Auto 16669 de julio 12 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

EJECUCIÓN DE GARANTÍAS DE CONTRATO ESTATAL

HECHOS QUE SE DEBEN PROBAR

EXTRACTOS: «Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cesar, el día 11 de marzo de 1999, mediante el cual se resolvió negar el mandamiento de pago solicitado.

(...).

En primer término se precisará que el acto administrativo en que la administración beneficiaria de un contrato de seguros reconoce la existencia de un siniestro y exige al asegurador la indemnización equivale a la reclamación ante éste.

Debe recordarse que la Ley 80 de 1993 exige como uno de los presupuestos para la ejecución del contrato estatal que el contratista de la administración preste garantía única, es decir, que traslade los riesgos que pueden originarse en la ejecución del contrato a un tercero (inc. 1º numeral 19 art. 25).

También exige que la garantía única prestada por el contratista sea aprobada por la administración contratante (inc. 1º art. 41 ibídem y arts. 17 y 18 del Decreto Reglamentario 679 de 1994).

Por tanto cuando la administración aprueba la garantía prestada por su contratista, significa que cuando en el futuro acaezca el riesgo asegurado y ella reconozca en acto administrativo la existencia del siniestro podrá exigir al asegurador, quien asumió los riesgos trasladados por el contratista de la administración, la indemnización hasta el monto asegurado.

De lo anterior se infiere, entonces, que una es la época en que nace el contrato de seguro, que crea obligaciones, y otra es la época cuando aparece o se origina la obligación de indemnización por parte del asegurador (arts. 1036 y 1054 C. Cio).

Para precisar el punto relativo a cuándo debe entenderse que la administración hizo la reclamación de indemnización al asegurador, se hará el siguiente análisis:

El Código de Comercio dispone:

“ART. 1081.—La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.

La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes”.

En materia de seguros, igualmente esa codificación prevé que el riesgo asegurado debe acaecer dentro de la vigencia del contrato de seguro.

El tiempo de prescripción ordinaria y extraordinaria fijado por la ley tiene como objeto indicar el límite máximo para que el beneficiario o víctima, respectivamente, de una parte, reclame o declare a su favor la indemnización por siniestro y, de otra parte, ejecute al asegurador.

Cuando el beneficiario es un particular, es de ley que cuando el asegurador no lo indemnice a su solicitud, por el mero requerimiento, le corresponde asistir ante estrados judiciales para pedir que se declare la obligación del asegurador, es decir que reconozca judicialmente que el hecho o siniestro ocurrió y que, en consecuencia, se declare que el asegurador está obligado a indemnizar. Por ello los artículos 1072 y 1131 del Código de Comercio disponen:

“ART. 1072.—Se denomina siniestro la realización del riesgo asegurado”.

“ART. 1131.—Se entenderá ocurrido el siniestro desde el momento en que acaezca el hecho externo imputable al asegurado. Pero la responsabilidad del asegurador, si es que surge del respectivo contrato de seguro, sólo podrá hacerse efectiva cuando el damnificado o sus causahabientes demanden judicial o extrajudicialmente la indemnización”.

Pero cuando la administración es el beneficiario del contrato de seguro puede, en virtud de que está privilegiada de la decisión previa, reconocer mediante acto administrativo la existencia del siniestro y exigir al asegurador cumplir con su obligación indemnizatoria (demanda extrajudicial administrativa).

Esa decisión, como todo acto administrativo, goza de las cualidades presuntas de legalidad en cuanto al derecho y de veracidad, en cuanto a los hechos. En virtud de dicho privilegio la administración no tiene que acudir ante la Rama Judicial a solicitar que se declare la existencia de la obligación del asegurador. Por esto es que el numeral 5º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo la autoriza para reconocer la existencia del siniestro, mediante acto administrativo.

Cuando la administración reconoce la existencia del siniestro y le exige al asegurador el cumplimiento de su obligación de indemnizar le reclama administrativa y extrajudicialmente como lo enseña el pretranscrito artículo 1131 del Código de Comercio.

El Estado beneficiario de una garantía no tiene que asistir ante el asegurador y requerirlo para que lo indemnice; ni tampoco tiene que asistir, obligatoriamente, ante el juez para que le reconozca su derecho a indemnización, porque la ley le dio competencia para reclamar, como ya se dijo, administrativa y extrajudicialmente, es decir mediante acto administrativo. Por ello es que la objeción de los aseguradores respecto a la reclamación del Estado, generalmente, se logra mediante el ejercicio de los recursos de vía gubernativa.

Así las cosas la obligación de indemnizar por parte del asegurador, cuando el beneficiario del contrato de seguros es la administración, se hace exigible cuando el acto administrativo que reconoce la existencia del siniestro está en firme. Así lo precisó la Sala en auto dictado el día 12 de octubre de 2000 (2) .

(2) Expediente 18.604. Ejecutante: Distrito Capital de Bogotá.

En efecto: el Código Contencioso Administrativo, sobre el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, enseña lo siguiente:

“ART. 64.—Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.

Se concluye entonces, que cuando el Estado reconoce en acto administrativo la existencia del siniestro y le exige al asegurador de éste su indemnización, y dicho acto está en firme, surge la obligación del asegurador.

La obligación forzada o ejecutiva en contra del asegurador con fuente en un contrato estatal debe probarse no sólo con el acto administrativo en firme que exigió la obligación de indemnización de aquel; es necesario probarse, en forma concurrente, la existencia de los siguientes documentos:

• el contrato estatal que es fuente de ese crédito (art. 75 de la Ley 80 de 1993);

• la garantía otorgada por el contratista estatal en la cual traslada los riesgos al asegurador, para su indemnización en el evento condicional de su incumplimiento (inc. 1º numeral 19 art. 25 de la Ley 80 de 1993);

• el acto administrativo que, en primer término, reconoce la existencia del siniestro (obligación de indemnizar del asegurador) y que, en segundo término, exige al asegurador la indemnización (CCA, art. 68); y

• el documento en el cual conste que ese acto administrativo está en firme, con el cual se comprueba el carácter ejecutivo del mismo (art. 64 del C.C.A).

El ejecutante no demostró la existencia del contrato estatal y tal omisión no puede ser subsanada por actuación del juez. La Sala ha insistido con base en la ley y los criterios auxiliares —jurisprudencia y doctrina— que el ejecutante tiene que acreditar con la demanda, por regla general, su condición de acreedor —salvo evento artículo 489 del Código de Procedimiento Civil, evento en el cual para completar el título puede solicitar la práctica de medidas previas.

El juez del proceso ejecutivo carece de competencia para requerir a los posibles deudores a efecto de que remitan al expediente el documento o conjunto de documentos que constituyen el presunto “título ejecutivo”, de cuya existencia pende la procedibilidad del proceso ejecutivo; así lo sostuvo la Sala en auto proferido el día 27 de enero de 2000 (3) .

(3) Expediente Nº 13.103. Demandante: STAR Ingenieros Civiles y CIA Ltda.

Por su naturaleza, proceso de ejecución, la demanda ejecutiva debe ir acompañada del o los documentos que contienen la obligación clara, expresa y exigible, por cuya efectiva satisfacción se acude a la jurisdicción; pues el fundamento de este proceso es la certeza sobre la existencia de la obligación.

A diferencia de los procesos declarativos o de conocimiento, es el demandante quien debe aportar con la demanda, la prueba de su condición de acreedor, de la obligación clara, expresa y exigible que existe a su favor, y de que la persona demandada realmente es su deudor.

Así lo dispone expresamente la ley:

“Presentada la demanda con arreglo a la ley, acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquél considere legal” (art. 497 C.P.C.).

(...).

En ejercicio de la acción ejecutiva, el demandante tiene la carga de demostrar su condición de acreedor ab initio; no es posible, como acontece en los procesos ordinarios, probar la titularidad del derecho subjetivo alegada, en desarrollo del proceso.

No es dable pretender que sea el juez de la ejecución quien busque, solicite, y requiera los documentos que podrían constituir el título ejecutivo; pues esta es una carga procesal del ejecutante, no una función del juez.

Cosa distinta es la posibilidad que ofrece la ley para que el demandante, antes de que se profiera el mandamiento de pago, logre el concurso del juez para complementar los requisitos de exigibilidad o autenticidad exigidos por la ley para que exista el título ejecutivo, mediante la utilización de las diligencias previas. Las cuales son taxativas y restringidas, a las situaciones que prevé.

En otras palabras, frente a la demanda ejecutiva el juez tiene tres opciones.

1) Librar el mandamiento de pago cuando los documentos aportados con la demanda contienen una obligación clara, expresa y exigible, esto es, constituyen título ejecutivo.

2) Negar el mandamiento de pago porque junto con la demanda no se aportó el título ejecutivo.

3) Disponer la práctica de las diligencias previas solicitadas en la demanda ejecutiva que cumplan los supuestos legales (art. 489 CPC). Las cuales, una vez cumplidas, conducen al juez a proferir el mandamiento de pago si fueron acreditados los requisitos legales para que exista título ejecutivo; o negarlo, en caso contrario.

En el caso concreto como el demandante no acreditó la existencia del contrato estatal el cual afirma es fuente del crédito que asevera ser titular, se habrá de confirmar el auto apelado, aunque por motivos diferentes.»

(Auto de julio 12 de 2001. Expediente 16.669. Consejera Ponente: Dr. María Elena Giraldo Gómez).

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