Auto 19052 de enero 17 de 2000

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dra. María Elena Giraldo Gómez

Radicación número: 19052

Actor: Alfredo Arrieta Fuentes

Demandado: Departamento Archipiélago de San Andrés

Referencia: Apelación auto.

Bogotá, siete de diciembre de dos mil.

I. Corresponde a la Sala, de acuerdo con su competencia material, conocer del recurso de apelación interpuesto por el señor Alfredo Arrieta Fuentes contra el auto improbatorio de conciliación prejudicial proferido, el día 13 de julio de 2000, por el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina.

II. Antecedentes:

A. El 19 de enero de 2000 se suscribió acta de conciliación ante la Procuraduría 54 Judicial II Administrativa del Departamento Archipiélago San Andrés y providencia.

B. En la audiencia, el señor Alfredo Arrieta Fuentes manifestó que el valor reclamado corresponde a $ 50.820.000 por concepto del servicio de encuadernación de 3.630 libros por el valor de $ 14.000 cada uno.

C. La apoderada del departamento, de una parte, reconoció la deuda, por el valor que indicó el señor Arrieta y, de otra parte, propuso el pago de la misma en cuatro partidas de $15.000.000 cada una.

D. El señor Alfredo Arrieta manifestó estar de acuerdo (fls. 5 a 6, cdno. 2).

E. El día 15 de marzo de 2000, el Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina improbó el anterior acuerdo conciliatorio, por considerar que:

al comprometerse la responsabilidad de la administración, se puede configurar un enriquecimiento sin justa causa,

no se tienen elementos de juicio que permitan establecer si los precios del servicio se ajustan o no a los precios del mercado, por tanto, se pueden ver lesionados los intereses de la administración.

la conciliación está diseñada para solucionar las diferencias que surjan entre las partes contratantes (fls. 7 a 9, cdno. 2).

F. La anterior providencia se aprobó con salvamento de voto en el cual se consideró que sí es procedente la conciliación referida (fl. 10).

G. El día 22 de mayo de 2000 el apoderado del señor Alfredo Arrieta Fuentes solicitó ante la Procuraduría 54 judicial II Administrativa del Departamento Archipiélago San Andrés Providencia y Santa Catalina adelantar, nuevamente, el trámite de conciliación prejudicial entre las mismas partes.

Lo anterior, con el objeto de conciliar la suma que el departamento le adeuda por concepto de prestación del servicio de encuadernación y empaste de documentos y libros pertenecientes a la gobernación, que asciende a $ 50.820.000 (fls. 2 a 4).

H. El día 8 de junio de 2000, se realizó, nuevamente, audiencia de conciliación prejudicial en la cual se acordó el pago de la deuda ($ 50.820.000) sin tener en cuenta los intereses causados (fls. 36 a 37, cdno. 2).

I. Obran como anexos del acta de conciliación prejudicial, los siguientes documentos:

Solicitud de audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 54 Judicial II Administrativa del Departamento Archipiélago San Andrés Providencia y Santa Catalina (fls. 2 a 4)

Acta de conciliación, ante dicha Procuraduría del 19 de enero de 2000 (fls. 5 a 6, cdno. 2).

Copia simple de los documentos en los cuales consta, tanto el recibimiento, por parte de la Administración, del trabajo de encuadernación, como las facturas emitidas por Alfredo Arrieta Fuentes (documentos públicos en copia simple y privados en original; fls. 14 a 22, cdno.2)

Acta de audiencia de conciliación prejudicial celebrada el día 8 de junio de 2000 ante la Procuraduría 54 Judicial II Administrativa (fls. 36 a 37, cdno.2).

Documentos, de carácter particular, sobre distintas cotizaciones en relación con los servicios de encuadernación prestados por Alfredo Arrieta Fuentes (fls. 23 a 24 y 32 a 33).

A. Providencia impugnada

El tribunal improbó el acuerdo conciliatorio.

Encontró que la materia sobre la cual conciliaron las partes fue objeto de igual procedimiento, en época anterior, el cual se improbó.

Estimó que, contra la providencia improbatoria de la conciliación inicial, debió interponerse el recurso de apelación, lo cual no se hizo.

Concluyó que sobre el acuerdo conciliatorio posterior pesa una decisión judicial que, al quedar ejecutoriada, tiene el carácter de cosa juzgada (fls. 40 a 42, cdno. ppal).

Esa decisión se aprobó; respecto de ésta se dieron un salvamento y una aclaración de voto.

En el salvamento se afirmó que el auto improbatorio de la conciliación inicial no constituye cosa juzgada.

Se indicó, de una parte, que la cosa juzgada refiere a sentencias ejecutoriadas proferidas en procesos contenciosos (arts. 332 y 333 CPC en concordancia con el art. 175 del CCA) y, de otra parte, que el acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada cuando es aprobado por el tribunal administrativo, por tanto, cuando no se aprueba no puede hablarse de ese efecto.

Se estimó que las conciliaciones del 8 de junio de 2000 y 19 de enero anterior constituyen actuaciones distintas, de tal suerte que tampoco puede hablarse de cosa juzgada (fl. 43, cdno. ppal).

En la aclaración de voto se dijo, en primer término, que los particulares pueden ejercer la actio in rem verso para recuperar el valor invertido, en la ejecución de un contrato celebrado sin el lleno de los requisitos legales; esto sólo en casos excepcionales y, en segundo término, que en el presente caso la administración no se vio en la imperiosa necesidad de contratar sin el cumplimiento del procedimiento establecido para la contratación directa (fl. 44, cdno .ppal).

B. Recurso de apelación

Lo interpuso el apoderado del señor Alfredo Arrieta Fuentes.

Solicitó considerar en su favor el salvamento de voto y, en consecuencia, revocar la providencia del tribunal con base, adicionalmente, en las siguientes razones:

Los argumentos del tribunal, para improbar la primera conciliación, consistieron en la falta de elementos de juicio para establecer el ajuste de los precios del mercado con los del servicio que se prestó.

Por lo anterior, el paso a seguir, como en efecto se hizo, fue el de subsanar la irregularidad y aportar, en consecuencia, la información y pruebas requeridas.

Por tanto, el no interponer recurso de apelación contra el auto improbatorio de la conciliación inicial, no es argumento lógico del tribunal para improbar el segundo acuerdo conciliatorio.

Los efectos del acuerdo conciliatorio, aprobado por el tribunal, son dos: el de cosa juzgada y el de mérito ejecutivo pero, la falta de aprobación no produce dichos efectos.

No obstante omitir el cumplimiento de la Ley 80 de 1993, sobre la celebración de contratos, al particular no se le puede desconocer el derecho de obtener el pago por sus servicios cuando estos son reconocidos por la administración (fls. 45 a 47, cdno. ppal).

C. Actuación en segunda instancia

La magistrada sustanciadora, por medio de auto proferido el día 12 de octubre de 2000, admitió el recurso de apelación interpuesto contra el auto que improbó el acuerdo conciliatorio (fls. 53 a 54, cdno. ppal).

Previo a resolver, se hacen las siguientes

III. Consideraciones:

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre el auto improbatorio de conciliación prejudicial, en virtud de la competencia funcional y material que le atribuye la ley.

El auto apelado fue proferido por el Tribunal Administrativo del Archipiélago San Andrés Providencia y Santa Catalina (CCA, arts. 129 y 65, L. 23/91).

A. Problemas jurídicos:

Refieren, uno, al análisis sobre los efectos de la providencia que imprueba la conciliación prejudicial y, el otro, al estudio de los supuestos de ley que el juez debe verificar para impartir aprobación al acuerdo conciliatorio (L. 23/91, arts. 61 y 65 A).

B. Solución:

Sobre el primero de los problemas planteados y, en aras de determinar si hay o no lugar a la revocatoria del auto recurrido, la Sala responderá a los siguientes interrogantes:

¿El auto improbatorio de la conciliación prejudicial tiene o no efectos de cosa juzgada? y, en caso afirmativo,

¿Impide, éste, el ejercicio posterior de un procedimiento de igual naturaleza?.

Al respecto dice la Ley 446 de 1998:

ART. 66.—El acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada y el acta de conciliación presta mérito ejecutivo.

ART. 72.—El acta de acuerdo conciliatorio y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado prestarán mérito ejecutivo y tendrán efectos de cosa juzgada (inc. 1º).

ART. 105.—Efectos de la conciliación administrativa. Lo pagado por una entidad pública como resultado de una conciliación debidamente aprobada y aceptada por el servidor o exservidor público que hubiere sido llamado al proceso, permitirá que aquella repita total o parcialmente contra éste (las negrillas no pertenecen al texto original).

La conciliación aprobada, producirá la terminación del proceso en lo conciliado por las partes que la acepten. Si la conciliación fuere parcial, el proceso continuará para dirimir los aspectos comprendidos en éste. Si el tercero vinculado no consintiere, el proceso continuará entre la entidad pública y aquél.

Para la Sala, el contenido de las normas enunciadas es claro y, su espíritu, es obvio en relación con los efectos de:

cosa juzgada,

mérito ejecutivo y

terminación total o parcial del proceso.

Dichos efectos sólo se reputan del acta de conciliación debidamente aprobada.

De esa suerte, es evidente que la repuesta a los interrogantes planteados habrá de ser negativa.

En efecto, para la Sala, no es de recibo el argumento general según el cual la providencia que improbó el acuerdo conciliatorio, celebrado entre las partes participantes, tiene el carácter de cosa juzgada como así lo sostuvo el Tribunal.

Sólo se pierde la posibilidad de celebrar nueva conciliación e, incluso, de acceder a la jurisdicción cuando, particularmente, los fundamentos de la improbación refieren a caducidad de la acción, nulidad del acuerdo o cuando éste resulta, gravemente, lesivo para la administración.

La Sala estima, entonces, que la celebración de una conciliación, que resulta improbada, no cierra las puertas a la celebración de una posterior pues, no es ese, el entendimiento de la ley.

Una vez resuelto el primer problema jurídico, se estudiarán otros, los correspondientes a:

la verificación de los supuestos de aprobación del acuerdo conciliatorio prejudicial y

el valor jurídico de los documentos allegados con la solicitud.

1. Supuestos de aprobación del acuerdo conciliatorio prejudicial:

Estos son:

— la debida representación de las personas que concilian,

— la capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar,

— la disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes,

— que no haya operado la caducidad de la acción,

— lo reconocido, patrimonialmente, esté debidamente respaldado en la actuación, y

— no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público

Sobre la representación de las partes y su capacidad, el señor Alfredo Arrieta Fuentes y el Departamento de San Andrés acudieron a la conciliación por medio de apoderado judicial (fls. 1 y 30, cdno. 2).

Respecto de la materia sobre la cual versó el acuerdo, se trata del servicio de encuadernación y empaste de documentos y libros pertenecientes a diferentes dependencias de la gobernación, que asciende a $ 50.820.000., aquel prestado sin sustento contractual.

Por lo tanto, se trata de un conflicto de carácter particular y contenido patrimonial susceptible de conciliación (L. 23/91, art. 59).

Para la verificación del cumplimiento de los demás supuestos, es necesario primero, estudiar el punto relativo al

2. Valor jurídico de los documentos allegados con la solicitud:

En el caso concreto el auto que se recurrió, versa sobre la improbación de una conciliación prejudicial celebrada el día 8 de junio de 2000. Esta fecha permite concluir que es aplicable la Ley 446 de 1998, la cual hizo algunas modificaciones sobre la prueba documental. Dispuso:

Sobre autenticidad de documentos que “En todos los procesos los documentos privados presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se reputarán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con los documentos emanados de terceros” (art. 11).

Por otra parte, el Código de Procedimiento Civil, sobre la autenticidad de documentos, su aportación y el valor probatorio de las copias, enseña:

Cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado; que el documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad (art. 252); que

El documento privado es auténtico en los siguientes casos:

1º Si ha sido reconocido ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido.

2º Si fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó.

3º Si habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, ésta no lo tachó de falso oportunamente, o los sucesores del causante a quien se atribuye dejaren de hacer la manifestación contemplada en el inciso segundo del artículo 289.

Esta norma se aplicará también a las reproducciones mecánicas de la voz o de la imagen de la parte contra quien se aducen, afirmándose que corresponde a ella.

4º Si fuere reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276.

5º Si se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274.

Se presumen auténticos los libros de comercio debidamente registrados y levados en legal forma, el contenido y las firmas de pólizas de seguros y recibos de pago de sus primas, certificados, recibos bonos y títulos de inversión en establecimientos de crédito y contratos de prenda con éstos, cartas de crédito, contratos de cuentas corrientes bancarias, estractos del movimiento de éstas y de cuentas con aquellos establecimientos, recibos de consignación y comprobantes de crédito, de débitos y de entrega de chequeras, emitidos por los mismos establecimientos, y los títulos de acciones en sociedades comerciales y bonos emitidos por éstas, títulos valores, certificados y títulos de almacenes generales de depósito, y demás documentos privados a los cuales la ley le otorgue tal presunción" (art. 252 ibídem).

Los documentos se aportarán al proceso en original o en copia (art. 253); que

Las copias tienen el mismo valor probatorio del original en los siguientes casos:

1. Cuando haya sido autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa” (art. 254).

Sobre ese último punto, es decir, el relativo al valor probatorio de las copias, la Corte Constitucional en Sentencia C 023 del 11 de febrero de 1998, de una parte, precisó los alcances del artículo 83 de la Constitución Política, contentivo del principio de presunción de la buena fe y, de otra parte, señaló los límites del artículo 228 de la Carta, referente al principio de primacía del derecho sustancial, en relación con la autenticación de copias.

Respecto del primer artículo dijo:

“Alcances del artículo 83 de la Constitución:

La buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en la misma forma. En general, los hombres proceden de buena fe: es lo que usualmente ocurre. Además, el proceder de mala fe, cuando media una relación jurídica, en principio constituye una conducta contraria al orden jurídico y sancionada por éste. En consecuencia, es una regla general que la buena fe se presume: de una parte es la manera usual de comportarse; y de la otra, a la luz del derecho, las faltas deben comprobarse. Y es una falta el quebrantar la buena fe.

"Teniendo en cuenta lo anterior, a primera vista, el artículo transcrito parecería inútil. ¿Por qué se incluyó en la Constitución? La explicación es sencilla: se quiso proteger al particular de los obstáculos y trabas que las autoridades públicas, y los particulares que ejercen funciones públicas, ponen frente a él, como si se presumiera su mala fe, y no su buena fe. En la exposición de motivos de la norma originalmente propuesta, se escribió:

"La buena fe, como principio general que es, no requiere consagración normativa, pero se hace aquí explícita su presunción respecto de los particulares en razón de la situación de inferioridad en que ellos se encuentran frente a las autoridades públicas y como mandato para éstas en el sentido de mirar al administrado primeramente como el destinatario de una actividad de servicio. Este mandato, que por evidente parecería innecesario, estaría orientado a combatir ese mundo absurdo de la burocracia, en el cual se invierten los principios y en el cual, para poner un ejemplo, no basta con la presencia física del interesado para recibir una pensión, sino que es necesario un certificado de autoridad que acredite su supervivencia, el cual, en ocasiones, tiene mayor valor que la presentación personal". (Gaceta Constitucional No. 19. Ponentes: Dr. Alvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Pág 3).

"Claro resulta por qué la norma tiene dos partes: la primera, la consagración de la obligación de actuar de buena fe, obligación que se predica por igual de los particulares y de las autoridades públicas. La segunda, la reiteración de la presunción de la buena fe de los particulares en todas las gestiones que adelanten ante las autoridades públicas"."Es, pues, una norma que establece el marco dentro del cual deben cumplirse las relaciones de los particulares con las autoridades públicas. Naturalmente, es discutible si el hecho de consagrar en la Constitución la regla de la buena fe, contribuya a darle una vigencia mayor en la vida de relación, o disminuya la frecuencia de los comportamientos que la contrarían".(Magistrado Ponente, Jorge Arango Mejía).“

Del análisis transcrito se concluye que el artículo 83 se refiere expresamente a las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas, y que tales relaciones, en lo que a la buena fe se refiere, están gobernadas por dos principios: el primero, la obligación en que están los particulares y las autoridades públicas de actuar con sujeción a los postulados de la buena fe; el segundo, la presunción, simplemente legal, de que todas las gestiones de los particulares ante las autoridades públicas se adelantan de buena fe”. (Sent. C-540, nov. 23/95, M.P. Jorge Arango Mejía).

Lo anterior permite ver el error en que incurren quienes pretenden aplicar el artículo 83 a la relación procesal, para llegar a la conclusión de que la exigencia de las pruebas es inconstitucional o que lo son los requisitos de tales pruebas. No: en el proceso hay tres sujetos: el juez y las partes. Entre estas últimas se da una relación indirecta, por intermedio del juez ante quien ellas exponen sus pretensiones y los correspondientes medios de defensa.

Pero en esa relación indirecta entre el demandante y el demandado no puede dársele una particular eficacia al artículo 83, porque, sencillamente, el uno y el otro están en un plano de igualdad en lo relativo a la buena fe: ésta se presume en ambos.

Pero, aun aceptando que el artículo 83 fuera aplicable a los procesos, habría que concluir que la presunción de buena fe de los particulares nada nuevo le agregaría, no sólo porque tal presunción siempre ha existido, sino porque ella se predica tanto del actor como del demandado, y no libera de la carga de la prueba al primero en relación con sus pretensiones ni al segundo en lo que atañe a las excepciones que proponga.

En relación con el tema de las obligaciones y de su prueba en el proceso, no es aceptable afirmar que las normas correspondientes contrarían el artículo 83 de la Constitución, basándose en que la presunción general de la buena fe resultaría incompatible con la exigencia de las pruebas. Nada más contrario a la realidad: en todos los sistemas jurídicos, que sin excepción reconocen el principio de la buena fe, han existido las pruebas como una forma de conseguir la seguridad en la vida de los negocios y, en general, en todas las relaciones jurídicas. Librada sólo a la buena fe la demostración de las obligaciones, pretendería el acreedor, basado en su buena fe, que se aceptara la existencia de ellas, exclusivamente por su dicho; y de análoga manera, podría el deudor aspirar a que se admitiera su propia versión, también basándose en su buena fe, para demostrar que nunca existieron las obligaciones o que se extinguieron.

En lo que tiene que ver con el artículo 228 de la Carta, relativo al incipio de primacía del derecho sustancial, dijo dicha Corte:

"(...) que tampoco de esta disposición puede deducirse la inconstitucionalidad de las normas procesales, en general, ni de las que gobiernan las pruebas, en particular. Al respecto caben las siguientes consideraciones.

La primera, que la primacía de los derechos reconocidos por la ley sustancial, fin en relación con el proceso que es un medio, está expresamente reconocida por el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil, desde 1970, así:

“ART. 4º—Interpretación de las normas procesales. Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surgen en la interpretación de las normas del presente código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes.

”Este artículo consagra una regla de interpretación, dirigida al juez y no al legislador. Esta fue la regla que consagró el artículo 228 de la Constitución al determinar que en las actuaciones de la administración de justicia, es decir, de los jueces, “prevalecerá el derecho sustancial”. Lo cual significa esto, y solamente esto: que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, fin consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

Pero esa primacía, esa relación de medio a fin entre las normas procesales y las sustanciales, no implica que las primeras carezcan de importancia o que puedan desconocerse caprichosamente. Al respecto dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-407 de 1997, de agosto 28:

“Obsérvese que la primacía de la ley sustancial, vale decir, de los derechos reconocidos por ella, no pugna con el debido proceso. No de otra manera puede entenderse que la misma norma que reconoce tal primacía (CPC, art. 4º), ordene cumplir la garantía constitucional del debido proceso, respetar el derecho de defensa y mantener la igualdad de las partes. En conclusión, el que las normas procesales sean el medio para el reconocimiento de los derechos que surgen de la ley sustancial, y tal reconocimiento sea el fin, no implica que ellas sean de una categoría inferior. (Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía)”.

Puede, pues, concluirse que el artículo 228 no hace inexequibles las normas procesales por el solo hecho de ser tales. No, se requiere que una norma procesal quebrante la Constitución, es decir, una o más normas de ésta: sólo en tal caso podrá hablarse de inconstitucionalidad (las negrillas no pertenecen al texto original).

Sobre el valor de la copia en comparación con el original y, el ajuste de dicha disposición con los artículos constitucionales arriba mencionados, dijo:

"Por qué el numeral 2º del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil no es contrario a la Constitución y por qué tampoco la quebranta el numeral 3º del artículo 268 del mismo código.

El numeral 2º del artículo 254 establece que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original “cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente”. La razón de ser de esta exigencia es elemental, ya se trate de transcripción del documento o de reproducción mecánica del original (fotocopia): resultaría imposible saber con certeza que la una o la otra corresponde al original, de no existir la autenticación. Esa nota de autenticación debe ser original en cada copia. Así lo definió expresamente el Consejo de Estado, en sentencia de abril 4 de 1980:

“Es claro que la ley le da a las copias un valor probatorio similar al del documento original, pero, como es obvio, la diligencia que da fe de que la copia que se sella corresponde al documento original o a una copia debidamente autenticada, debe ser cumplida directamente por el funcionario autenticante, sin que pueda suplirse con la adjunción de una simple copia con la atestación original referida. En otros términos, toda copia debe tener un sello de autenticación propia para poder ser valorada como el documento original”. (Consejo de Estado, sentencia de abril 4/80 magistrado ponente, Carlos Betancourt Jaramillo).

Así, la exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle “el mismo valor probatorio del original” es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos.

Sostener que el exigir una copia autenticada en el caso del numeral 2º del artículo 254 es presumir la mala fe de quien pretende hacerla valer como prueba, sería tanto como afirmar que también desconoce la presunción de buena fe la exigencia de solemnidades ad substantiam actus en algunos contratos (como en la compraventa de inmuebles), porque con el argumento de la buena fe deberían eliminarse las escrituras públicas, el registro de la propiedad inmobiliaria, el registro del estado civil, etc. Nada más absurdo y más contrario a las relaciones jurídicas y, en especial, a la seguridad, a la certeza, que debe haber en ellas.

En cuanto al numeral 3º del artículo 268, son pertinentes estas consideraciones.

Este numeral 3º prevé el caso de que el original de un documento privado que deba ser aportado a un proceso, no se encuentre en poder de quien pretende aportarlo. En este caso, “para que la copia preste mérito probatorio será necesario que su autenticidad haya sido certificada por notario o secretario de oficina judicial…

”La razón de ser de esta norma es semejante a la expuesta en relación con el numeral 2º del artículo 254. La copia de un documento privado, sea transcripción o fotocopia, está expuesta a evidentes riesgos de falsificación. El exigir la autenticación no implica presumir la mala fe de nadie, como ya se expuso en relación con el numeral 2º del artículo 254. No se quebranta, en consecuencia, el artículo 83 de la Constitución.

Finalmente, es claro que ninguna de las dos normas acusadas quebranta el artículo 228 de la Constitución. Una cosa es la primacía del derecho sustancial, como ya se explicó, y otra, la prueba en el proceso de los hechos y actos jurídicos que causan el nacimiento, la modificación o la extinción de los derechos subjetivos, vale decir, de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Pretender que el artículo 228 de la Constitución torna inexequibles las normas relativas a la prueba, o la exigencia misma de ésta, es desconocer la finalidad de las pruebas y del proceso en sí (...).

(...) Tanto el demandante como el Procurador General de la Nación, afirman que las dos normas demandadas se encuentran suspendidas por el artículo 25 del decreto 2651 de 1991, cuya vigencia ha sido prorrogada hasta el 10 de julio de 1998. La Corte no comparte este criterio, por las siguientes razones.

El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación.

Si el artículo 25 hubiera querido referirse a las copias así lo habría expresado, porque en el derecho probatorio es elemental la diferencia entre documentos originales y copias. Pero, no lo hizo, como se comprueba con su lectura:

“ART. 25.—Los documentos presentados por las partes para ser incorporados a un expediente judicial, tuvieren o no como destino servir de prueba se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los poderes otorgados a los representantes judiciales. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros”.

Por lo anterior, la Corte Constitucional, sostiene que estas normas, las demandadas, en ningún momento han estado suspendidas por el artículo 25 transcrito. Aunque es bueno aclarar que si las normas se encontraran suspendidas, ello no sería obstáculo para que la Corte decidiera sobre su exequibilidad” (las negrillas y subrayas no pertenecen al texto original).

En el caso concreto, la Sala advierte que los documentos allegados con la solicitud de conciliación prejudicial, no tienen el carácter de originales sino, de copias simples.

Así se indicó en el literal I del acápite de antecedentes, en el cual se mencionaron los anexos que acompañan la solicitud de conciliación, entre otros:

Copia simple de los documentos en los cuales consta, tanto el recibimiento, por parte de la Administración, del trabajo de encuadernación como las facturas emitidas por Alfredo Arrieta Fuentes (documentos públicos en copia simple y privados en original; fls. 14 a 22 cdno. 2) y

Documentos, de carácter particular, sobre distintas cotizaciones en relación con los servicios de encuadernación prestados por Alfredo Arrieta Fuentes.

Con base, pues, en el contenido fáctico que presenta el caso concreto y con apoyo en la jurisprudencia constitucional, la Sala concluye que los documentos aportados no están en condiciones de ser valorados.

En efecto, de la copia simple de los documentos en los cuales consta, tanto el recibimiento, por parte de la administración, del trabajo de encuadernación como de las facturas emitidas por Alfredo Arrieta Fuentes no puede establecerse, ni siquiera, la existencia de la obligación ni tampoco, si ésta fue o no satisfecha.

De esa suerte, no es posible verificar la totalidad de los presupuestos para la aprobación de la conciliación prejudicial, entre ellos, los relativos a:.

que no haya operado la caducidad de la acción,

lo reconocido, patrimonialmente, esté debidamente respaldado en la actuación, y

no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público

En consecuencia, como no se probaron los hechos alegados que dieron origen a la conciliación, se confirmará la providencia recurrida, pero por motivos diferentes (inc. 3º, art. 65 A, L. 23/91, adicionada por el art. 73 de la L. 446/98).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

CONFÍRMASE el auto apelado, proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina el día 13 de julio de 2000.

Cópiese, notifíquese y devuélvase.

Magistrados: María Elena Giraldo Gómez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Alier Hernández Enríquez—Ricardo Hoyos DuqueGermán Rodríguez Villamizar.