Auto 198 de abril 23 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CALIFICACIÓN INSATISFACTORIA DE EMPLEADOS JUDICIALES

EL ÚNICO RECURSO PROCEDENTE ES EL DE REPOSICIÓN

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Ref.: Expediente 0198. Número Interno: 02

Conflicto de competencia. Actor: Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dos (2002).

Al no haber sido aprobado por la Sala el proyecto presentado a su consideración por el consejero doctor Roberto Medina López, corresponde dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Administrativa, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

Antecedentes

La señora Dora ..., notificadora del Juzgado 22 de Familia de Bogotá, acudió en queja ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta ciudad, con motivo de la decisión administrativa que rechazó por improcedente el recurso subsidiario de apelación interpuesto contra la calificación insatisfactoria de servicios de 28 de febrero de 2001, adoptada por el titular del citado despacho (fls. 2 y 3 cdno. ppal.).

La Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por auto de 21 de septiembre de 2001, se abstuvo de resolver el recurso de queja interpuesto y dispuso remitir la actuación, por competencia, a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y Cundinamarca.

Dicha decisión se fundamentó en la consideración según la cual los tribunales son los superiores jerárquicos inmediatos de los jueces en ejercicio de la función jurisdiccional, pero que la calificación de los empleados es de carácter administrativo, apelable ante el inmediato superior que por el factor territorial lo es la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura. Circunstancia que a juicio del a quo se desprende de la atribución de los consejos de calificar y evaluar en forma integral a los jueces titulares de los despachos de su ámbito territorial, señalada en la ley estatutaria de la administración de justicia y en el Acuerdo 198 de 1996, artículo 4º del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, que reglamenta lo concerniente a las calificaciones de los servidores de carrera de la Rama Jurisdiccional.

Por su parte, la Presidenta de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, mediante Oficio núm. SA-6101 del 27 de septiembre de 2001 remitió el expediente a esta corporación a fin de que se resolviera el conflicto de competencia administrativa planteado, en cumplimiento de la decisión adoptada por dicha Sala el 26 de septiembre, sin exponer razones de fondo (fl. 1 cdno. ppal.).

En el término de traslado la Presidenta del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca manifestó, en resumen, lo siguiente:

Que la evaluación de servicios de los empleados de la rama judicial corresponde a los superiores jerárquicos, y la calificación insatisfactoria causa el retiro del servicio, decisión contra la cual proceden los recursos por vía gubernativa, según el artículo 171 de la Ley 270 de 1996.

Señala que el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, prevé que el recurso de apelación procede para ante el inmediato superior administrativo del funcionario que tomó la decisión; pero que en la estructura de la rama judicial no existe la jerarquía administrativa, porque el juez es autónomo, no está subordinado, por lo que mal pueden los actos administrativos que expida ser susceptibles del recurso de apelación; y que como el tribunal superior carece de competencia para resolver el recurso de queja interpuesto, debió rechazarlo por el motivo anterior, pero no remitir la actuación al Consejo Seccional, que tampoco la tiene.

A su vez, el Tribunal Superior de Bogotá, por medio de su presidente, manifiesta que además de las razones dadas en la providencia del 21 de septiembre de 2001 de la Sala Plena, en el caso discutido, según el Acuerdo 198 de 1996 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que desarrolla el artículo 170 de la Ley 270 de 1996, la calificación anual de servicios de los jueces y empleados en propiedad, respecto de factores distintos al de calidad, corresponde a la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, que procede a la calificación o evaluación integral.

Concluye el tribunal que, entonces, en caso de ser procedente el recurso de apelación, no es esa corporación la competente, por lo cual tampoco le corresponde rechazarlo (fls. 46 a 50 cdno. ppal.).

Consideraciones de la Sala:

Como se reseñó en el resumen que antecede, el recurso de queja interpuesto por la empleada judicial y que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., se abstuvo de resolver, tuvo lugar en virtud de que el Juez 22 de Familia decidió negativamente el recurso de reposición interpuesto por la empleada contra la calificación insatisfactoria, y no concedió el de apelación, por estimarlo improcedente.

Debe la Sala, en primer término, precisar cuál es la naturaleza del acto administrativo de calificación insatisfactoria.

Sobre el particular, la Sección Segunda de esta corporación, en reiterados pronunciamientos, entre ellos, en providencia de 19 de noviembre de 1999 (exp. 17641, consejero ponente doctor Silvio Escudero Castro), expresó lo siguiente:

“... Sea lo primero señalar que ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación en el sentido de indicar que la calificación de servicios, llamada también evaluación del mérito o evaluación del desempeño, no es un acto administrativo principal apto para ser impugnado ante esta jurisdicción, sino una herramienta de conducción de personal, un acto de trámite que no concluye la actuación administrativa y que por tanto no define la situación del empleado, en atención a que está sujeto a las decisiones administrativas subsiguientes. Se ha aclarado, además, que la calificación de servicios es un mecanismo controlador, consistente en la apreciación del rendimiento, de la calidad del trabajo y del comportamiento laboral de los empleados de carrera, que se realiza a través de instrumentos técnicos y que tiene entre sus finalidades la de determinar la permanencia o el retiro del servidor, dependiendo del resultado de las calificaciones, con el propósito de establecer los casos en que procedería la desvinculación del cargo, determinación que sí constituye un acto definitivo”.

Cabe resaltar que la naturaleza de acto administrativo de trámite de que goza el acto de calificación insatisfactoria se deduce del texto del artículo 171 de la Ley 270 de 1976, el cual prevé:

“Evaluación de empleados. Los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente, sin perjuicio de que, a juicio de aquellos, por necesidades del servicio se anticipe la misma.

La calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado. Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa”. (Las negrillas fuera de texto).

Es decir, que la decisión definitiva es la de retiro.

En el caso en estudio se interpuso recurso de queja porque se denegó el recurso de apelación formulado contra el acto administrativo de calificación insatisfactoria.

Entonces, es menester determinar qué funcionario debe resolver tal recurso.

Para ello, se tiene lo siguiente:

El artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, prevé:

“Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamentos administrativos, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las nulidades administrativas especiales que tengan personería jurídica.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.

De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.

Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.

Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (Resalta la Sala fuera de texto).

A su turno el artículo 51, numeral 2º, ibídem, establece:

“... Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión, salvo lo dispuesto para el de queja ...”.

Es preciso advertir que por ser el acto de calificación insatisfactoria de naturaleza administrativa, el trámite de los recursos interpuestos debe estudiarse a la luz de las disposiciones de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, en armonía con lo previsto en el inciso 2º del artículo 1º de dicha codificación, pues la norma especial que regula tal trámite, que en este caso es el Acuerdo 198 de 1996, “por el cual se reglamenta la calificación o evaluación de servicios de los funcionarios y empleados del sistema de carrera de la rama judicial”, del Consejo Superior de la Judicatura, se remite a ese código en lo que atañe a los recursos (art. 46).

En efecto, dicho artículo señala: “En todo caso, los funcionarios y empleados evaluados serán informados sobre los resultados obtenidos en la calificación integral de servicios. Las calificaciones o evaluaciones de servicios insatisfactorias se notificarán por la correspondiente Sala Administrativa conforme al Código Contencioso Administrativo y contra ellas procederán los recursos de la vía gubernativa” (Resalta la Sala fuera de texto) (*) .

(*) El Acuerdo 1392 de 2002, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, que entrará en vigencia el 1º de enero de 2003, establece en el artículo 8º, para los funcionarios del régimen de carrera de la rama judicial, y en el artículo 55, para los empleados del régimen de carrera de la rama judicial, lo siguiente:

“ART. 8º—La calificación insatisfactoria de servicios conlleva la exclusión de la carrera judicial y ambas decisiones se contendrán en el mismo acto administrativo, contra el cual proceden los recursos de la vía gubernativa.

El acto administrativo, en firme y debidamente comunicado al respectivo nominador, dará lugar al retiro inmediato del servicio.

PAR.—La dirección ejecutiva o seccionales de administración judicial informarán a la unidad de administración de la carrera judicial de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las novedades de personal por este concepto tan pronto como se produzcan”.

“ART. 55.—La calificación insatisfactoria conlleva la exclusión de la carrera judicial y el retiro del servicio, que se contendrán en el mismo acto administrativo proferido por el respectivo superior jerárquico, contra el cual proceden los recursos de la vía gubernativa.

En firme este acto administrativo, el calificador comunicará de inmediato, la exclusión del régimen de carrera judicial a la Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura, según el caso, para su anotación en el registro nacional del escalafón de la carrera judicial”. (N. delD.).

Debe la Sala hacer dos observaciones:

En relación con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, en el sentido de que cuando esta norma se refiere a que el recurso de queja se puede interponer directamente ante el superior del funcionario que dictó la providencia, está haciendo alusión al superior administrativo.

Y la otra, frente al artículo 46 del Acuerdo 198, para enfatizar en que el acto de calificación insatisfactoria de los empleados, que es el caso a que se contrae el presente asunto, no obstante ser de trámite admite recurso por cuanto existe norma especial que así lo dispuso. Pero debe entenderse que el único recurso procedente en tal eventualidad es el de reposición habida cuenta de que el juez no tiene superior jerárquico administrativo, como adelante se verá.

Para establecer que los jueces que califican sus empleados no tienen superior administrativo, es menester consultar el contenido y alcance de las disposiciones pertinentes tanto de la ley estatutaria de la administración de justicia, como del referido Acuerdo 198 del Consejo Superior de la Judicatura.

El artículo 174 de la Ley 270 de 1996, respecto de la administración de la carrera judicial dispone:

“ART. 174.—Competencia para administrar la carrera. La carrera judicial será administrada por las salas administrativas de los concejos superior o seccionales de la judicatura, con la participación de las corporaciones judiciales y de los jueces de la República en los términos de la presente ley y los reglamentos.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará y definirá, conforme a lo dispuesto en esta ley, los mecanismos conforme a los cuales habrá de llevarse a efecto la administración de la carrera y la participación de que trata el inciso anterior”.

El artículo 175, ibídem, establece:

“Atribuciones de las corporaciones judiciales y de los jueces de la República. Corresponde a las corporaciones judiciales y a los jueces de la República con relación a la administración de la carrera judicial, cumplir las siguientes funciones:

1. Designar a los funcionarios y empleados cuyos nombramientos les corresponda de conformidad con la ley y el reglamento;

2. Realizar la evaluación de servicios de los empleados de su despacho y remitir a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el resultado de las evaluaciones sobre el factor calidad de los funcionarios de carrera judicial que sean, desde el punto de vista funcional, jerárquicamente inferiores;

3. Cuando se le requiera, previo reparto que realice el calificador, revisar los informes sobre el factor calidad;

4. Comunicar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales de la judicatura, las novedades administrativas y las circunstancias del mismo orden que requieran de la intervención de éstos, y

5. Velar por el estricto cumplimiento de los deberes por parte de los empleados de su despacho”.

Por su parte, el artículo 85.18, ibídem, incluye entre las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la de realizar la calificación integral de servicios de los magistrados de tribunal; y el artículo 101.8 en relación con los jueces, la asigna a las salas administrativas de los consejos seccionales.

Y los artículos 171 y 172 de la ley estatutaria disponen:

“ART. 171.—Evaluación de empleados. Los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente, sin perjuicio de que, a juicio de aquellos, por necesidades del servicio se anticipe la misma.

La calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado. Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa.

ART. 172.—Evaluación de funcionarios. Los funcionarios de carrera serán evaluados por la Sala Administrativa de los consejos Superior o Seccional de la Judicatura. Los superiores funcionales del calificado, remitirán de conformidad con el reglamento, el resultado de la evaluación del factor calidad, el cual servirá de base para la calificación integral.

La evaluación de los jueces se llevará a cabo anualmente y la de los magistrados de los tribunales cada dos años.

La calificación insatisfactoria en firme dará lugar al retiro del funcionario. Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa”.

Como ya se advirtió, la calificación de servicios de los funcionarios y empleados de carrera de la rama judicial, se halla reglamentada por el Acuerdo 198 del 3 de septiembre de 1996 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, cuyo artículo 8º de dicho acuerdo, es del siguiente tenor:

“Los superiores jerárquicos realizarán la calificación o evaluación de servicios de sus empleados”.

Para la Sala, de las disposiciones transcritas no se evidencia que la ley o el reglamento hayan señalado en quién recae la competencia funcional administrativa de los actos administrativos expedidos por los jueces, ni tampoco de las mismas se deduce que las salas del Tribunal Superior o la Administrativa de los consejos seccionales de la judicatura, por permitírselo la ley, puedan impartirle órdenes administrativas a aquellos, lo cual en últimas, es lo que identifica o caracteriza la superioridad jerárquica, conforme se dejó precisado en la providencia de la Sala Plena de 20 de marzo de 2001, dictada dentro del expediente DIS-004, con ponencia del consejero doctor Nicolás Pájaro Peñaranda.

En efecto, en la citada providencia dijo la Sala Plena:

“3. Para comenzar, advierte la Sala que los principios de independencia y autonomía a que se refiere el artículo 228 de la Constitución Política, no pueden tenerse en cuenta para los efectos de esta providencia, porque ellos están referidos a la actividad judicial propiamente dicha y no a la administrativa que es objeto de estudio.

4. También observa la Sala que de conformidad con la ley, al Consejo de Estado le corresponde nombrar a los magistrados de los tribunales administrativos, evaluarlos en los términos del numeral 7º del artículo 35 de la referida Ley 270, postularlos para los estímulos y distinciones previstas en el artículo 155 ídem, concederles licencia no remunerada (142, ibíd.), solicitar que se les confiera comisión (139 íd.), otorgarles comisión de servicios (136 íd.) y aceptarles la renuncia (149 íd.), pero, cuando estas normas le atribuyen la competencia a la corporación, como superior de tales funcionarios, lo hace por ser el superior funcional, jerárquico u organizacional, como se dijo en la providencia del 19 de octubre pasado, en el proceso DIS-002, pero no porque sea el “... inmediato superior administrativo ...”, que no lo es, por lo siguiente:

El numeral 3º del artículo 153 de la mencionada Ley 270, establece como deber de los funcionarios y empleados judiciales el de obedecer a sus superiores. Este deber supone, necesariamente, la potestad correlativa de impartirórdenes, que en el marco judicial es obvia en relación con los funcionarios, a través de las providencias que se dicten en los procesos y a las cuales se refiere el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil, cuando estatuye que el inferior debe dictar auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, pero que en lo administrativo sólo se da entre el superior que da la orden y el empleado judicial que debe obedecerla, situación esta que no se presenta entre el Consejo de Estado y los magistrados de los tribunales administrativos, no sólo porque éstos no son empleados, sino porque, además, no existe norma legal que le permita al primero impartirle órdenes administrativas a los segundos.

De ahí que no sea elemento suficiente para determinar el inmediato superior administrativo, las competencias nominadoras arriba relacionadas, porque aun frente a ellas, si al nominador le es imposible dar alguna orden administrativa al nominado, mediante la cual se patentice la condición de superioridad e inferioridad correspondiente, en tales condiciones, no puede ser el superior a que se refiere el mencionado artículo 50 del Código Contencioso Administrativo ...”.

Hace la Sala hincapié en que para dirimir el conflicto planteado, esto es, determinar quién es el competente para adoptar la decisión pertinente frente al recurso de queja, necesariamente es menester hacer un estudio acerca de si dicho medio de impugnación es viable o no, pues sabido es que el mismo tiene por objeto que el superior conceda y tramite el recurso de apelación que denegó el inferior, por lo que, necesariamente, era menester dilucidar previamente si, en tratándose de la calificación insatisfactoria de empleadosjudiciales, el juez tiene superior administrativo ante quien pueda interponerse.

Así pues, al concluirse que los jueces no tienen superior jerárquico administrativo, el recurso de queja resulta improcedente. Decisión que en el asunto sub judice debe adoptarse con sujeción a las pautas legales y jurisprudenciales aquí señaladas por el funcionario o entidad ante quien se interpuso, que en este caso lo fue la Sala Plena del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

No sobra señalar que los empleados judiciales tienen a su alcance la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, a través de la cual pueden impugnar la legalidad del acto definitivo de retiro, dentro de la que también es viable cuestionar las presuntas irregularidades que puedan presentarse en el trámite de la actuación administrativa y, particularmente, las atinentes a la calificación insatisfactoria.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

Declarar que en el presente asunto le corresponde a la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolver sobre la improcedencia del recurso de queja interpuesto contra la calificación insatisfactoria, habida consideración de que ante ella fue formulado dicho recurso.

Comuníquese esta providencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al Juez Veintidós de Familia de Bogotá y a la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 23 de abril de 2002.

Jesús María Carrillo Ballesteros, Presidente—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniégas Andrade—Germán Ayala Mantilla—Tarsicio Cáceres Toro—Reinaldo Chavarro Buriticá—María Elena Giraldo Gómez—Alier E. Hernández E.—Ricardo Hoyos Duque—Ligia López Díaz—Roberto Medina López, salva voto—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero—Ana Margarita Olaya Forero—Alejandro Ordóñez Maldonado—María Inés Ortiz Barbosa—Nicolás Pájaro Peñaranda—Darío Quiñones Pinilla—Germán Rodríguez Villamizar—Manuel S. Urueta Ayola.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto por la decisión mayoritaria, me permito salvar el voto en los siguientes términos, en relación con el conflicto de competencias administrativas provocado por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca contra el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá:

1. El conflicto tiene lugar con motivo del recurso de queja interpuesto por la señora Dora ... ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., porque el Juez Veintidós de Familia resolvió negativamente el recurso de reposición instaurado por la citada señora, en su condición de notificadora de ese juzgado, contra la calificación de servicios insatisfactoria asignada, y negó el de apelación, por considerarlo improcedente.

2. El artículo 5º de la ley estatutaria de la administración de justicia, establece:

“ART. 5º—Autonomía e independencia de la rama judicial. La rama judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia.

Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias”. (Subraya fuera de texto).

La Corte Constitucional, en sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, se pronunció de la siguiente manera en relación con el artículo transcrito:

“La independencia, como su nombre lo indica, hace alusión a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.

En este punto resulta de importancia anotar que el hecho de que alguna otra rama del poder público participe en la designación de algunos funcionarios judiciales —como es el caso del Senado y del Presidente de la República en la elección de los magistrados de la Corte Constitucional— o que colabore en el buen funcionamiento de la administración de justicia —mediante el concurso económico, logístico o material— no significa, ni puede significar, que se le otorgue facultad para someter la voluntad y la libre autonomía del juez para adoptar sus decisiones En igual sentido, debe decirse que la independencia se predica también, como lo reconoce la disposición que se estudia, respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial. La autonomía del juez es, entonces, absoluta. Por ello la Carta Política dispone en el artículo 228 que las decisiones de la administración de justicia “son independientes” principio que se reitera en el artículo 230 superior cuando se establece que “Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, donde el término “ley”, al entenderse en su sentido general, comprende en primer lugar a la Constitución Política”.

3. En relación con el tema de la calificación de empleados de carrera de la rama judicial, el artículo 171 de la ley estatutaria dispone:

ART. 171.—Evaluación de empleados. Los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente, sin perjuicio de que, a juicio de aquellos, por necesidades del servicio se anticipe la misma.

La calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado. Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa”. (Subrayas fuera de texto).

Dicha calificación o evaluación de servicios fue reglamentada por el Acuerdo 198 del 3 de septiembre de 1996 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, cuyo artículo 8º prevé que es de competencia de los superiores jerárquicos.

El artículo 46 del acuerdo establece:

“ART. 46.—En todo caso, los funcionarios y empleados evaluados serán informados sobre los resultados obtenidos en la calificación integral de servicios. Las calificaciones o evaluaciones de servicios insatisfactorios se notificarán por la correspondiente Sala Administrativa conforme al Código Contencioso Administrativo y contra ellas proceden los recursos de la vía gubernativa. ...”. (Subrayas fuera de texto).

4. Según el régimen estatutario y reglamentario antes referido, resulta claro que en materia de calificación insatisfactoria de empleados subalternos de la rama jurisdiccional, son oportunos los recursos por vía gubernativa, cuyo ejercicio se regula por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, como se desprende de su artículo 1º:

“Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de “autoridades”.

El artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, correspondiente al capítulo de los recursos del título II, denominado la vía gubernativa, dice:

“Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.

De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión.

Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.

Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. (Subraya fuera de texto).

5. Establecida la procedencia del recurso de alzada, aspecto que nos separa de la decisión adoptada por la Sala, en tratándose de la calificación insatisfactoria de empleados subalternos, corresponde determinar el superior administrativo de los funcionarios de la rama judicial.

La falta de definición legislativa o reglamentaria en este aspecto hace necesario acudir a los criterios de interpretación universal, así:

a) La Sala Plena de esta corporación, en providencia del diecinueve (19) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999), expediente DIS-002, con ponencia del consejero Augusto Trejos Jaramillo, expresó lo siguiente al respecto:

“La palabra jerarquía presenta varias acepciones, entre ellas: “Orden entre las personas o cosas; lo cual determina, en aquéllas, las atribuciones y el mando; y en éstas, la importancia preferencia o valor. Categoría ... germen de las facultades en el superior y de la obediencia en el inferior, con el mando en uno y la subordinación en el otro” (1) .

(1) CABANELLAS, Guillermo. “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”. Editorial Heliasta. Buenos Aires. 1981. Tomo V. Pág. 7.

Es decir, el término jerarquía implica, según la doctrina, una escala de grados de autoridad y poderes en razón de la investidura de los funcionarios, caso en el cual existe un atributo de mando de los superiores, el llamado “poder jerárquico” y respecto de los inferiores una “subordinación” fundamentada en razón del deber de acatar las órdenes impartidas. En la rama judicial ese poder jerárquico se manifiesta desde los puntos de vista funcional y administrativo.

No obstante lo anterior, no puede afirmarse que el Consejo de Estado sea superior administrativo de los magistrados de los tribunales administrativos. De una parte, la facultad nominadora no siempre implica superioridad administrativa (tales los casos de magistrados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, miembros del Consejo Nacional Electoral, Auditor General de la República), máxime si se tiene en cuenta que, como en el presente asunto, los tribunales son corporaciones administrativamente autónomas en la designación y manejo de los empleados a su servicio, con sujeción desde luego al respectivo régimen legal de los mismos. De otra manera, al tenor de lo dispuesto en el artículo 228 superior, la administración de justicia es función pública, su ejercicio desconcentrado y autónomo, es decir, con total independencia de sus nominadores”.

b) Teniendo en cuenta el precedente doctrinal, es necesario identificar el superior jerárquico del Juez Veintidós de Familia de Bogotá, ya no en asuntos disciplinarios, que era la orientación de la providencia transcrita, sino en ejercicio de la función administrativa de calificar el rendimiento de empleado de su despacho, y con tal fin se pasa a considerar:

— El organismo especialmente encargado del control de la función administrativa de la Rama Judicial, es el Consejo Superior de la Judicatura, creado por el artículo 254 de la Constitución Política desarrollado por el Título Cuarto de la Ley 270 de 1996, que respecto de la administración de la carrera judicial dispone:

“ART. 174.—Competencia para administrar la carrera. La carrera judicial será administrada por las Salas Administrativas de los Concejos Superior o Seccionales de la Judicatura, con la participación de las corporaciones judiciales y de los jueces de la República en los términos de la presente ley y los reglamentos.

La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará y definirá, conforme a lo dispuesto en esta ley, los mecanismos conforme a los cuales habrá de llevarse a efecto la administración de la carrera y la participación de que trata el inciso anterior”.

— La misma ley señala las siguientes funciones específicas en relación con la carrera judicial:

“ART. 101.—Funciones de las salas administrativas de los consejos seccionales. Las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura tendrán las siguientes funciones:

1 Administrar la carrera judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura (...).

ART. 175.—Atribuciones de las corporaciones judiciales y de los jueces de la República. Corresponde a las corporaciones judiciales y a los jueces de la República con relación a la administración de la carrera judicial, cumplir las siguientes funciones:

1. Designar a los funcionarios y empleados cuyos nombramientos les corresponda de conformidad con la ley y el reglamento;

2. Realizar la evaluación de servicios de los empleados de su despacho y remitir a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el resultado de las evaluaciones sobre el factor calidad de los funcionarios de carrera judicial que sean, desde el punto de vista funcional, jerárquicamente inferiores;

3. Cuando se le requiera, previo reparto que realice el calificador, revisar los informes sobre el factor calidad;

4. Comunicar a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales de la judicatura, las novedades administrativas y las circunstancias del mismo orden que requieran de la intervención de éstos, y

5. Velar por el estricto cumplimiento de los deberes por parte de los empleados de su despacho”. (Resaltado fuera de texto)

— El artículo 85-18 ibídem incluye entre las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la de realizar la calificación integral de servicios de los magistrados de tribunal; y el artículo 101-8 en relación con los jueces, la asigna a las salas administrativas de los consejos seccionales.

En conclusión:

Se debe resaltar de lo anterior, en primer lugar, que el criterio del legislador está encaminado a dotar de vía gubernativa la evaluación insatisfactoria de los funcionarios y empleados de carrera judicial, y adopta como regla general la procedencia de los recursos de reposición y apelación, y el de queja cuando sea rechazado este último; y que la segunda instancia se surta ante el inmediato superior administrativo (arts. 50 del CCA y 171 de la ley estatutaria de administración de justicia).

En segundo lugar, la dirección del servicio público de la administración de justicia está encomendado al Consejo Superior de la Judicatura y sus dependencias, de acuerdo con las atribuciones y funciones señaladas en los artículos 256 y 257 de la Carta y en las normas estatutarias y reglamentarias antes aludidas; de tal manera que los vacíos es este sentido se deben llenar empleando la cláusula general de competencia.

Se observa, entonces, conforme al conjunto de normas referidas, que la misión de administrar la carrera judicial en general, y dentro de ella la de evaluar el rendimiento laboral de los funcionarios de la rama judicial, está a cargo de las salas administrativas de Consejo Superior y de los consejos seccionales de la judicatura, y que las corporaciones judiciales y los jueces de la República, en relación con ella, tienen la de evaluar la calidad de los servicios de los empleados de carrera y remitir sus resultados a la Sala Administrativa del Consejo Superior o de los consejos seccionales de la judicatura.

En ese contexto legal, si la calificación de los empleados de los juzgados, como se dejó anotado, corresponde realizarla a cada juez, debe concluirse que el superior administrativo en esa materia es la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura que tenga señalada la competencia territorial.

Así las cosas, en mi concepto, el superior administrativo natural del Juez Veintidós de Familia de Bogotá es la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que por tanto, es la competente para resolver sobre el recurso de queja instaurado por la señora Dora Patricia Lozano Rodríguez, tal como se consignó en la ponencia que fue derrotada para dar paso a la que contiene la decisión tomada por la Sala en este asunto, de la cual me aparto, con todo respeto.

Roberto Medina López 

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