Auto 1999-0180 de septiembre 27 de 2001

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 17001-23-31-000-1999-0180-01(17240)

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Central Hidroeléctrica de Caldas ESP S.A.

Demandado: Municipio de Samaná

Bogotá, D.C., veintisiete de septiembre de dos mil uno.

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 3 de junio de 1999, mediante el cual se negó el mandamiento de pago solicitado en la demanda.

Antecedentes procesales

1. El 3 de marzo de 1999, la CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE CALDAS S.A. ESP, mediante apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva en contra del MUNICIPIO DE SAMANÁ con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor por la suma de OCHENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y UN MIL SETENTA Y SIETE PESOS ($ 87’281.177), más los intereses moratorios a una tasa de 3.5% mensual, contados a partir del 26 de octubre de 1997, hasta el día que se cancele la suma y que se condene a la parte demandada en costas.

2. El a quo mediante auto de 3 de junio de 1999 negó el mandamiento de pago solicitado, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

“Exhibe la parte actora como TÍTULO EJECUTIVO, los documentos que obran a folios 3 a 12, consistentes en: Pagaré 063/92 y Convenio de Pago 063-92.

De tales documentos se evidencia que los mismos provienen de una deuda a cargo del Municipio de Samaná por el no pago de unas facturas relativas al valor correspondiente a la prestación del servicio de energía ejecutado por la CHEC en inmuebles y alumbrado público.

Entratándose de procesos ejecutivos contra entidades estatales, la competencia del juez administrativo, está supeditada a que la acreencia a cobrar por este medio judicial provenga de un contrato estatal, al tenor del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

Sabido es que el título ejecutivo idóneo para efectuar el cobro coactivo de deudas originadas por concepto de prestación del servicio de energía tiene la característica de ser complejo, debiendo allegarse con la demanda respectiva no sólo el contrato de servicios públicos, sino las facturas correspondientes a la deuda, las cuales, conforme a la legislación que regula el tema, contenida en los artículos 147 a 159 de la Ley 142 de 1994, deben reunir las condiciones señaladas en el artículo 148 ibídem, se haya puesto en conocimiento del suscriptor o usuario, se encuentre en firme.

En este caso concreto, no se acompañan ni las facturas con los requisitos formales indicados ni el contrato estatal que dio origen a la obligación para cuyo pago se celebró el convenio de pago 063/92 y se suscribió el pagaré 063/92. Ante la falencia anotada se hace imperativa la negativa a la pretensión del accionante.

Dada la naturaleza especial del contrato de servicios públicos, en estos eventos, no basta con que el documento aportado como título ejecutivo cumpla el presupuesto señalado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que debe reunir las condiciones exigidas por la legislación que reguló la materia”.

De esta decisión se apartó uno de los magistrados por considerar que:

“El título que se ha adjuntado como recaudo ejecutivo es un pagaré que reúne los requisitos para su existencia, contenidos en los artículos 621 y 709 del Código de Comercio, y que en consecuencia legítima el ejercicio del derecho literal y autónomo en el contenido. Es decir, es independiente de la causa que dio lugar a su creación a la a luz de lo preceptuado en el artículo 619 del Código de Comercio.

En tales circunstancias, no es menester que se alleguen otros documentos, sino que por sí solo debió remitirse por falta de jurisdicción a la Justicia Ordinaria que es la competente para conocer de la acción ejecutiva que de él dimana”.

3. Inconforme la parte actora con lo decidido presentó recurso de apelación en los siguientes términos:

“Dentro de la providencia que se ataca se encuentra ínsita la convicción de la Sala en el sentido de NO admitir que el PAGARE adjuntado al libelo tenga ejecutividad, pues por el contrario exige la presentación de un CONTRATO que demuestre ello, sin caer en cuenta que el “CONVENIO DE PAGO” anexado a la demanda constituye, precisamente, dicho contrato, y éste, a su vez, demuestra la ejecutividad del Pagaré. Todos esos documentos se complementan entre sí, en lo que se ha denominado por la Doctrina como TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO.

(...).

Consideramos que el CONTRATO ESTATAL se encuentra constituido, precisamente, por el CONVENIO DE PAGO 063/92 que, a su vez, es uno de los anexos del Pagaré base de ejecución, el cual se adjuntó a la demanda como uno de sus anexos, y permítasenos la reiteración, dada la complejidad del título Pagaré.

En otras palabras: Tal CONVENIO DE PAGO es el mismo CONTRATO ESTATAL;

(…).

El Estatuto General de Contratación de la administración Pública NO contiene enumeración taxativa de los “Contratos Estatales”, así como tampoco es taxativa la Denominación que a algunos de ellos les otorga dicha Ley. Por el contrario, todo ACUERDO DE VOLUNTADES entre entidades estatales constituye, per se, un CONTRATO ESTATAL, independientemente de la denominación que le asignen las partes (o a la que, en veces, le da la misma ley citada).

(…).

El CONVENIO DE PAGO anexo al pagaré base de ejecución constituye un ACUERDO DE VOLUNTADES entre la CHEC S.A. y el municipio demandado, mismo (sic) que GENERA OBLIGACIONES a cargo del referido Municipio de cancelar determinadas cantidades de dinero. (…) Todo indica, pues, que tal ACUERDO o CONVENIO es un CONTRATO ESTATAL.

(…).

El CONVENIO DE PAGO anexo al Pagaré base de la ejecución en este proceso es un CONTRATO INTERADMINISTRATIVO, y tal denominación se la otorgan las partes expresamente en el referido acuerdo: ‘Que por tratarse de un compromiso contractual… el presente convenio entre entidades públicas no se considera contrato de empréstito; por tanto, solamente requiere de las formalidades de un convenio interadministrativo. Con base en los anteriores considerandos, las partes acuerdan suscribir el presente convenio de pago…’.

Quiere decir lo anterior, pues, que el CONVENIO DE PAGO constituye en sí mismo un CONTRATO ESTATAL y, dentro de ellos, su carácter es INTERADMINISTRATIVO.

(…).

Aduce la Sala a quo que debieron allegarse las FACTURAS (se refiere a las facturas de cobro de energía eléctrica), por cuanto la deuda objeto del pagaré lo es el suministro de dicho servicio. Consideramos, también, ERRADA, esta exigencia del juzgador, por cuanto el título objeto de ejecución en nuestro caso, NO es FACTURA alguna de servicio público, porque si lo fuera tendría razón el cuerpo colegiado. Muy por el contrario, el título ejecutivo lo es COMPLEJO, constituido por un TÍTULO VALOR - PAGARÉ - y un CONVENIO DE PAGO.

(…).

El artículo 147 de la Ley 142 de 1994… permite que los usuarios del servicio… puedan ‘garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo’. Así se procedió en nuestro caso, y el pago de tales servicios se garantizó con un TITULO VALOR, concretamente con un PAGARÉ. Es por ello que puede ejecutarse el citado PAGARÉ, sin necesidad de aportar factura alguna, ni, mucho menos contratos de servicios públicos, pues de exigirse ello, reiteramos, sería incurrir en un CÍRCULO VICIOSO donde siempre se exigiría la factura. Tal interpretación REPUGNA a la razón, contraría la LEY DE CIRCULACIÓN de los títulos valores, y haría que se interpretara la disposición citada en forma tal que no tendría sentido alguno, dejándose de lado el famoso principio de hermenéutica que reza: ‘Toda disposición hay que interpretarle en el sentido de que produzca algún efecto y no en el de que no produzca ninguno’, posición que parece es la adoptada por la Sala a quo”.

Para resolver se considera

La Sala revocará el auto apelado por las razones que pasan a exponerse.

I. La Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. ESP “CHEC S.A. ESP”, en ejercicio de la acción ejecutiva solicitó librar mandamiento de pago en contra del municipio de Samaná (Caldas) por la suma de $ 87.281.077 como capital, más sus intereses moratorios del 3.5% mensual contados a partir del 26 de octubre de 1997 hasta el día en que se cancele efectivamente la obligación.

Como título de recaudo aportó copia del convenio de pago 063.92 que la CHEC suscribió con el Municipio de Samaná el 26 de agosto de 1992 (fl. 10), mediante el cual, por concepto de facturas vencidas por consumo de energía de sus dependencias y por alumbrado público hasta el mes de diciembre de 1991 e intereses causados por el no pago de dichas facturas, acordaron entre otras cláusulas las siguientes:

“CLÁUSULA PRIMERA: CUANTÍA DEL CONVENIO DE PAGO. “LA EMPRESA acepta refinanciar a largo plazo la deuda del Municipio de Samaná por $ 87.281.077 18.874.219. CLÁUSULA SEGUNDA: PLAZO DEL ACUERDO DE PAGO Y AMORTIZACIÓN: EL DEUDOR pagará a la EMPRESA la suma convenida en el término de TREINTA (30) años, incluido un periodo de gracia a capital de CINCO (5) años, contados a partir de la fecha de la firma del presente convenio. El pago se hará en CIENTO CINCUENTA (150) cuotas bimestrales, iguales y consecutivas, incluido interés de financiación, la primera el 26 de octubre de 1997 por $ 581.874.00 y las subsiguientes el día 26 de cada bimestre contado a partir de la fecha de la primera cuota hasta AGOSTO 26 de 2022, inclusive; cada cuota por $ 581.874.00”. (...) CLÁUSULA QUINTA: GARANTÍAS: El DEUDOR suscribirá y entregará a la EMPRESA un pagaré en el cual conste el valor, intereses, forma de amortización y vencimiento del crédito...”. CLÁUSULA NOVENA: CAUSALES DE VENCIMIENTO ANTICIPADO DEL PLAZO Y TERMINACIÓN DEL ACUERDO DE PAGO: LA EMPRESA podrá unilateralmente y de manera automática declarar vencido el plazo y exigir el pago inmediato del capital, comisiones, intereses, costoso y demás gastos causados, haciendo exigibles las garantías correspondientes en caso de incumplimiento por parte del DEUDOR de cualquiera de las obligaciones que contrae mediante el presente convenio de pago”.

Igualmente aportó el pagaré 063/92 del 26 de agosto de 1992, en el cual se plasmaron las obligaciones anteriores (fl. 4).

II. La inconformidad de la entidad ejecutante con el auto del tribunal consiste en que el convenio de pago anexo a la demanda constituye un contrato estatal y de carácter interadministrativo, el cual echó de menos el a quo para librar el mandamiento de pago solicitado. Aclara que aquí no se busca la ejecución con las facturas de los servicios públicos como las reclama el a quo sino con dicho convenio y el pagaré contentivos de la deuda a cargo del municipio.

Ya la Sala en varios procesos ejecutivos instaurados por la misma entidad ejecutante contra otros municipios del departamento de Caldas (Anserma, Belalcázar y Riosucio), precisó el valor jurídico que debe darse a los convenios de pago que la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica suscribió con los municipios por concepto de facturas debidas por este servicio(1).

Al respecto la Sala consideró que dichos convenios no constituyen contratos estatales porque no crean obligaciones sino que se celebraron como consecuencia de las deudas que los municipios tenían con la empresa prestadora del servicio público, “cuya fuente es el contrato de prestación del servicio de energía eléctrica. Por lo tanto el objeto del citado convenio fue modificar las condiciones para realizar el pago de tal suma de dinero; el convenio no creó obligaciones, simplemente modificó algunas de las existentes en cuanto a la forma de pago”(2).

III. El tribunal de instancia también echó de menos el título ejecutivo idóneo para el cobro de deudas originadas por concepto de prestación del servicio de energía, el cual es complejo, si se tiene en cuenta que a la demanda que pretenda la ejecución por este concepto debe allegarse no sólo el contrato de servicios públicos sino las facturas correspondientes a la deuda, las cuales deben reunir las condiciones señaladas en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994.

Las exigencias del Tribunal armonizan con lo ya sentado por la Sala en el auto del 9 de octubre de 1997, expediente 12.684, en el cual se dijo que la justicia contencioso administrativa era la competente para conocer de los procesos ejecutivos que tuvieran como fuente de recaudo las facturas insolutas por concepto de la prestación de servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, a las cuales debía acompañarse el contrato de condiciones uniformes.

Cabe señalar, sin embargo, que el artículo 18 de la Ley 689 del 28 de agosto de 2001 modifica el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 así: “(...). Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial (...). Resaltado fuera de texto).  

IV. En estas condiciones, no es esta jurisdicción la competente para conocer la ejecución que la Central Hidroeléctrica de Caldas CHEC pretende contra el municipio de Samaná con fundamento en el convenio de pago y el pagaré 063/92, toda vez que el primero de los documentos no constituye contrato estatal fuente de las obligaciones, ni sustituye el contrato de condiciones uniformes. 

Teniendo en cuenta el valor jurídico del pagaré 063/92, en tanto contiene los elementos esenciales del título valor previstos en los artículos 621 y 709 Código de Comercio, al incorporar el derecho de crédito que se pretende hacer exigible y faculta a su tenedor para iniciar la acción cambiaria mediante proceso ejecutivo, se remitirá el asunto a la justicia ordinaria, de conformidad con el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, para que avoque el conocimiento. 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

Revócase el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas el 3 de junio de 1999 por falta de jurisdicción y en su lugar se dispone:

Por Secretaría, envíese el expediente al Juez Civil del Circuito de La Dorada (Caldas) —reparto— para que avoque el conocimiento del presente asunto.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Alier Eduardo Hernández E., Presidente de Sala—Jesús María Carrillo B.—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

1 Autos del 27 de enero (exp. 17.243); 29 de junio (exp. 17.089) y del 3 de agosto (exp. 16.959) de 2000.

2 auto del 27 de enero de 2000, expediente 17.243.