaban trabajos relacionados con procedimientos de fabricación de la moneda, y subproductos como la llamada “escoria”.

El Banco aduce, se recuerda, que como ese hecho se atribuye a la empresa contratista del Banco llamada Protem Ltda., que ejecutaba el contrato cuyo objeto general era la “recuperación y afinado de la escoria que producía la Casa de la Moneda” y como el contrato aquel es de derecho privado, luego la justicia ordinaria es la competente para ventilar el asunto.

La Sala, vistas y a analizadas las normas del Banco y el hecho fundamental de la demanda, estima, en cambio, que el caso sub examine, tiene por fuero la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El contrato entre el Banco y Protem Ltda., a que alude el señor apoderado del demandado no es oponible al actor. Sucede lo mismo que cuando, por ejemplo, una entidad pública contrata la construcción de obras con empresas expertas en esas tareas, y éstas causan daños a terceros, el lesionado puede dirigir su demanda contra el “dueño de la obra” sin que éste pueda oponerle el contrato de obra para eludir la eventual responsabilidad que le tocara.

El Banco, en desarrollo de actividades referentes a la emisión de la moneda, desde cuando se impone como autoridad monetaria por actos unilaterales y hasta cuando fabrica y provee de billetes y monedas el mercado, ejecuta tareas públicas. Se trata de una actividad privativa y excluyente del Estado, y si bien ciertos contratos que celebre dentro de ese cometido se les aplica el régimen de derecho privado, el juez de la actividad debe ser el contencioso administrativo. Máxime tratándose de conflictos extracontractuales que se dirijan a ventilar la responsabilidad por daños antijurídicos, en los términos del artículo 90 de la Carta.

La doctrina también es consciente de las dificultades para establecer unidad y coherencia en el tema del control judicial del Banco, pretendiendo endilgarles a los tribunales semejante situación, cuando es cierto que es la propia ley y la naturaleza única sui generis del Banco de la República las generadoras de la polémica. El siguiente párrafo pone de presente la observación que se acaba de hacer:

“Con base en la legislación existente y en la contradictoria interpretación que de sus alcances han hecho tanto la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia como de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no existe unidad en los sistemas de control sobre el Banco de la República, sin que se vislumbre posibilidad alguna de solución legal o jurisprudencial por lo cual se requiere en esta materia una definición de competencias a nivel constitucional.

Con fundamento en las distintas normas que regulan la competencia de los organismos de control de carácter constitucional y legal, existe la tendencia de extender sistemas de control múltiples sobre el Banco de la República. Desde 1923 a la Superintendencia Bancaria se le asignó el control sobre el Banco y sus operaciones, lo mismo que el poder disciplinario sobre sus directivos y trabajadores; la Contraloría lo ejercita sobre aquellas operaciones que tienen un impacto fiscal y la Procuraduría ha intentado, sin éxito hasta ahora, ejercer un control disciplinario sobre la entidad misma y sus trabajadores.

La multiplicidad de entidades controladoras, que inevitablemente han de pronunciarse sobre operaciones comunes, somete al Banco a la eventualidad de conflictos de interpretación que pueden paralizar su actividad. La unidad del control parece, entonces, un requisito para el adecuado funcionamiento del Banco Central”. (Roberto Steiner, compilador, La autonomía del Banco de la República, TM Editores-Fedesarrollo, pág. 255).

En todo caso la Sala aprovecha la ocasión para recordar que el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo y reivindica el propósito de que todo conflicto, toda contención donde figure “la administración” en sentido general, como parte, debe ser del conocimiento de esta jurisdicción tal como lo exclama el artículo 83 del CCA. Por tanto, debe existir expresa norma, esto es “conforme a las reglas que señala la ley” —según lo dice el artículo 237 de la Carta—, para deducir que no es ésta la jurisdicción de un conflicto que tenga como parte contendiente a la administración del Estado. De lo anterior se deduce que la regla general es la que afirma que ésta es la jurisdicción propia de las causas contra o en favor de la administración pública y sólo por expresa disposición legal, pueden las otras jurisdicciones entender de los conflictos donde figure esa parcela de la función del Estado.

Por las consideraciones expuestas, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. Revócase el auto apelado, esto es, el dictado por el Tribunal Administrativo del Tolima el 2 de septiembre de 1997.

2. Continúese el trámite del proceso en forma normal».

(Auto de julio 30 de 1998. Expediente 14.363. Consejero Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar).

_______________