Auto 14605 de junio 25 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

TRÁMITE PARA LA CALIFICACIÓN DE SERVICIOS

PUEDE CONFIGURAR UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA DEMANDABLE

EXTRACTOS: «Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de octubre de 1997, mediante el cual se inadmitió la demanda presentada y se ordenó devolver los anexos.

Antecedentes procesales

1. El 27 de agosto de 1997 el señor Alejandro Hernández Muñoz, mediante apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de que se le declarara administrativamente responsable a la entidad demandada de los perjuicios morales y materiales ocasionados demandante por los actos, omisiones y vías de hecho relatadas en demanda.

2. El a quo mediante auto de 2 de octubre de 1997 manifestó:

“Se procede a inadmitir la presente demanda por cuanto adolece de una ineptitud sustancial. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, narrados en la demanda, buscan establecer la ilegalidad de un acto administrativo, pues en los hechos números 10 y 11 manifiesta haber agotado la vía gubernativa por cuanto al haber formulado un recurso de reposición a la administración, buscando desvirtuar la calificación de servicios, ésta le contestó negándole el petitum.

La circunstancia anterior, conduciría (sic) a la desestimación de las súplicas de la demanda”.

3. Inconforme con lo decidido la parte actora interpuso recurso de apelación en donde manifiesta que en el presente caso no se está demandando únicamente unos actos, omisiones o vías de hecho sino todos en conjunto, esto es la operación administrativa.

Consideraciones de la Sala

(...)

1. Es cierto, como lo señala el recurrente, que la jurisprudencia tradicional de esta corporación ha sido la de considerar un mero acto de trámite la calificación insatisfactoria del servidor público y por ende, a pesar de que contra ésta caben los recursos de la vía gubernativa no procede la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85)(1)

(1) Expediente Nº 4409 de 17 de febrero de 1994. Expediente Nº 2366 de 26 de abril de 1991. Expediente Nº 3809 de 28 de febrero de 1994. Expediente Nº 7663 de 28 de noviembre de 1996.

Esto significa y así parece desprenderse del artículo 9º de la Ley 27 de 1992 que sólo será susceptible de dicha acción el acto administrativo que declara la insubsistencia con fundamento en la mencionada calificación insatisfactoria.

2. En el presente caso mal podría el demandante cuestionar la legalidad de dicha calificación cuando no estaba vigente, ya que había sido revocada por efecto del silencio administrativo positivo que contempla el parágrafo del artículo 9º de la Ley 27 de 1992, al no habérsele notificado dentro de los 45 días calendario siguientes la decisión expresa sobre el recurso de reposición, que por cierto le fue favorable al recurrente (Res. 3692, sep. 12 de 1995, fl. 109 y ss., C. 2). Al respecto se anota en el recurso.

“Es a todas luces claro que los procedimientos de carrera administrativa adelantados por la administración y que cumplen el cometido querido por la ley no pueden ser, en principio, causa de perjuicios y por ende de responsabilidad. Pero cuando ese procedimiento es irregular, arbitrario, injusto y abusivo, podrá ser fuente de perjuicios siempre y cuando la impugnación (si ella es posible) de esa decisión final no permita el resarcimiento de tales perjuicios mediante una acción de restablecimiento y más censurable resulta aún la actuación de la administración cuando además de desarrollar ese procedimiento, con las características anotadas, se empecina en atropellar, agraviar y dar un trato desigual a uno de sus servidores.

Un debido análisis de las pretensiones y de los hechos de la demanda, no dejan duda de que lo que se cuestiona no es la legalidad de ningún acto administrativo, como erradamente lo observó el a quo, por el contrario, los actos administrativos a que se refieren los hechos de la demanda, están ahí, gozan de la presunción de legalidad y no son atacados en la demanda. Son las omisiones, los retardos, los conceptos amañadamente encontrados, los atropellos, los agravios, el trato desigual, las irregularidades y en general la ineficiencia de la administración lo que se alega, cuestiones todas éstas que en conjunto causaron los perjuicios que se reclaman. Es decir se busca el pronunciamiento de la responsabilidad de la administración, no sólo por una serie de hechos activos, sino también por su abstención, por su inercia.

No se pretende en la demanda, que se responsabilice a la administración sólo por haber proferido una calificación de servicios deficiente (hecho 10), o por haber agraviado a un funcionario (hechos 12, 14 y 23), o por no haberle asignado labores (hechos 13, 19 y 30), o por ignorar la prevención realizada por un juez de tutela, respecto a que evitara la injusta dilación de términos en la vía gubernativa (hecho 20), o por preteminar (sic) procedimientos, desconociendo el derecho a controvertir o pedir aclaración de pruebas (hecho 21), o por desconocer sus propios actos y documentos (hecho 21), o por el desconocimiento de los procedimientos sobre calificación de servicios (hechos 24, 25, 26, 27 y 28), o por no dar la respuesta a un derecho de petición (hecho 29), o por haberle dado un trato desigual a un funcionario (hecho 31, 36) o por haber desconocido la formación académica y el profesionalismo de un funcionario (hechos 1, 6, 7 y 9) o por haber castigado a un funcionario por disentir, respecto al manejo que se le daba a la entidad (hecho 8), no es por uno de estos actos, omisiones o vías de hecho que se pretende se condene a la administración, es por todos ellos en conjunto.

La demanda permite fácilmente concluir que la operación administrativa, señalada como la causa de los perjuicios, hay que analizarla en su conjunto; vale decir, con sus actos de trámite y definitorios, vigentes unos, derogados otros, sus medidas de ejecución, sus abstenciones y las vías de hecho utilizadas”.

Luego si en el presente caso no se pone en tela de juicio la legalidad de un acto que no está vigente sino de una serie de actuaciones y omisiones desplegadas por la administración en el procedimiento de calificación de servicios de un empleado, se está en presencia de una operación administrativa y el demandante escogió en forma adecuada la acción de reparación directa que consagra el artículo 86 del CCA, para demandar la indemnización de perjuicios que tiene su origen en dichas omisiones y operaciones administrativas.

De ahí que no anduvo acertado el tribunal cuando consideró que debía acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues uno de los supuestos actos causantes del perjuicio —la declaratoria de insubsistencia por calificación insatisfactoria— había sido revocado.

Problema distinto será establecer dentro del proceso, si dicho acto causó o no en forma efectiva un daño resarcible, pues es claro que la sola revocación del acto administrativo no supone de manera automática el derecho a una indemnización(2).

(2) En tal sentido en el derecho español el artículo 142 numeral 4 de la Ley 30 de 1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.

3. Por último, para la Sala además de las razones expuestas el derecho de acceso a la administración de justicia (C.P., art. 228) como derecho fundamental que es, en casos como el presente donde lo que se cuestiona es un conjunto de actuaciones de la administración pública en las que no aparece con toda nitidez y prima facie la fuente del daño, recomienda que se abra el debate procesal, para que con toda amplitud el demandante pueda exponer sus argumentos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVÓCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de octubre de 1997 y en su lugar se dispone:

1. Admítese la demanda de reparación directa presentada por el señor Alejandro Hernández Muñoz en contra de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público».

(Auto de junio 25 de 1998. Expediente 14.605. Consejero Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque).

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