Auto 1997-03395 de enero 24 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B”

Expediente. 050012331000199703395 01

Ref.: 0620-2012

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Alex Bermúdez Rentería

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veinticuatro de enero de dos mil catorce

El despacho que sustancia la presente causa, mediante auto de 23 de noviembre de 2012, y en ejercicio de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, decretó de oficio la práctica de una prueba pericial al estimar que la misma contribuiría a esclarecer los puntos dudosos suscitados en el trámite de la contienda.

Para mayor ilustración se transcriben apartes de la citada providencia:

“(...) Solicítese a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, determinar el porcentaje actual de la disminución de la capacidad laboral del señor Alex Bermúdez Rentería, teniendo en cuenta para ello el dictamen número RDO: 209448 de 19 de octubre de 2006, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, conforme lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 100 de 1993, sin perjuicio de la práctica de una nueva valoración (...)”.

La Junta Nacional de Calificación de Invalidez en respuesta al anterior requerimiento sostuvo, en primer lugar, que la última valoración practicada al señor Alex Bermúdez Rentería, esto es, el 8 de mayo de 2013, no guardaba relación con las pretensiones del proceso de la referencia, toda vez que la misma había sido solicitada por la Administradora de Pensiones Protección y no con ocasión del presente proceso y, en segundo lugar, que si lo requerido mediante el auto de 23 de noviembre de 2012 era valorar la supuesta disminución de la capacidad sicofísica del actor, por actos propios del servicio militar, debía en todo caso allegarse la “totalidad de la documentación pertinente” entendida esta como la historia clínica actualizada y, adicionalmente, pagarse los honorarios de los miembros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (fls. 173 a 174).

Teniendo en cuenta lo expuesto por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, y que a la fecha no ha sido posible valorar la capacidad laboral del demandante, en los términos expresados en el auto de 23 de noviembre de 2012, estima el despacho necesario hacer las siguientes consideraciones.

I. De los soportes de las juntas y tribunales médico laborales de las fuerzas militares.

En primer lugar, se advierte que el artículo 16 del Decreto 1796 de 2000 establece en forma taxativa los soportes que la Junta Médico Laboral Militar debe tener en cuenta para efectos de valorar la capacidad laboral de los oficiales y suboficiales de la fuerza pública, entre los que se encuentran: los conceptos médicos emitidos por los especialistas, el expediente médico laboral, la ficha de aptitud sicofísica y los exámenes paraclínicos practicados al paciente.

Así se lee en el referido artículo:

“ART. 16.—Soportes de la Junta Médico-Laboral Militar o de policía. Los soportes de la Junta Médico-Laboral serán los siguientes:

a. La ficha médica de aptitud psicofísica.

b. El concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado.

c. El expediente médico - laboral que reposa en la respectiva dirección de sanidad.

d. Los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario realizar.

e. Informe administrativo por lesiones personales.

PAR.—Una vez recibidos los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes, la Junta Medico Laboral se deberá realizar a más tardar dentro de los noventa (90) días siguientes”.

De la norma antes transcrita resulta evidente que la dirección de sanidad tiene la obligación de conservar el expediente médico del oficial y suboficial de la fuerza pública el cual, en esta ocasión, es solicitado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para efectos de valorar la capacidad laboral del demandante, en virtud de la orden judicial impartida por este despacho mediante auto de 23 de noviembre de 2012.

Bajo estos supuestos, este despacho solicitará a la dirección de sanidad del Ejército Nacional allegar a la Junta Regional de Calificación de Antioquia la totalidad de los soportes, entre ellos el expediente médico, que sirvió de base para practicarle al actor la Junta Médico Laboral-Militar 3013 de 15 de noviembre de 1995 (fl. 20).

Así mismo se solicitará a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia tenga en cuenta los soportes médicos que sirvieron de base para practicarle, en su momento, al señor Alex Bermúdez Rentería el dictamen 20948 de 19 de octubre de 2006, (fls. 131 a 133).

En este punto, estima el despacho conveniente precisar que teniendo en cuenta que los artículos 1º, parágrafo 1(1), 20, inciso 4(2), y 28, numeral 9(3), del Decreto 1352 de 2013 le atribuyen a las juntas regionales de calificación de invalidez la competencia para valorar la capacidad laboral de los servidores públicos y los trabajadores públicos o privados, será la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, a quien en el caso concreto le corresponda valorar la capacidad laboral del señor Alex Bermúdez Rentería, en los términos previstos en esta providencia.

Finalmente, debe decirse que cuando el despacho hace referencia a los soportes que se tuvieron en cuenta para practicar las juntas médico laboral al demandante, debe entenderse cualquier documento en el que hubiera quedado en evidencia el estado de salud del señor Alex Bermúdez Rentería.

II. De los honorarios de las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez.

Sobre este particular, debe señalarse que conforme lo dispuesto en los artículos 41 y 42 de la Ley 100 de 1993 le corresponde a la juntas regionales y nacional de calificación de invalidez determinar, en el caso de los trabajadores públicos o privados y de los servidores públicos, la pérdida de la capacidad laboral, calificar el grado de invalidez y el origen de esta contingencia.

En efecto, dispone el artículo 42 ibídem que las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez, conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, son organismos que pertenecen al sistema de la seguridad social, de creación legal, con personería jurídica, sin ánimo de lucro, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales que profiere, decisiones estas últimas que son de obligatorio cumplimiento.

Para mayor ilustración se trascribe el citado artículo 42(4) de la Ley 100 de 1993:

“ART. 42.—Naturaleza, administración y funcionamiento de las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez. El nuevo texto es el siguiente:” Las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez son organismos del sistema de la seguridad social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica, de derecho privado, sin ánimo de lucro, de carácter interdisciplinario, sujetas a revisoría fiscal, con autonomía técnica y científica en los dictámenes periciales, cuyas decisiones son de carácter obligatorio, sin perjuicio de la segunda instancia que corresponde a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, respecto de las regionales y conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo.

Será conforme a la reglamentación que determine el Ministerio de Trabajo, la integración, administración operativa y financiera, los términos en tiempo y procedimiento para la expedición de dictámenes, funcionamiento y la inspección, vigilancia y control de estos aspectos, así como la regionalización del país para los efectos de funcionamiento de las juntas, escala de honorarios a sus integrantes, procedimientos operativos y recursos de reposición y apelación.

PAR. 1º—Los integrantes de las juntas nacional y regionales de calificación de invalidez se regirán por la presente ley y su reglamentación, actuarán dentro del respectivo período y, en caso necesario, permanecerán en sus cargos hasta tanto se realice la posesión de los nuevos integrantes para el período correspondiente, serán designados de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio del Trabajo.

PAR. 2º—Las entidades de seguridad social y los integrantes de las juntas regionales y nacionales de invalidez y los profesionales que califiquen, serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los administradores del sistema de seguridad social integral, cuando este hecho esté plenamente probado.

Es obligación de los diferentes actores de los sistemas de seguridad social en salud y riesgos laborales la entrega oportuna de la información requerida y de la cual se disponga para fundamentar la calificación del origen, entre las entidades competentes para calificar al trabajador.

PAR. 3º—El Ministerio de Trabajo deberá organizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, la estructura y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez como parte de la estructura del Ministerio de Trabajo”.

En punto de los honorarios establecidos a favor de los miembros de las citadas juntas, el parágrafo 1(5) del artículo 43 ibídem establece que los peritos que integran las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez si bien no tienen la calidad de servidores públicos, y en consecuencia no devengan salario ni prestaciones sociales, si tienen derecho al pago de honorarios en la forma establecida por el Ministerio de Trabajo.

Al efecto, el Gobierno Nacional al expedir recientemente la reglamentación del funcionamiento de las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez, mediante el Decreto 1352 de 27 de junio de 2013(6) sostuvo, en primer lugar, que le correspondía a éstas calificar el grado de pérdida de la capacidad laboral, en caso de accidente o enfermedad, de los servidores públicos y los trabajadores públicos o privados y, en segundo lugar, en lo que se refiere a los honorarios causados por los dictámenes solicitado en el desarrollo de una controversia judicial, que la autoridad jurisdiccional quedaba facultada para atribuir tal obligación a la entidad o persona que a su juicio estimara responsable de los mismos, artículo 20 ibídem.

“(...) ART. 20.—Honorarios. Las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante.

El incumplimiento en el pago anticipado de honorarios a las juntas de calificación de invalidez por parte de las entidades administradoras de riesgos laborales y empleadores, será sancionado por las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo. El no pago por parte de las demás entidades será sancionado por la autoridad competente. (...).

En caso que la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito, por solicitud de autoridad judicial, los honorarios deberán ser cancelados por quien decrete dicha autoridad. En el evento que el pago no se realice oportunamente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez informará de tal hecho al juez quien procederá a requerir al responsable del pago, sin que sea posible suspender el trámite de dictamen. (...)”.

Sobre este particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha venido sosteniendo, en forma consistente, que en virtud a lo dispuesto en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 los honorarios causados por las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez deben ser pagados por la entidad de previsión o seguridad social a la cual se encuentre afiliado el afectado.

Para mayor ilustración se transcriben apartes de la Sentencia C-164 de 23 de febrero de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 43(7) del Decreto 1295 de 1995, en cuanto le atribuía al afiliado al sistema de seguridad social los costos que generaran los trámites ante las juntas de calificación de invalidez:

“La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social —la evaluación de una incapacidad laboral— al pago, poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo —por causas de trabajo— para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad. (...).

“Así, teniendo establecido que el servicio a la seguridad social es un servicio público obligatorio que debe garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores y de los discapacitados, artículos 25 y 48 de la Constitución Política, no es de recibo que la entidad de previsión o seguridad social a la que se encuentra afiliado el trabajador, le imponga la obligación de pagar por la realización de una valoración de invalidez, cuando éste necesita conocer un dictamen que le permitirá acceder a la pensión de invalidez.(...)”.

Bajo las consideraciones que anteceden, advierte el despacho que no es el interesado, o sobre quien se practica la valoración de la capacidad laboral, como lo sugiere La Junta Nacional de Calificación de Invalidez, el que debe asumir su costo dado que, dicha obligación por vía jurisprudencial radica en la instituciones propias del sistema de seguridad social, esto es, en la entidad de previsión o seguridad social a la cual se encuentre afiliado el afectado, “la administradora, la compañía de seguros o el empleador. Interpretación esta última que, vale la pena señalar, se aviene a lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 en cuanto le atribuye a la autoridad judicial que ordene la práctica de la citada valoración la potestad de señalar quien debe asumir el pago de los referidos honorarios.

En efecto, como ya se expresó, tratándose la seguridad social de un derecho y un servicio de naturaleza pública y obligatorio, la referida imposición económica no resultaría acorde al principio de universalidad, entendido este, como el compromiso de la plena cobertura y prestación de los servicios necesarios para garantizar el disfrute de una vida digna por parte de sus afiliados.

Lo anterior, con mayor razón, si como en el caso concreto lo que subyace a la práctica de la valoración de la capacidad laboral del demandante es la necesidad de establecer el porcentaje de disminución de su capacidad laboral para efectos de reconocer eventualmente una pensión de invalidez. Prestación esta última que goza de una importante connotación, en el sistema de seguridad social, en tanto está prevista para amparar las contingencias derivadas de la pérdida de la capacidad laboral, esto es, de quien ante la imposibilidad de laborar ya no puede obtener un ingreso para asegurar su propia subsistencia y la de su núcleo familiar.

De acuerdo a las consideraciones que anteceden, y en atención a que en el caso concreto el demandante no ostenta en la actualidad la calidad de miembro de las Fuerzas Militares, considera el despacho que es la entidad de previsión o seguridad social a la cual se encuentre afiliado, conforme lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 1352 de 2013 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a quien le corresponde el pago de los honorarios de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia con el fin de que esta valore la supuesta pérdida de su capacidad laboral.

En este punto, se reitera que, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 1º, parágrafo 1º, 20, inciso 4º, y 28, numeral 9º, del Decreto 1352 de 2013 es la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia a quien le corresponde en el caso concreto valorar la capacidad laboral del señor Alex Bermúdez Rentería.

Así las cosas, para efectos de verificar la capacidad laboral del señor Alex Bermúdez Rentería la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia deberá solicitar a la entidad de previsión o seguridad social a la cual éste se encuentre afiliado el pago de los honorarios de sus miembros, lo anterior en virtud de la orden judicial impartida por este despacho a partir del auto de 23 de noviembre de 2012.

En este mismo sentido, estima el despacho que en lo que se refiere a las valoraciones efectuadas por las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez, por orden judicial, la Corte Constitucional en la sentencia en cita precisó dos aspectos, a saber, el primer de ellos señala que las autoridades judiciales o administrativas pueden designar como peritos a las juntas de calificación de invalidez y, el segundo de ellos referido a, la obligatoriedad y perentoriedad en el cumplimiento de las órdenes judiciales a través de las cuales se disponga este tipo de valoraciones.

En efecto, sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia T-033 de 2004, antes referida, que:

“Las órdenes judiciales no pueden ser ignoradas ni desobedecidas pues su cumplimiento no es facultativo. El derecho a acceder a la justicia, comprende no sólo la presentación de una demanda sino también el cumplimiento de lo ordenado por los jueces. De lo contrario, este derecho sería intrascendente y se agotaría en una mera formalidad. Adicionalmente, es del caso tener en cuenta que la junta calificadora accionada gozaba, en virtud del derecho al debido proceso, de la posibilidad de controvertir la orden judicial que le había sido impartida”.

De acuerdo con lo expuesto, concluye el despacho que le corresponde a la dirección de sanidad del Ejército Nacional allegar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia la totalidad de los soportes, entre ellos el expediente médico, que sirvieron de base para practicar la Junta Médico Laboral 3013 de 15 de noviembre de 1995.

Sobre éste último aspecto, se precisa que la valoración efectuada al señor Alex Bermúdez Rentería deberá contener, en todo caso, una “nueva calificación del porcentaje de pérdida de su capacidad laboral.”, teniendo en cuenta la supuesta pérdida de la capacidad laboral que experimentó, a partir de 1995, en desarrollo de actos propios del servicio militar.

Por las razones que anteceden, este despacho de la sección segunda, subsección “B”, del Consejo de Estado

RESUELVE:

1. ORDÉNASE a la dirección de sanidad del Ejército Nacional allegar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia la totalidad de los soportes, entre ellos el expediente médico, que sirvió de base para practicarle al señor Alex Bermúdez Rentería la Junta Médico Laboral-Militar 3013 de 15 de noviembre de 1995, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. ORDÉNASE a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia tenga en cuenta los soportes que sirvieron de base para practicarle, en su momento, al señor Alex Bermúdez Rentería el dictamen 20948 de 19 de octubre de 2006, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. para efectos de verificar la capacidad laboral del señor Alex Bermúdez Rentería la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia deberá solicitar a la entidad de previsión o seguridad social a la cual éste se encuentre afiliado el pago de los honorarios de sus miembros, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

4. SOLICÍTASE a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia que la valoración efectuada al señor Alex Bermúdez Rentería deberá contener, en todo caso, una “nueva calificación del porcentaje de pérdida de su capacidad laboral.”, teniendo en cuenta la supuesta pérdida de la capacidad laboral que experimentó, a partir de 1995, en desarrollo de actos propios del servicio militar.

5. El término para el cumplimiento de esta decisión: es de diez (10) días de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 169 del Código Contencioso Administrativo.

6. Para efectos de los requerimientos que se estimen necesarios hacer al demandante, se le comunicará y citará por conducto de su apoderado, en la siguiente dirección: avenida 19 Nº 3-50, Edificio Barichara Torre A, oficina 903, Bogotá D.C.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrado: Gerardo Arenas Monsalve.

(1) “ART. 1º—Campo de aplicación. El presente decreto se aplicará a las siguientes personas y entidades:

PAR.—Se exceptúan de su aplicación el régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, salvo la actuación que soliciten a las Juntas regionales de calificación de invalidez como perito”.

(2) “ART. 20.—Honorarios. Las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez recibirán de manera anticipada por la solicitud de dictamen, sin importar el número de patologías que se presenten y deban ser evaluadas, el equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente de conformidad con el salario mínimo establecido para el año en que se radique la solicitud, el cual deberá ser cancelado por el solicitante. (...).

En caso que la Junta Regional de Calificación de Invalidez actúe como perito, por solicitud de autoridad judicial, los honorarios deberán ser cancelados por quien decrete dicha autoridad. En el evento que el pago no se realice oportunamente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez informará de tal hecho al juez quien procederá a requerir al responsable del pago, sin que sea posible suspender el trámite de dictamen”.

(3) ART. 28.—Presentación de la solicitud. La solicitud ante la junta podrá ser presentada por: (...) 9. Las autoridades judiciales o administrativas, cuando éstas designen a las juntas regionales como peritos. (...).”.

(4) Modificado por el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012.

(5) “ART. 43.—Impedimentos, recusaciones y sanciones. “Artículo modificado por el artículo 19 de la Ley 1562 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:” Los integrantes principales y suplentes de las juntas regionales y nacional, en número impar serán designados, de acuerdo a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo. Los integrantes serán particulares que ejercen una función pública en la prestación de dicho servicio y mientras sean parte de las juntas de calificación de invalidez, no podrán tener vinculación alguna, ni realizar actividades relacionadas con la calificación del origen y grado de pérdida de la capacidad laboral o labores administrativas o comerciales en las entidades administradoras del sistema seguridad social integral, ni con sus entidades de dirección, vigilancia y control.

Los integrantes de las juntas estarán sujetos al régimen de impedimentos y recusaciones aplicables a los jueces de la República, conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil y su trámite será efectuado de acuerdo con el artículo 30 del Código Contencioso Administrativo y, como a particulares que ejercen funciones públicas, les es aplicable el Código Disciplinario Único.

PAR. 1º—Los integrantes de la Junta Nacional y los de las juntas regionales de calificación de invalidez no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan salarios, ni prestaciones sociales y solo tienen derecho a los honorarios establecidos por el Ministerio de Trabajo. (...)”.

(6) Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, y se dictan otras disposiciones.

(7) “ART. 43.—(Inexequible) Cuando se suscite controversias sobre la declaración, evaluación, revisión, o determinación del grado de la incapacidad permanente parcial, o de su origen, aquellas serán resueltas por las juntas de calificación de invalidez, para lo cual se seguirá el trámite previsto en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos.

Los costos que genere el trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional.

En caso de que la decisión sea favorable al trabajador, la entidad administradora de riesgos profesionales deberá reembolsarle las sumas pagadas, reajustadas considerando como factor el interés bancario corriente, certificado para el periodo correspondiente por la Superintendencia Bancaria, correspondientes al momento en el cual el afiliado efectuó el pago”.