Auto 17788 de julio 13 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

EMBARGO DE RECURSOS PARAFISCALES

POR OBLIGACIONES RELACIONADAS CON EL OBJETO DE SU DESTINACIÓN ESPECÍFICA

EXTRACTOS: «1. Corresponde a La Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto proferido, el día 3 de noviembre de 1999, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual decretó el levantamiento del embargo de varias cuentas corrientes de la entidad demandada (Caprecom EPS).

II. Antecedentes procesales

a) Con base en un contrato de prestación de servicios de salud, cuyo saldo en 1998, según certificación de la entidad demandada, quedó como cuentas por pagar, la sociedad Visimed S.A., inició acción ejecutiva en contra de la entidad demandada, mediante escrito presentado el día 2 de diciembre de 1998 ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (fls. 5 a 23 c.1).

El tribunal, mediante auto proferido el día 12 de febrero de 1999, libró el mandamiento solicitado por las siguientes cantidades: $ 185''971.061, valor del saldo insoluto de la obligación principal; $ 40''000.000 por concepto de cláusula penal pecuniaria; y, por los intereses moratorios de las sumas dejadas de pagar a la tasa del doble del interés legal civil (fls. 24 a 26 c.1).

Dicho proveído se notificó el día 18 de junio del mismo año, a la entidad demandada (fl. 28).

Como la ejecutada, Caprecom EPS, no propuso excepciones, se dictó sentencia el 18 de agosto de 1999, en la cual se ordenó seguir adelante la ejecución (fls. 59 a 61).

El día 10 de agosto de ese año, la parte actora, Sociedad Visimed S.A., solicitó el embargo de treinta y siete cuentas corrientes del ejecutado, petición a la cual accedió el tribunal mediante auto de fecha 9 de septiembre del mismo año; señaló como límite de la medida la suma de $ 450''000.000 (fls. 4 a 6 y 7 a 10 c. 2).

(...).

b) La entidad demandada, el día 22 de octubre de 1999, solicitó el desembargo de sus cuentas corrientes por cuanto los dineros en ellas depositados provienen de los recaudos de los regímenes contributivo y subsidiado, los cuales pertenecen al sistema de seguridad social en salud nacional.

(...).

c) El tribunal frente a esa solicitud de la entidad demandada, de desembargo de sus cuentas, dictó el auto que hoy es materia de impugnación.

(...).

a) ¿Es procedente una medida de cautela sobre recursos parafiscales?

1. Naturaleza de tales recursos.

El estatuto orgánico del presupuesto (D. 111/96), los define así:

“ART. 29.—Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley que afecta a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre contable.

Las contribuciones parafiscales administras por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (L. 179/94, art. 12, L. 225/95, art. 2º)”.

Sobre la institución de los recursos parafiscales, dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-040 de 1993, tiene origen en Francia. En Colombia el ordenamiento jurídico también la regula; esa previsión normativa se elevó a rango constitucional en la Carta fundamental de 1991.

Igualmente, la misma corporación en otra sentencia, C-577 de 1995, dijo al respecto:

“Los ingresos parafiscales, denominados en la Carta contribuciones parafiscales (art. 150-12), se distinguen de otras especies tributarias en que se trata de recursos exigidos de manera obligatoria y a título definitivo, a un grupo determinado de personas, que se destinan a la financiación de un servicio o un bien específico, dirigido al grupo de personas gravadas. El pago de la contribución otorga al contribuyente el derecho a percibir los beneficios provenientes del servicio, pero la tarifa del ingreso parafiscal no se fija como una contraprestación equivalente al servicio que se presta o al beneficio que se otorga. Los ingresos parafiscales tienen una específica destinación y, por lo tanto, no entran a engrosar el monto global del presupuesto nacional”.

2. Servicio público de seguridad social.

Puede ser prestado directamente por el Estado o por intermedio de personas jurídicas privadas, en condiciones de igualdad a los usuarios o beneficiarios, y costeado, en parte, por los recursos parafiscales.

Esos recursos son públicos pero no pertenecen al Estado y, por tanto, no ingresan al fisco; no son de libre asignación ni de libre disposición pues por su naturaleza y finalidad tienen destinación específica, determinada por la ley que les dio origen.

La Corte Constitucional con ocasión de la demanda de control constitucional sobre los incisos 1º y 2º del artículo 217 de la Ley 100 1993, que establecen los porcentajes de participación de las cajas de compensación familiar, para el régimen subsidiado de salud, y en lo que toca con las contribuciones parafiscales, precisó en fallo C-183 de 1997, lo siguiente:

“Según el artículo 150, numeral 12, de la Constitución Política, al Congreso corresponde establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales.

El artículo 338 ibídem señala que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, a nivel nacional, podrá imponer contribuciones fiscales o parafiscales.

Sobre el concepto de parafiscalidad, la Corte Constitucional ha trazado pautas jurisprudenciales, luego acogidas por el legislador, que pueden sintetizarse así:

“De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el término “contribución parafiscal” hace relación a un gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar, que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado” (Cfr. Sent. C-40, feb. 11/93. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).

“De esta suerte, en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto —aunque en ocasiones se registre en él— afecto a una destinación especial de carácter económico, gremial, o de previsión social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo, oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica por qué no se incorpora el presupuesto nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos gravados” (Cfr. C. Const. Sent. C-308, jul. 7/94)”. (Resaltado con negrilla por fuera del texto original). (1)

(1) Sentencia C-183 de 10 de abril de1997 expediente D-1469 actor Javier Lizcano Rivas.

De lo expresado en la norma citada y en la jurisprudencia, se desprende:

En primer lugar, los recursos provenientes de contribuciones parafiscales no son rentas que se hallen incorporadas en el presupuesto general de la Nación;

En segundo lugar, por disposición legal los recursos provenientes de contribuciones parafiscales tienen una destinación específica determinada en la misma ley; y,

En tercer lugar, las cotizaciones que recauden las entidades promotoras de salud pertenecen al sistema general de seguridad social en salud (no a la entidad que los administra).

Entonces, se concluye, dichos recursos no son inembargables por no estar incluidos en el presupuesto nacional pero, por tener destinación específica, sólo pueden ser pasibles de medidas cautelares en procesos que se adelanten para el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurídicas que tengan por objeto el desarrollo de esa destinación específica, esto es, la prestación de servicios de salud.

(...).

Respecto de otro argumento de la demandada, esto es, que los dineros pertenecientes a las cuentas cobijadas con la medida preventiva son rentas y recursos incorporados al presupuesto nacional y por ello inembargables (D. 111/96, art. 19 y C.N. art. 356), no le asiste razón porque, como ya se analizó, los recursos parafiscales no se hallan incluidos en el presupuesto general de la Nación y, en el evento de incorporarse, se hace con el fin de registrar la estimación de su cuantía y por fuera del capítulo de rentas fiscales, sin que tal inclusión en el presupuesto modifique la naturaleza de los mismos. (D. 111/96, art. 29).

En lo relativo a que los dineros embargados fueron recaudados con fundamento en los artículos 48, 49, 365 y 366 de la Constitución Nacional, y por tanto tienen el carácter de parafiscales y están exclusivamente destinados a favorecer al grupo o sector que los tributa, y no deben confundirse con el patrimonio de la EPS por tener destinación específica como es la atención en salud a los afiliados, como ya se anotó, el carácter de parafiscales no significa que sean inembargables cuando se trate de obligaciones relacionadas con el objeto de su destinación específica, esto es, la prestación de los servicios de salud.

(...).

En el presente caso la ejecución se adelanta con fundamento en una obligación surgida de un contrato para la prestación de servicios de salud a los afiliados de la entidad contratante (Caprecom EPS) es decir, para el desarrollo del objeto de la destinación específica de los recursos parafiscales embargados.

Por tanto, acorde con lo analizado, considera la Sala que, en este evento, pueden embargarse tales recursos, pues si bien no pertenecen a la entidad ejecutada la que solamente los administra, la obligación que se cobra tuvo su origen en la prestación de los servicios de salud a los afiliados a Caprecom EPS, destinatarios de esos recursos.

En conclusión, le asiste razón al recurrente y por lo tanto habrá de revocarse la providencia recurrida que ordenó el desembargo de los dineros parafiscales».

(Auto de julio 13 de 2000. Expediente 17.788. Magistrada Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez).

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