Auto 2000-03553 de diciembre 9 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 32.470

Radicación: 190012331000200003553 01 (32470)

Consejera Ponente:

Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Iglesia de Pentecostal Unida de Colombia.

Demandado: Municipio de Florencia (Cauca).

Bogotá, D.C., a nueve de diciembre de 2010.

Se pronuncia la Sala sobre la solicitud de terminación del proceso, elevada por el apoderado de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, en virtud del contrato de transacción celebrado con el señor alcalde, en representación de la entidad territorial demandada.

I. Antecedentes

La Iglesia de Pentecostal Unida de Colombia, mediante apoderado debidamente constituido, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó declarar patrimonialmente responsable al municipio de Florencia (Cauca) de los perjuicios causados a la demandante, con ocasión de la destrucción total del inmueble de propiedad de la institución religiosa, a raíz de la ejecución de los trabajos públicos adelantados por la administración y consecuencialmente el reconocimiento de los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante. Los primeros estimados en una suma aproximada de $ 264.000.000 y los segundos en el monto que se establezca en el proceso.

En sentencia de 22 de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró la responsabilidad patrimonial de la entidad territorial demandada, la condenó a pagar a favor de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia la suma de $ 41.588.007,34 m/cte., por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y negó las demás súplicas de la demanda.

La parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia anterior, por configurarse una de las causales excluyentes de responsabilidad, consistente en la culpa exclusiva de la víctima.

Surtido el traslado a las partes y al Ministerio Público para sus intervenciones finales, el proceso ingresó al despacho para fallo el 10 de noviembre de 2006. Encontrándose en esta etapa procesal, el 25 de febrero de 2010, la parte actora solicita dar por terminado el proceso “en virtud de que hemos realizado una transacción con la entidad demandada, reparándose por completo los perjuicios materiales y morales ocasionados a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, con la realización de unas obras públicas ejecutadas por dicho ente territorial en el inmueble ubicado en el municipio de Florencia (Cauca) lugar donde funcionaba el templo y casa pastoral de la entidad religiosa antes mencionada”.

Para el efecto el solicitante allega el “Acuerdo de pago”, que reza como sigue:

Acuerdo de pago ... PRIMERA: Objeto de este acuerdo. El Alcalde Municipal de Florencia (Cauca), señor José Miguel Paz Ballesteros, en su condición de representante legal de dicha municipalidad, se compromete a pagar a título de conciliación extrajudicial a favor de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, a través de su apoderado Carlos Julián Bermeo Casas, la suma de ciento veinte millones de pesos ($ 120.000.000) m/cte., cantidad esta que se entenderá como indemnización y reparación integral de todos los perjuicios (materiales, morales, (sic) de vida de relación) ocasionados a esta entidad religiosa, y reconocidos mediante sentencia emanada del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha 22 de septiembre de 2005, ... en consideración a: 1) No hacer más gravosa la situación económica del municipio con el fallo de segunda instancia, que de seguro se proferirá, por cuanto ciertamente se deberá indexar la suma por la cual se declaró administrativamente responsable al municipio de Florencia (Cauca), cantidad esta que también se incrementará por los intereses y demás conceptos relacionados con los perjuicios causados y llegados a reconocer a la fecha de emitir el respectivo fallo; por motivo de los daños ocasionados a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, en el inmueble ubicado en el municipio de Florencia (Cauca), lugar donde funcionaba el templo y la casa pastoral de esa entidad religiosa, con ocasión de la ejecución de las obras públicas adelantadas por funcionarios de la administración municipal de Florencia (Cauca); hechos por los cuales se condenó en la sentencia emanada del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha 22 de septiembre de 2005 ... a título de indemnización por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, por la destrucción del inmueble, (sic) la suma de cuarenta y un millones quinientos ochenta y ocho mil siete pesos con treinta y cuatro centavos ($ 41.588.007,34), de igual manera se adujo en la sentencia en mención que las condenas se cumplirán en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. 2) Se fundamenta el presente acuerdo de pago en que obra en el expediente que reposa en el Consejo de Estado con el radicado 19001233100020003553 01, un dictamen pericial el cual no fue objetado en su momento y como tal constituye plena prueba de la causación de los daños ocasionados a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia; y otros documentos suscritos por funcionarios de la época que comprometen la responsabilidad patrimonial del ente territorial representado en la actualidad por el señor José Miguel Paz Ballesteros. 3) Que en segunda instancia la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, a través de su apoderado solicitó se reconociera la suma de doscientos sesenta y cuatro millones de pesos ($ 264.000.000), por concepto de lucro cesante, correspondiente a las sumas dejadas de percibir como consecuencia de la destrucción total del templo y casa pastoral. Solicita, igualmente le sean reconocidos los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente correspondiente al pago de los cánones de arrendamiento de inmuebles utilizados como templo y casa pastoral desde el día 13 de noviembre de 1998, hasta la fecha en que se resarzan los daños causados a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia. Razones estas de sobra por las cuales se procede a efectuar al presente acuerdo de pago en los siguientes términos: Por parte del municipio de Florencia (Cauca), se cancelará el día veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010) en el municipio de Popayán (Cauca) al doctor Carlos Julián Bermeo Casas, en su condición de apoderado de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, en virtud del poder legalmente conferido por el señor Reinel Antonio Galvis Rueda, representante legal de dicha entidad religioso, quien según poder anexo también está facultado para conciliar y recibir la suma de ciento veinte millones de pesos ($ 120.000.000) m/cte.; cantidad esta que se entenderá como indemnización y reparación integral de todos los perjuicios materiales, morales y (sic) de vida de relación ocasionados a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia y reconocidos mediante sentencia emanada del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha 22 de septiembre de 2005, actuando como magistrado ponente la doctora Isabel Cuellar Benavides, dentro del radicado 20000355300. Aceptación: Presentes los señores José Miguel Paz Ballesteros y Carlos Julián Bermeo Casas, de identificación ya anotada, mayores de edad, sin generales de ley y quienes obran en su propio nombre y representación, manifiestan: a) Que aceptan el presente acuerdo de pago, por los conceptos arriba mencionados que por medio de este instrumento se efectúa, con todas y cada una de las cláusulas y estipulaciones que contiene. b) Que tanto la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, a través de su representante legal, el señor Reinel Antonio Galvis Rueda, o quien hiciere sus veces; como el señor Carlos Julián Bermeo Casas, en su condición de apoderado de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, en virtud del poder legalmente conferido por el señor Reinel Antonio Galvis Rueda, representante legal de dicha entidad religiosa, una vez realizado el pago de que trata el presente acuerdo, se comprometen a desistir de las acciones judiciales por ellos impetradas en contra del municipio de Florencia (Cauca), ante la jurisdicción contencioso administrativa, así como también de todas y cada una de las pretensiones solicitadas en la acción de reparación directa que cursa actualmente en el Consejo de Estado y que se encuentra para fallo de segunda instancia con el radicado 19001233100020003553 01...” (resaltado de la Sala).

Mediante auto del auto de 4 de marzo del presente año, la parte demandada, aunque tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la solicitud a que se hace mención, en virtud del traslado conferido por la providencia, guardó silencio, empero atendió el requerimiento formulado mediante auto del 6 de mayo siguiente, para que allegara copia auténtica de los documentos que acreditan la representación legal del municipio de Florencia (Cauca).

II. Consideraciones

Para resolver la solicitud de la parte actora, la Sala habrá de pronunciarse sobre la naturaleza del acuerdo suscrito entre las partes, fijar su alcance y decidir sobre su congruencia.

1. La naturaleza del acuerdo suscrito entre las partes.

Revisado el contenido del denominado “Acuerdo de pago”, se tiene que el señor José Miguel Paz Ballesteros, en calidad de representante legal del municipio de Florencia (Cauca) y la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia a través de apoderado, convinieron en “conciliar extrajudicialmente” el monto de las pretensiones de la demanda y la condena que le fuere impuesta a la demandada por el Tribunal Administrativo del Cauca.

1.1. De la conciliación.

La conciliación, tal como lo define el artículo 64 de la Ley 446 de 1998, constituye uno de los mecanismos de resolución de conflictos a través del cual dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con ayuda de un tercero neutral y calificado llamado conciliador. En materia contencioso administrativa puede ser judicial o extrajudicial; se celebre dentro de un proceso o con antelación al mismo, como requisito de procedibilidad. De ser así, la Ley 640 de 2001 en los artículos 23, 24, 25 y 35 parágrafo 3º regula la competencia, la oportunidad y el trámite a seguir.

Disponen las normas en comento que las conciliaciones extrajudiciales en materia contencioso administrativa, sólo podrán ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción, quienes antes de convocar a la audiencia respectiva verificarán el cumplimiento de las previsiones legales y reglamentarias y dispondrá lo pertinente para su corrección, so pena de rechazo y que las actas se remitirán al juez de la causa, para su aprobación(1).

El artículo 37 de la Ley 640 de 2001, por su parte, prevé la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, en las acciones de reparación directa y contractuales. Esto significa que ejercida la acción contenciosa aquella no tiene cabida y será en el curso del proceso, ante el juez natural, donde concurran las partes para el efecto.

Siendo así el “Acuerdo de pago”, suscrito entre el Alcalde Municipal de Florencia y la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, no puede ser tenido como conciliación extrajudicial, en el entendido de que dicho mecanismo no se verificó en la oportunidad prevista, ante el funcionario competente y de acuerdo con el trámite establecido.

1.2. Del pago.

El pago constituye uno de los medios de extinguir las obligaciones, consistente en la satisfacción exacta de la prestación que se debe, ya que el acreedor no puede verse compelido a recibir cosa distinta, ni el deudor ser liberado con su entrega.

De manera que el acuerdo suscrito entre la entidad territorial demandada y la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia, relativa a la entrega de unas sumas de dinero, en atención a la condena proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, no constituye “pago”, simplemente porque la aludida condena no se encuentra en firme y, en consecuencia, no vincula a la entidad territorial con la satisfacción de ninguna prestación(2).

No obstante lo anterior, en aras de la utilidad del “Acuerdo de pago” y con miras a favorecer la solicitud de terminación del proceso de la referencia, resta por considerar si las partes, en últimas transigieron sus diferencias.

1.3. De la transacción y la aplicación del denominado principio de congruencia.

De conformidad con lo establecido en el artículo 2469 del Código Civil, la transacción es un contrato mediante el cual las partes deciden terminar extrajudicialmente un litigio pendiente o precaver un litigio eventual, de modo que bajo este mecanismo la transacción constituye un medio para liberar obligaciones pendientes de resolución.

El artículo 218 del Código Contencioso Administrativo prevé la terminación anticipada de los procesos en curso por transacción, previa autorización escrita y expresa del respectivo ministro, jefe de departamento administrativo, gobernador o alcalde, según el caso.

El artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción, por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, dispone que las partes, en cualquier estado del proceso, podrán transigir la litis. Dispone la norma, además, que el mecanismo procede respecto de las diferencias que surjan con ocasión del cumplimiento de la sentencia.

Para que la transacción produzca efectos procesales, deberá suscribirse por quienes la hayan celebrado y la petición presentarse, por cualquiera de los extremos de la litis; tal como se dispone para la demanda; dirigida al juez o tribunal que conozca del proceso o de la actuación posterior a éste y acompañada del documento que la contiene autenticado. Caso en el cual se dará traslado del escrito a quienes no intervinieron en ella por tres días.

En el caso concreto, aunque la transacción fue celebrada por quienes tenían capacidad para representar los intereses de cada una de las partes y los apoderados judiciales obraron con facultad de transigir(3), el mencionado acuerdo no está llamado a prosperar, por ausencia de correspondencia entre el objeto y el alcance de las pretensiones señaladas en la demanda, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y el recurso interpuesto por la parte demandada. Al punto que la convención desconoce la previsión del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil y excede el límite impuesto en el objeto de la controversia.

Efectivamente, la demandante solicitó declarar la responsabilidad patrimonial del municipio de Florencia (Cauca) con ocasión del hecho dañoso imputado a la administración y consecuencialmente reconocer perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente; la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca condenó a la entidad demandada a pagar a favor de la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia la suma de $ 41.588.007,34 m/cte., por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y negó las demás súplicas de la demanda; la entidad pública apeló la sentencia de primera instancia por considerar que el hecho sucedió por culpa exclusiva de la víctima. En cambio, el acuerdo al que llegaron las partes comprende perjuicios morales, materiales, el “daño a la vida de relación” y, además, no especifica el monto correspondiente a cada uno de los perjuicios causados.

Siendo así, en cuanto el acuerdo, a que se hace referencia, excede los límites señalados en la norma procesal, no da lugar a la terminación anticipada del proceso.

En casos como este, el juzgador deberá determinar la correspondencia entre la materia litigiosa con el pacto logrado entre las partes que procura la solución del conflicto y de las obligaciones contraídas, respetando el principio de congruencia, en el entendido de que la transacción deberá estar en consonancia con los hechos, las pretensiones y la condena, y para el caso, no gravar la situación del apelante único.

En este panorama, habiéndose proferido sentencia de primera instancia, apelada únicamente por el municipio de Florencia (Cauca), no hay duda de que el acuerdo al que se refiere la Sala supera desproporcionadamente la condena impuesta por el tribunal(4), si se considera que la entidad territorial se compromete a cancelar a la institución religiosa “... la suma de ciento veinte millones de pesos ($ 120.000.000) m/cte.; cantidad esta que se entenderá como indemnización y reparación integral de todos los perjuicios materiales, morales y (sic) de vida de relación ocasionados a la Iglesia Pentecostal Unida de Colombia”. En rigor, ni aún actualizada la condena impuesta por el a quo con los índices de precios al consumidor, se justifica el convenio presentado a la aprobación de la Sala(5).

Cabe precisar, además, toda transacción demanda concesiones mutuas de las partes, para el caso no podría ser otra tosa que la renuncia a aspectos concretos de las pretensiones o de la condena.

No obstante, el acuerdo demuestra que la iglesia accionante, no renuncia a las pretensiones de la demanda, tampoco al monto de la condena lograda en primera instancia, antes por el contrario consigue superar con creces los montos que le fueron reconocidos en la providencia.

Por lo que no se cumple con uno de los presupuestos esenciales de la transacción, como es la existencia de concesiones a favor de la parte con la cual se transige.

Por último, cabe destacar que la suma convenida no fue justificada por las partes. La transacción grava de manera injustificada a la entidad demandada, en beneficio único y exclusivo de la demandante.

En conclusión, la Sala improbará el acuerdo logrado por las partes por no darse los supuestos de hecho y de derecho que requiere su aprobación. Adicionalmente, ordenará oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que investigue la conducta asumida por los funcionarios del orden territorial con ocasión de la transacción extraprocesal.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.

RESUELVE:

IMPROBAR el acuerdo celebrado entre las partes, por las razones expuestas en la parte motiva y continuar con el trámite del proceso.

OFÍCIESE a la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.

Magistrados: Ruth Stella Correa Palacio, PresidentaStella Conto Díaz del CastilloDanilo Rojas Betancourth.

(1) ART. 23.—Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción. ART. 24.—Aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo. Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al de su celebración, al juez o corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio 170 será consultable. ART. 25.—Pruebas en la conciliación extrajudicial. Durante la celebración de la audiencia de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo los interesados podrán aportar las pruebas que estimen pertinentes. Con todo, el conciliador podrá solicitar que se alleguen nuevas pruebas o se complementen las presentadas por las partes con el fin de establecer los presupuestos de hecho y de derecho para la conformación del acuerdo conciliatorio. Las pruebas tendrán que aportarse dentro de los veinte (20) días calendario siguientes a su solicitud. Este trámite no dará lugar a la ampliación del término de suspensión de la caducidad de la acción previsto en la ley. Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo. ART. 35.—Requisito de procedibilidad ... PAR. 3º—En los asuntos contenciosos administrativos, antes de convocar la audiencia, el procurador judicial verificará el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en el reglamento. En caso de incumplimiento, el procurador, por auto, indicará al solicitante los defectos que debe subsanar, para lo cual concederá un término de cinco (5) días, contados a partir del día siguiente a la notificación del auto, advirtiéndole que vencido este término, sin que se hayan subsanado, se entenderá que desiste de la solicitud y se tendrá por no presentada. La corrección deberá presentarse con la constancia de recibida por el convocado. Contra el auto que ordena subsanar la solicitud de conciliación sólo procede el recurso de reposición (L. 640/2001).

(2) ART. 1626.—El pago efectivo es la prestación de lo que se debe.

(3) Tal y como se desprende del poder conferido por el representante legal de la comunidad religiosa (fls. 220 y 221, cdno. ppal.).

(4) El Tribunal Administrativo del Cauca condenó a la entidad territorial demandada a pagar la suma de 41.588.007,34 m/cte.

(5) Actualizada la condena con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, ésta asciende a la suma de $ 51.860.881 m/cte.