Auto 17333 de marzo 9 de 2000 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO 

SECCIÓN TERCERA

ACCIONES RELATIVAS A CONTRATOS ESTATALES

TÉRMINO PARA DEMANDAR

EXTRACTOS: «1. Evolución. El Decreto 528 de 1964 asignó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias relativas a contratos administrativos celebrados por la Nación o por un establecimiento público descentralizado, por un departamento, un municipio, una intendencia o una comisaría (art. 30, lit. a y art. 32, lit. b ). Dispuso en el artículo 20:

“La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los numerales 2º y 3º del artículo 73 de la Ley 167 de 1941”(1).

(1) Ley 167 de 1941, artículo 73 “... 2) Las resoluciones que se dicten en los juicios de policía de naturaleza penal o civil, y las sentencias proferidas en los juicios seguidos por fraude a las rentas nacionales, departamentales o municipales;

3) Las correcciones disciplinarias impuestas a los funcionarios públicos, excepto las que impliquen suspensión o separación del cargo de empleados inamovibles según las leyes; ...”.

En vigencia de esa normatividad el ejercicio de la acción contractual estaba regido por el sistema de prescripción extintiva de veinte años puesto que fue sólo hasta la fecha de vigencia del Decreto 01 de 1984 que se introdujo el término de caducidad de dos.

El Decreto-Ley 222 de 1983, estatuto contractual de la administración, que rigió hasta 1993, por regla general, atribuyó a la jurisdicción administrativa la competencia para conocer de las controversias sobre contratos administrativos y contratos de derecho privado que celebrara la administración y que contuvieran cláusula de caducidad administrativa.

En vigencia de este decreto, correspondía a la justicia ordinaria el conocimiento de las controversias surgidas de aquellos contratos en los cuales no obstante ser parte la administración, no habían sido enlistados como administrativos, sino que se regían por el derecho común, y en ellos no se había pactado cláusula de caducidad. Así mismo correspondía a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las demandas en las cuales se enjuiciaban los actos administrativos proferidos con ocasión de los últimos contratos mencionados, por ser la jurisdicción administrativa la única competente para juzgar la legalidad de los actos de la administración.

Posteriormente el Decreto-Ley 01 de 1984 reguló la acción relativa a contratos (art. 87) para que las partes de un contrato de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o de los contratos administrativos o interadministrativos, demandaran un pronunciamiento sobre la existencia o validez del contrato, sobre la declaratoria de revisión, de incumplimiento y de la responsabilidad derivada del mismo. Esta norma contempló también la posibilidad para el Ministerio Público o para quien demuestre interés directo en el contrato, de solicitar su nulidad absoluta.

Ese decreto estableció como término de caducidad de la acción contractual el de dos años, “de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella” (art. 136).

Luego, con la vigencia del Decreto-Ley 2304 de 1989, que reformó el Decreto-Ley 01 de 1984; en relación con las acciones contractuales se dispuso:

“Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones.

Los causahabientes de los contratistas también podrán promover las controversias contractuales.

El Ministerio Público o el tercero que acredite un interés directo en el contrato, está facultado para solicitar también su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrada en el proceso siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes”.

Respecto del término de caducidad de tales acciones, el mencionado decreto lo mantuvo en los dos años dispuestos por el Decreto-Ley 01 de 1984, “de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (art. 23 que modificó art. 136, CCA).

2. Regulación en la Ley 80 de 1993. El estatuto contractual contenido en la Ley 80 de 1993 modificó el término, de dos años, de caducidad de la acción de controversias contractuales, previsto en el Código Contencioso Administrativo, (art. 136, num. 6º) respecto de las omisiones de los cocontratantes y de las conductas antijurídicas de éstas; el término de caducidad de la acción previsto en el Código Contencioso Administrativo se conservó respecto al ataque de la validez del contrato, de los actos jurídicos (administrativos, bilaterales de las partes, y unilateral del contratista, porque se presumen conductas jurídicas), y de los hechos contractuales que no les son imputables a las partes (hecho del príncipe y hechos imprevisibles, etc.).

La modificación introducida por la Ley 80 de 1993 frente al artículo 136 inciso 6º del Código Contencioso Administrativo, se dio en lo que atañe al término de “prescripción de la acción”, en dichos casos; lo fijó en veinte años.

En efecto dice esa normatividad que:

“La acción civil derivada de las acciones y omisiones a que refieren los artículos 50, 51, 52 y 53 de esta ley prescribirá en el término de veinte (20) años, contados a partir de la ocurrencia de los mismos (...)” (art. 55).

Esos artículos, en su orden, aluden, entre otros, a la responsabilidad civil de:

• Las entidades, que responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que le sean imputables y que causen perjuicios a sus contratistas (...)” (art. 50 ibídem).

• El servidor público, que responderá civilmente “por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y la ley” (art. 51 ibídem).

• Los contratistas,que responderán civilmente “por sus acciones y omisiones en la actuación contractual en los términos de ley” (art. 52).

• Los consorcios y uniones temporales, que “responderán por las acciones y omisiones de sus integrantes en los términos del artículo 7º de esta ley” (art. 52 ibídem).

• Los consultores, interventores y asesores, que responderán civilmente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría, interventoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de consultoría, interventoría o asesoría” (art. 53 ibídem).

Del contenido normativo referido concluye la Sala que el legislador quiso ampliar el término de prescripción de la acción a veinte años para los eventos de las conductas antijurídicas contractuales.

Así, administración y contratista, pueden perseguirse judicialmente dentro de un término mayor, veinte años, cuando sus conductas (activas u omisivas) sean antijurídicas, etc. (consultores, servidores públicos, etc.).

Cosa distinta es el cuestionamiento de la validez de actos jurídicos contractuales (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), evento en los cuales el término de caducidad es de dos años (CCA, art. 136, inc. 6º).

De la lectura cuidadosa de los artículos 55 de la Ley 80 de 1993, y de los demás a que remite éste, se infieren las anteriores conclusiones.

3. Regulación en la Ley 446 de 1998. Dispuso que el término de caducidad de todas las acciones relativas a contratos, es de dos años. Unificó entonces el término para la presentación de las demandas, sin hacer diferencia respecto del cuestionamiento de los actos jurídicos contractuales, las conductas jurídicas (imputables o no a las partes contratantes) y las conductas antijurídicas contractuales.

c)Caso concreto.

Del estudio de la demanda encuentra la Sala que el incumplimiento contractual que se le imputa a la administración tuvo ocurrencia en vigencia de la Ley 80 de 1993. Por consiguiente tratándose, según se afirma, de un incumplimiento de obligaciones de una de las partes, por infracción al contrato y, por ende, según se asevera, conducta antijurídica, el término para acudir al juez es de veinte años, contados a partir del suceso dañoso que, en términos de la demanda, ocurrió a partir de 1995 puesto que desde entonces la administración se ha negado a cumplir las obligaciones derivadas del contrato de obra pública suscrito con el demandante (“No pago oportuno de las cuentas de cobro mensual por las obras o labores ejecutadas mes a mes, así como las actas de reajuste de aquellas” - Pretensión 1ª -).

Se precisa que posteriormente a la expedición de la Ley 80 de 1993 y con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, que unificó en dos años el término de caducidad de las acciones contractuales, no se alteró, para este caso, el transcurso de los veinte años, en consideración, en primer lugar, a lo dispuesto por el artículo 41 de la Ley 153 de 1887; dispone:

“La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aún al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir”.

En segundo término porque la Sala Plena de la corporación, en aplicación de dicha norma, así lo sostuvo:

“Bien distinto ha sido, en cambio, el criterio de la Sala Plena de lo contencioso administrativo al ocuparse de los temas de la caducidad y de la prescripción de las acciones indemnizatorias por hechos u operaciones de la administración. Habiendo ocurrido éstos bajo el fenómeno de la prescripción, si posteriormente se presenta un cambio sustancial consistente en introducir término de caducidad de la acción, considera que se debe acudir al texto del artículo 41 de la Ley 153 de 1887 para concluir que, en los eventos en que se presenta esa modificación, las acciones iniciadas bajo el régimen de prescripción extintiva deben mantenerse con dicho término hasta que se lo complete, pues la modificación procedimental no puede afectarla a menos que así lo determine el prescribiente (...).

De allí que al aplicar la anterior tesis de Sala Plena al caso controvertido, como los hechos constitutivos del incumplimiento contractual que motivaron la presente demanda se refieren a la no cancelación de las obras ejecutadas por encima del valor del contrato según se consignó en el acta de liquidación Nº 53 de 1978, es evidente que a la fecha de presentación de la demanda —5 de agosto de 1986— no habían transcurrido los 20 años de la prescripción extintiva, sin que el término de caducidad de dos años que para ese tipo de acciones introdujo el Código Contencioso de 1984 pueda afectar el término de prescripción que se inició en 1978”(2).

(2) Sentencia proferida el día 9 de marzo de 1998. M.P. Joaquín Jarava del Castillo; expediente S-262; actor: Sococo S.A.

Si bien es cierto que la jurisprudencia de la Sala ha tenido diversos criterios(3) respecto de la aplicación del término de prescripción de veinte años previsto en el artículo 55 de la ley de 1993, hoy la discusión está zanjada puesto que con la expedición de la Ley 446 el único término de caducidad vigente para el ejercicio de las acciones contractuales es el de dos años, siempre que las acciones y omisiones en que se fundan las pretensiones haya ocurrido con posterioridad a su entrada en vigencia(4).

(3) A manera de ejemplo: en providencia proferida el día 30 de mayo de 1996 dentro del proceso 11.759, actor Empresa de Seguridad Vinpasex Ltda. la Sala tuvo en cuenta el término de 20 años previsto en el artículo 55 de la Ley 80 de 1993 para los casos de responsabilidad civil contractual, en tanto que en auto proferido dentro del expediente 13.782, M.P. Daniel Suárez Hernández, actor Compañía de Ingenieros Civiles Ltda. la Sala sostuvo lo contrario.

(4) Así lo sostiene la doctrina colombiana (Carlos Betancur Jaramillo en la última edición de su obra Derecho Procesal Administrativo; Señal Editora, 1999, pág 58).

La Sala considera, con fundamento en lo expuesto, que el término de caducidad de la acción contractual —llamado por Ley 80 de 1993 prescripción de las acciones— que se intentó es el de los veinte años, previsto en la Ley 80 de 1993, los cuales a la fecha de presentación de la demanda, 9 de marzo de 1999, no habían transcurrido aún.

Se concluye en consecuencia que la demanda debió admitirse puesto que la acción impetrada no caducó. En consecuencia se revocará el auto impugnado, para en su lugar, como lo solicitó el recurrente, admitir la demanda».

(Auto de marzo 9 de 2000. Expediente 17.333. Consejera ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez).

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