Auto 2000-00140 de agosto 2 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 25000-23-25-000-2000-00140-02

Consejero ponente:

Dr. Guillermo Sánchez Luque

Actor: Bernardo Vladimir Torres Garzón

Demandados: Alcaldía Mayor de Bogotá y otros

Referencia: acción popular

Tema: grado jurisdiccional de consulta —competencia limitada a los aspectos desfavorables a los sancionados. Desacato en acción popular —tiene por objeto el cumplimiento de la sentencia. Procedencia de la sanción por desacato en acción popular —se debe evaluar el incumplimiento de la orden y la negligencia o renuncia del obligado.

Bogotá, D.C., quince de noviembre de dos mil dieciséis.

La Sala resuelve el grado jurisdiccional de consulta del auto del 15 de octubre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que sancionó al Alcalde Mayor de Bogotá y al Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá con multa de 2 smlmv por desacatar la sentencia del 20 de septiembre de 2001 del Consejo de Estado.

Antecedentes

El 7 de julio de 2000, Bernardo Vladimir Torres Garzón, en nombre propio, formuló acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) para que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y al equilibrio ecológico, se ordenara la recuperación de la ronda del humedal Jaboque, la demarcación y cerramiento de la zona y la desviación de los desagües que vierten aguas negras al humedal.

El 5 de julio de 2001, el Tribunal profirió la sentencia de primera instancia, en la que accedió a las pretensiones de la demanda. El 20 de septiembre de 2001, el Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, modificó la sentencia del Tribunal, en lo que interesa al caso, así:

Primero. Proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y al equilibrio ecológico en cuanto a la protección y conservación del humedal Jaboque.

En consecuencia se ordenará la realización de las siguientes actividades:

1. A cargo de la EAAB y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, para ser ejecutadas después del vencimiento de los 18 meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia (art. 177 CCA):

1.1. Adquisición de los predios necesarios para la protección y conservación del humedal Jaboque, que a la fecha no hayan sido adquiridos y que se encuentren dentro de las zonas de ronda y manejo y preservación ambiental (Resolución 0145 del 17 de febrero de 1998 y Acuerdo 35 de 1999), mediante la utilización de los instrumentos jurídicos existentes fijados por la ley para la restitución y defensa de dichos bienes y/o para la defensa de los recursos naturales si dentro de ellos existen bienes de propiedad privada […].

El 21 de agosto de 2009, Nidia Esperanza Monroy, integrante de la Red Nacional de Veedurías Ciudadanas, formuló incidente de desacato para que se declarara que los demandados no han cumplido totalmente el fallo del 20 de septiembre de 2001.

En apoyo de la solicitud, afirmó que según los informes de la EAAB, no han finalizado los procesos de expropiación y enajenación de los predios que se encuentran en la zona de ronda y de manejo ambiental del humedal Jaboque. Adujo que algunos particulares han aprovechado la orden del juez popular para adquirir predios cuyo avalúo se ha incrementado y luego negociarlos con el Distrito Capital, a pesar de tener afectación por la zona de protección ambiental, concretamente se refirió al lote de Jorge Enrique Cortés Rojas.

También formularon incidente de desacato Adriana María Vanegas Roldán, propietaria del predio Lote 3-A que integra “La Hacienda Linterama”; José Orlando Ruiz Guerrero, propietario del predio “Puerto Amor”; Luis Enrique Téllez Guerrero, propietario del predio ubicado en la carrera 106ª n°. 69-40, Urbanización San Basilio y Jorge Enrique Cortés Rojas, propietario del predio “La Providencia”. Todos adujeron que la EAAB incumplió la orden del juez de la acción popular, porque no ha comprado sus predios, a pesar de que se encuentran en la zona de ronda y manejo ambiental del humedal Jaboque.

En el escrito de contestación al incidente de desacato, la EAAB se opuso a la solicitud y señaló que para cumplir la sentencia del 20 de septiembre de 2001 debía adquirir 719 inmuebles, de los cuales solo le faltan 5 predios que están en trámite de expropiación y 2 predios que están en proceso de enajenación voluntaria.

Alegó que el Lote 3-A de “La Hacienda Linterama” está dentro de la zona demarcada del humedal Jaboque, según la Resolución n°.0145 de 1998 y, por ello, no tiene la condición de bien privado, sino de uso público; igual situación predicó del predio “Puerto Amor”, pues aunque un Juzgado Civil del Circuito de Bogotá declaró que pertenece a José Orlando Ruiz Guerrero, el Departamento Administrativo para la Defensa del Espacio Público certifica que es un bien público.

Sostuvo que el lote de la carrera 106ª n°. 69-40 está parcialmente ubicado en la zona de ronda del humedal Jaboque, tiene restricciones de uso de suelo para construcciones que su propietario debe acatar, conforme a la normativa ambiental y por eso no es necesaria la adquisición del predio para la preservación del humedal. El lote “La Providencia” se superpone con el área del Parque “La Florida” que es de propiedad del Distrito Capital y no hay certeza jurídica sobre su titularidad, lo que no hace posible su compra.

El 15 de octubre de 2013, el Tribunal resolvió el incidente de desacato. Consideró que el Alcalde Mayor de Bogotá y el Gerente de la EAAB no han analizado si procede la solicitud del dueño del lote de la carrera 106ª n°. 69-40 para que se le compre el predio, aunque solo una parte de este tiene afectación ambiental y resolvió que habían incurrido en desacato.

Explicó que no se desacató la sentencia respecto de los otros predios, porque no existe certeza sobre quiénes son sus propietarios y tales controversias deben ser decididas en procesos diferentes a la acción popular.

El 11 de diciembre de 2013, el Tribunal envió el expediente a esta Corporación para tramitar el grado jurisdiccional de consulta.

Consideraciones

1. El Consejo de Estado es competente para decidir el grado jurisdiccional de consulta, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y su estudio se limitará a lo que resulte desfavorable a los sancionados.

2. Según el mismo precepto, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción la impondrá la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.

3. La jurisprudencia(1) tiene determinado que la imposición de la sanción por desacato requiere la verificación sobre el incumplimiento material de la orden judicial (factor objetivo) y que el obligado ha sido negligente o renuente al cumplimiento (factor subjetivo), es decir, no es posible presumir la responsabilidad únicamente con apoyo en la falta de ejecución del fallo de la acción popular.

La finalidad del incidente de desacato no es sancionar al incumplido, sino propender el acatamiento de la sentencia, mediante medidas de carácter coercitivo contra quien deliberadamente se sustrae de hacer efectivas las órdenes judiciales para la protección de los derechos colectivos.

El estudio del desacato comprende todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de las órdenes del juez, pero no es el escenario para reabrir el debate propio de las instancias de la acción popular.

4. Corresponde determinar en este caso si la sanción por desacato es procedente porque los sancionados han sido negligentes o renuentes -factor subjetivo- al cumplimiento de la sentencia del 20 de septiembre de 2001, porque no han adquirido el inmueble de la carrera 160ª n°. 69-40 de Bogotá, ubicado en la zona de ronda y manejo ambiental del humedal Jaboque, como lo determinó la providencia consultada.

El director administrativo de bienes raíces de la EAAB, en respuesta al requerimiento para el cumplimiento del fallo de acción popular, informó que el inmueble de la carrera 106ª n°. 69-40 está afectado parcialmente por la normativa para los predios construidos dentro de las rondas hidráulicas de Bogotá D.C. y la parte que tiene la restricción solo puede destinarse al uso forestal, senderos peatonales, ciclovías, canchas deportivas y equipamiento urbano de uso público.

Indicó que el inmueble no se ha incluido en la zona de preservación y manejo ambiental, porque no es necesario para la recuperación del humedal Jaboque y que no todos los predios que se encuentran en la ronda hidráulica se requieren para el cumplimiento de la orden del juez (fls. 157 a 161 y 3839 cdno. 3).

Así las cosas, no se configura el presupuesto subjetivo para que proceda la sanción por desacato, pues el predio de la carrera 160ª n°. 69-40, no ha sido adquirido por la EAAB porque no se requiere para la recuperación del humedal y no por la negligencia o incuria de los sancionados y, por ello, se modificará el auto consultado para revocar la multa de 2 smlmv al Alcalde Mayor de Bogotá y al Gerente de la EAAB.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C,

RESUELVE:

MODIFÍCASE el auto del 15 de octubre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así:

1. REVÓCASE el numeral segundo y, en su lugar, NIÉGANSE los incidentes de desacato formulados por José Orlando Ruiz Guerrero, Adriana María Vanegas Roldán, Nidia Esperanza Márquez Monroy, Luis Enrique Téllez Guerrero y Jorge Enrique Cortés Rojas.

2. CONFÍRMASE en lo demás la providencia consultada.

3. En firme esta decisión DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, presidente de la Sala—Guillermo Sánchez Luque.

1 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de diciembre de 2011, Radicación 15001-23-31-000-2004-00966-02(AP).