Auto 1998-05123 de septiembre 20 de 2006

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad. 25000-23-25-000-1998-05123-01(IJ)

Consejera Ponente:

Dra. Ana Margarita Olaya Forero

Actor: Rosario Bedoya Becerra

Bogotá, D.C., veinte de septiembre de dos mil seis.

Por las gravísimas consecuencias que para el caso concreto y la estabilidad institucional reviste, procede la Sala Plena de lo contencioso administrativo, a asumir por importancia jurídica, el asunto relacionado con el Auto A-249 de 2006, proferido por la Corte Constitucional en sesión celebrada el 6 de septiembre de 2006, —del cual tuvo conocimiento esta corporación por un “comunicado de prensa” recibido en el despacho de la magistrada ponente—, que en su parte resolutiva afirma “dejar sin efecto” la sentencia de 17 de noviembre de 2005, dictada por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado; “Declara conforme a la Constitución Política y debidamente ejecutoriada la sentencia del 25 de abril de 2002, dictada en primera instancia por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”; y ordena a la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías en Liquidación (o a la empresa que asuma sus obligaciones), que dé cumplimiento a la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del término de 48 horas siguientes “a la notificación de esta providencia”.

La Sala encuentra que la decisión arriba referida, fue tomada por la Corte Constitucional en contravía del ordenamiento jurídico y sin tener esa corporación en su poder, los expedientes en los cuales constan las actuaciones y las providencias objeto del debate(1). Ello constituye una agresión a la institucionalidad jurídica del país, e impone un pronunciamiento del Consejo de Estado, en los siguientes términos.

Antecedentes

El proceso judicial que culminó con la sentencia proferida por esta corporación el diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005), pretendía el control de legalidad del acto administrativo que en ejercicio de la facultad discrecional, declaró la insubsistencia de una empleada de libre nombramiento y remoción.

Mediante sentencia dictada el once (11) de septiembre de dos mil tres (2003) la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, revocó la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que había accedido a las pretensiones de la demanda de Rosario Bedoya Becerra contra la Empresa Colombiana de Vías Férreas Ferrovías, y en su lugar negó dichas pretensiones.

Contra tal decisión, la demandante interpuso acción de tutela aduciendo la falta de valoración de dos pruebas documentales que contenía el expediente.

La Corte Constitucional, en Sala de revisión, accedió a la tutela del derecho fundamental al debido proceso, y ordenó la valoración de dos documentos escritos que en su concepto no fueron tenidos en cuenta por el Consejo de Estado al fallar (una carta enviada por la demandante al gerente de la entidad demandada, y la respuesta que este dio a dicha carta). En consecuencia, ordenó que se profiriera nueva sentencia valorando tales pruebas.

La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, apartándose de la tesis mayoritaria de la Sala Plena que entiende la improcedencia de la tutela contra decisiones judiciales, y acatando la sentencia de la Corte Constitucional, profirió nueva sentencia de segunda instancia el día 17 de noviembre de 2005 en la que examinó los documentos a que se refiere la sentencia de tutela. Salvó voto el doctor Alberto Arango Mantilla(2).

En tal sentencia concluyó que una de las pruebas que la Corte Constitucional afirmó que no se había apreciado, (la carta de respuesta del gerente de Ferrovías a la demandante), fue valorada expresamente en la sentencia tutelada, —se transcriben los apartes que hacen referencia expresa a dicha prueba—; y frente a la otra prueba hizo la valoración de ella en sí misma y en relación con otras pruebas que contiene el expediente, para concluir que tal documento no acredita la desviación del poder del nominador en la expedición del acto demandado, y que de su valoración no se extraen las consecuencias favorables que la demandante pretende.

La demandante promovió incidente de desacato contra la Subsección “A” de la Sección Segunda, ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que en providencia del 12 de julio de 2006 decidió rechazar por abiertamente improcedente la solicitud de la demandante. En dicho auto la Sección Cuarta expresó lo siguiente: “Por lo demás, con el criterio de los dos consejeros de la Sección Segunda, Subsección A, de aceptar la tutela contra providencias judiciales, que esta Sala no comparte, se advierte que la mencionada Subsección profirió nueva sentencia e hizo serio análisis probatorio de los elementos demostrativos que según la providencia de tutela no fueron apreciados por la sentencia tutelada. Estudio que, además de analizar en extenso el proveído del Juez Constitucional, se realizó por la Sección que sí tiene la jurisdicción, competencia y especialidad consagradas en la Constitución y en la ley”.

No obstante, la Corte Constitucional en el Auto A-249 de 2006, cuyo texto completo se desconoce, decide “declarar conforme a la Constitución y debidamente ejecutoriada” la sentencia de primera instancia y dejar sin efectos la decisión de segunda instancia adoptada por esta corporación.

Consideraciones

El Consejo de Estado destaca el carácter inmodificable, inimpugnable y definitivo de la sentencia dictada por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta corporación el 17 de noviembre de 2005, y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia por las siguientes razones:

1. La Subsección “A” de la Sección Segunda del consejo de Estado no incumplió ni desacató el fallo de Tutela de la Corte Constitucional.

Por mayoría, la subsección “A”, -admitiendo la posibilidad del error judicial y contrariando la decisión mayoritaria de la Sala plena del Consejo de Estado, contenida entre otras en las providencias de Sala Plena de fecha junio 29 de 2004, Expediente AC-10203 (Perdida de Investidura del senador Edgar Perea); y 9 de noviembre de 2004, expediente 110010315000200400270 actor Pro Niños Pobres-, aceptaba excepcionalmente la tutela contra providencias judiciales en los precisos términos adoptados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992, en la que definió con efectos de cosa juzgada constitucional, que la acción de tutela no se puede asumir como un sistema judicial paralelo al que consagra el ordenamiento jurídico, ni como un medio judicial capaz de sustituir los procedimientos y las competencias ordinarias o especiales, y defendió la autonomía, especialidad y competencia funcional que reconoce la propia Constitución Política a las distintas jurisdicciones, según la cual, “...no es posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”(3). Por ello, se efectuó la valoración probatoria de los documentos que la sentencia de tutela solicitó evaluar.

No obstante, la Corte Constitucional, usurpando el papel del juez de conocimiento en última instancia, y desconociendo por vía de jurisprudencia, —contenida en un comunicado de prensa—, las funciones que el ordenamiento jurídico asigna al Consejo de Estado, pretendía que la valoración de una prueba, a la que de forma errónea considera “prueba reina”, concluyera en las consecuencias favorables que la demandante reclama.

Ello atenta contra el ordenamiento jurídico y desconoce además los derechos procesales de audiencia y de defensa que a la parte afectada por el singular auto que se estudia corresponden, pues por fuera de la vía incidental, y habiendo terminado el trámite de una tutela, (lo que ocurrió con la sentencia de 17 de noviembre de 2005 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación), y sin que se le citara, se pretende modificar la decisión judicial que se adoptó en el proceso de tutela.

2. La Corte Constitucional no es competente para conocer del desacato de sentencias de tutela ni para modificar los fallos de tutela so pretexto de hacerlos cumplir, pues ello implica un caso de “defecto orgánico” por carencia absoluta de competencia, o lo que es igual una clarísima “vía de hecho” en aplicación de la jurisprudencia de la propia Corte Constitucional y evidencia, sin lugar a duda, el incumplimiento de esa corporación del numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, que circunscribe la revisión de las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela, a los lineamientos de la ley y no a los términos señalados por la Corte.

2.1. La Corte Constitucional carece de competencia para hacer cumplir sus decisiones, en caso de desacato, según se desprende del contenido del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, que en tal caso prevé un trámite en el que no interviene esa corporación, en los siguientes términos:

ART. 52.—Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo”.

Al estudiar la constitucionalidad del precepto citado en subrayas la Corte Constitucional en la ratio decidendi del fallo de constitucionalidad, afirmó que el juez competente para conocer del desacato es el de primera instancia:

“B. En segundo lugar, conviene precisar cuál es el funcionario judicial competente para imponer la sanción por desacato. Es decir, que la Corte debe responder a qué juez se está refiriendo el artículo 52 bajo examen, cuando dice que la sanción será impuesta “por el mismo juez”.

De la lectura del inciso segundo del artículo 52, se deduce claramente que el adjetivo “mismo” se utiliza para referirse al juez de primera instancia, o, según el caso al juez que profirió la orden, toda vez que exclusivamente a él se refiere el inciso primero del artículo. No importa si dicho juez conoció la acción en primera o en segunda instancia, toda vez que al tenor de lo prescrito por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la impugnación del fallo no es óbice para su incumplimiento; es decir, aun mediando impugnación, el fallo debe ser cumplido de inmediato”(4).

Este fallo de constitucionalidad tiene efectos erga omnes, y por supuesto vincula también a la Corte Constitucional. Sin embargo, como ella misma lo anuncia en el resumen del comunicado de prensa, al entender la existencia de un desacato(5) procede en franca contradicción con la norma en cita y con el fallo de constitucionalidad, transgrediendo, sin excusa alguna, la cosa juzgada constitucional.

2.2. Asimismo, la Corte Constitucional so pretexto de hacer efectivo el cumplimiento de la sentencia de tutela T 902 de 2005, sin competencia alguna, modificó por auto la decisión allí adoptada.

La Corte invoca como “fundamento” de su competencia para entrar a proferir una providencia de “sustitución”, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que señala:

“ART. 27.—Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 no es la norma aplicable al caso concreto, por varias razones:

1. Porque el Consejo de Estado no tiene superior jerárquico frente a quien se pueda hacer un requerimiento como el que señala la norma y la Corte Constitucional no se puede arrogar tal atribución.

2. Porque de todas formas, no es a través de una nueva providencia de sustitución de la que definió la tutela, que se logra su cometido, sino a través del procedimiento previsto en la norma que incluye la posibilidad de adelantar trámite disciplinario e imposición de sanciones.

3. Porque el precepto en cita no habilita al juez de tutela para, so pretexto de dar cumplimiento al fallo de tutela, modificar la decisión.

3. Conforme al artículo 121 de la Constitución Política: “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la ley”, de lo cual se deduce que si algún juez, —y la Corte Constitucional lo es—, asume competencias ajenas, desborda el principio de legalidad y debe ser investigado por tal actuación.

En el ilegal auto, la Corte Constitucional desbordó su función de intérprete autorizado de las normas jurídicas, para llegar al extremo de indicarle al juez natural la forma como debe valorar una prueba. Con desconocimiento de la razón de ser de los órganos de cierre de las otras jurisdicciones y con grave quebrantamiento del principio de la autonomía del juez en la valoración de la prueba en conjunto con la comunidad probatoria del proceso.

Pero además la Corte Constitucional distorsionando la función de ser el guardián de la Carta, termina desconociendo su contenido y, por el contrario, arrogándose la facultad para violarla, puesto que se atribuye funciones que no le están dadas ni por la Constitución ni por la ley. Ello afecta sin duda alguna un aspecto esencial del Estado de derecho, el atinente a la división de las funciones que cumplen los órganos que integran una rama del poder público, y lesiona gravemente la integridad de las instituciones, introduciendo con ello la dictadura de un órgano del poder público que considera que no tiene límites, ni siquiera en la Constitución que dice salvaguardar.

Ante tan grave situación, es deber del Consejo de Estado reivindicar la vigencia del artículo 4º de la Constitución Política que establece que la Carta es la norma de normas y que es deber de todos los ciudadanos, incluso los miembros de la Corte Constitucional, acatar sus disposiciones.

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

RESUELVE:

1. Declárase que el AUTO A-249 de 2006 proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional el día 6 de septiembre de 2006, constituye una vía de hecho y carece de validez, por haberse producido en contravía de los mandatos de la Carta Política, sin competencia constitucional alguna, suplantando al Consejo de Estado en el ejercicio de su función como juez natural de la causa, violando el derecho de audiencia y de defensa de la Empresa Colombiana de Vías Férreas Ferrovías, con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Por consiguiente no produce ningún efecto sobre la sentencia del diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005) que revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de la referencia.

2. En consecuencia, declárase que el fallo proferido en el proceso que consta en el Expediente 25000-2325-000-1998-5123-01(4361-02), el día 17 de noviembre de 2005, sigue incólume e hizo tránsito a cosa juzgada material, razón por la cual es inmodificable, inimpugnable y definitivo, y sus efectos no pueden suprimirse mediante actuación posterior o auto alguno.

3. Compúlsense copias de todo lo actuado en este proceso a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, para lo de su cargo.

4. Comuníquese de manera inmediata lo resuelto a la entidad demandada Ferrovías en Liquidación o a quien haga sus veces, y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

5. Agréguese este auto al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la acción de tutela y cuyo número de radicación es 25000-23-25-000-1998-05123-01

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia, archívese definitivamente el expediente.

Magistrados: Ramiro Saavedra Becerra—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Reinaldo Chavarro Buriticá—Ruth Stella Correa Palacio—Mauricio Fajardo Gomez—Alier Eduardo Hernandez E.—Maria Nohemí Hernandez Pinzón—Fredy Hernando Ibarra Martinez—Filemón Jimenez Ochoa—Jesús Maria Lemos Bustamante— Ligia Lopez Díaz—Gabriel E. Mendoza Martelo—Jaime Moreno Garcia—Alejandro Ordoñez Maldonado—Ana Margarita Olaya Forero—Maria Inés Ortiz Barbosa— Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Juan Ángel Palacio Hincapié—Darío Quiñones Pinilla—Héctor Romero Díaz—Martha Sofía Sanz Tobón.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) Según certificaciones de 20 de septiembre de 2006 expedidas por el Secretario de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Secretaria General de esta Corporación.

(2) El salvamento de voto en esencia dijo:”Las providencias judiciales quedan ejecutoriadas y en firme después de haberse sometido al régimen legal de recursos ordinarios y extraordinarios que establece el ordenamiento jurídico. Es por ello por lo que hacen tránsito a cosa juzgada. No pueden ser tocadas tales providencias judiciales ni siquiera por el mismo juez que las dictó. Por esto me separé de la sentencia de 17 de noviembre de 2.005 de la Subsección A que tocó, sin poderlo hacer, aquella que la misma subsección dictó el 11 de septiembre de 2003 para decidir definitivamente un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se surtió con riguroso apego a las normas de procedimiento.

(3) C-453 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo

(4) Corte Constitucional, Sentencia C 243 de 1996, MP Vladimiro Naranjo Mesa.

(5) Dice el comunicado de prensa: “La Corte Constitucional es competente para hacer cumplir directamente sus órdenes cuando las mismas no han sido acatadas. Es decir, que en ciertas circunstancias especiales, la Corte conserva la competencia preferente para intervenir en el cumplimiento de sus propias decisiones, bien porque el juez de primera instancia no adopte las medidas conducentes o bien porque a pesar de que las haya adoptado, persista el desacato y por los mismo, la vulneración de derechos fundamentales. ... Para la Corte, la renuencia del Consejo de Estado en acatar los lineamientos fijados en la sentencia T-902 de 2005 comporta un desconocimiento de la Constitución Política, al negarse a proteger el derecho fundamental al debido proceso de la peticionaria de la tutela. Además de la recurrente negativa a dar curso favorable a diversos incidentes de desacato”.